II SA/Rz 449/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Stanisław Śliwa /spr./ Sędziowie WSA Robert Sawuła WSA Magdalena Józefczyk Protokolant st. sekr. sąd. Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólnoadministracyjnym na rozprawie w dniu 9 października 2008 r. sprawy ze skargi K. Ł. na decyzję Wojewody z dnia [...] sierpnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu nieruchomości uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Starosty Powiatu z dnia [...] czerwca 2005 r. nr [...] a także decyzję Wojewody z dnia [...] lutego 2005 r. nr [...] i decyzję Starosty Powiatu z dnia [...] listopada 2004 r. nr [...]. do wyroku z dnia 9 października 2008 r. Decyzją z dnia [...].06.2005 r. Starosta Powiatu odmówił K. Ł. zwrotu części działki nr 2136/8 stanowiącej własność Gminy Miejskiej powstałej między innymi z wywłaszczonej na rzecz Skarbu Państwa pgr 869/4 położonej w M. przy ul. K. oraz umorzył postępowanie dotyczące ustalenia i wypłaty odszkodowania za sprzedane przez Gminę działki nr 2136/1 i 2137/1. Organ I instancji ustalił, że w miejsce wywłaszczonych w 1956 r. z przeznaczeniem na budowę Powiatowej Lecznicy Zwierząt pgr 869/4 i 869/9 powstały obecnie nowe działki ewidencyjne nr 2135, 2136/1, 2136/3, 2136/4, 2137/1, 2137/2. Następnie działka nr 2136/4 uległa podziałowi na działki nr 2136/5, 2136/6, 2136/7 i 2136/8. Objęty postępowaniem teren wywłaszczony stanowiący obecnie działkę nr 2136/8 od strony północnej, zachodniej i południowej jest ogrodzony. W części południowo-zachodniej działki 2136/8 zlokalizowany jest budynek lecznicy zwierząt wraz z przewiązką do budynku. Teren wokół lecznicy jest urządzony, uzbrojony w sieci z utwardzonym placem postojowo - wjazdowym i chodnikami do budynku lecznicy. Teren ten został wykorzystany zgodnie z celem wywłaszczenia, nie istnieją zatem przesłanki do jego zwrotu. Część działki nr 2136/8 położona na wschód od granicy działki nr 2135 była i jest wykorzystywana pod uprawy warzywne, a więc niezgodnie z celem wywłaszczenia, dlatego decyzją z [...].11.2004 r. organ orzekł o jej zwrocie. Rozpatrując odwołanie od tej decyzji, w związku z zarzutem wnioskodawczyni, że zwrócona działka nie ma dostępu do drogi publicznej Wojewoda uchylił tę decyzję z uwagi na konieczność zbadania dopuszczalności podziału działki, w skład której wchodziła zwracana działka. Ponownie rozpatrując sprawę organ I instancji ustalił, że nie ma możliwości dokonania podziału przedmiotowej działki z uwagi na brak dostępu do drogi publicznej, a także brak planu zagospodarowania przestrzennego dla tego terenu oraz niewydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W takiej sytuacji Starosta odmówił uwzględnienia wniosku o zwrot nieruchomości. Co do żądania wypłaty odszkodowania za przeniesienie przez Gminę Miejską prawa własności działek nr 2136/1 i 2137/1 na rzecz osób fizycznych organ umorzył postępowanie, wskazując wnioskodawczyni jako właściwą, drogę postępowania przed sądem powszechnym. Rozpatrując odwołanie od wskazanej wyżej decyzji Wojewoda decyzją z dnia [...] sierpnia 2005 r., Nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 KPA utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu podano, że w odwołaniu K. Ł. ponawia zarzuty kierowane do decyzji Starosty Powiatu Nr [...] z dnia [...].11.2004 r. uchylonej przez Wojewodę decyzją z dnia [...].02.2005 r. Zarzuty dotyczą obowiązku zgłoszenia byłemu właścicielowi lub jego następcy prawnemu każdego zamiaru użycia wywłaszczonej nieruchomości (lub jej części) na cel inny niż określony w decyzji o wywłaszczeniu. Według odwołującej się część działki nr 2136/8, o której zwrot wnioskuje użytkowana jest niezgodnie z celem wywłaszczenia, w związku, z czym powinna podlegać zwrotowi. Podnosi też, że zgodnie z informacją Prezydenta Miasta z dnia 23.03.2003 r. zgodnie z miejscowym planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego miasta M. działka nr 2136/3 leży w obszarze terenów budowlanych (M-l). Teren o zwrot, którego wnosi jako przylegający do działki nr 2136/3 leży również w tej strefie. Kwestionuje racjonalność ewentualnych starań o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu przed wydaniem decyzji orzekającej o jego zwrocie. Rozpatrując odwołanie organ II instancji uznał, że nie zasługuje ono na uwzględnienie. Zgodnie z ustawą o gospodarce nieruchomościami nieruchomość wywłaszczona nie może być użyta na cel inny niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, z uwzględnieniem art. 137, chyba że poprzedni właściciel lub jego spadkobierca nie złożą wniosku o zwrot tej nieruchomości. W razie powzięcia zamiaru użycia wywłaszczonej nieruchomości lub jej części na inny cel niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, właściwy organ zawiadamia poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę o tym zamiarze, informując równocześnie o możliwości zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Organ wskazał, kiedy nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. W przypadku, gdy cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości, zwrotowi podlega pozostała część, jeżeli istnieje możliwość jej zagospodarowania zgodnie z planem miejscowym obowiązującym w dniu złożenia wniosku o zwrot, a w przypadku braku planu miejscowego, zgodnie z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu albo jeżeli przylega do nieruchomości stanowiącej własność osoby wnioskującej o zwrot. W przedmiotowej sprawie kwestią sporną jest to czy cel, na który została wywłaszczona część działki o zwrot, której ubiega się K. Ł. został zrealizowany. Przed rozstrzygnięciem tej kwestii należało rozstrzygnąć czy w świetle obowiązujących przepisów prawa możliwym jest wydzielenie działki przeznaczonej do zwrotu. Jeżeli bowiem jest to niemożliwe wszelkie spory o to czy cel wywłaszczenia został zrealizowany, oraz jaki przebieg powinny mieć granice działki przeznaczonej do zwrotu stają się niecelowe. Kwestionując rozstrzygnięcie zawarte w zaskarżonej decyzji K. Ł. twierdzi, że w 2003 r. grunt, o którego zwrot wnioskuje leżał zgodnie z miejscowym planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego miasta M. w obszarze terenów budowlanych (M-l). W dniu wydania zaskarżonej decyzji miasto M. nie posiadało aktualnego planu zagospodarowania przestrzennego (utracił on moc z początkiem 2004 r). W związku z tym warunkiem zwrotu wywłaszczonej części działki mogło być wydanie dla niej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu Jak wynika z zawartej w aktach sprawy informacji Prezydenta Miasta dla całej działki nr 2136/9 decyzji takiej nie wydano. Jak wynika z wypisów z rejestru gruntów, grunt o którego zwrot ubiega się K. Ł. nie przylega do nieruchomości stanowiącej jej własność. Tym samym nie został spełniony żaden z warunków zwrotu wnioskowanego gruntu zawarty w art. 137 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, stąd też decyzja organu I instancji jest prawidłowa. Powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie zaskarżyła K. Ł. zarzucając jej rażące naruszenie prawa i wadliwą ocenę materiału dowodowego, domagała się jej uchylenia w części dotyczącej odmowy zwrotu części działki gruntowej nr 2136/8 stanowiącej aktualnie własność gminy Miejskiej. W uzasadnieniu skargi podano, że organy nie odniosły się do zarzutów i argumentów, jakie przedstawiono w odwołaniu z dnia 10 grudnia 2004 r. Nieuwzględnienie tych argumentów zadecydowało o wyniku postępowania i o nieuwzględnieniu żądania. Zarzuty dotyczą naruszenia prawa przez organa administracji "przez zaniechanie zgłoszenia części nieruchomości gruntowej wykorzystywanej nieprzerwanie od kilkudziesięciu lat niezgodnie z celem wywłaszczenia", wytyczenie granic wydzielonej do zwrotu działki oznaczonej nr 2136/9 niezgodnie z dowodami, dokonania częściowej korekty granic zwracanej działki już po okazaniu granic, o czym skarżącej nie powiadomiono w odpowiednim czasie, nie zapewnienia dostępu do wydzielonej i zwracanej działki. Skarżąca odwołała się do zarzutów podniesionych w odwołaniu z dnia 12 lipca 2005 r. Zgodnie z informacją Prezydenta Miasta według stanu na dzień wszczęcia postępowania cała objęta postępowaniem nieruchomość leżała w obszarze terenów budowlanych - budownictwa mieszkalnego, z tego wniosek, że obszar ten w planie miejscowym nie jest przeznaczony na cele publiczne. Wniosek złożony dnia 4.03.2004 r. dotyczy około 18 arów t.j. całej powierzchni gruntu wywłaszczonej od jej wuja K. L., na której został wybudowany budynek lecznicy. Wobec określenia we wniosku takiego zakresu żądania, całkowicie bezprzedmiotowe są pytania jakie skierował Starosta w piśmie z 14.04. 2005 r. do Prezydenta. Wadliwym jest stanowisko Wojewody, że warunkiem zwrotu wydzielonej z całej powierzchni (18 arów) działki nr 2136/9 o powierzchni 0,0247 ha mogło być wydanie dla tejże działki decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Brak informacji, nie stanowił przeszkody do podjęcia przez Starostę i wydania decyzji o zwrocie działki. Decyzja taka została wydana w dniu [...].11.2004 r. Na zwrot takiej powierzchni wyraził zgodę Prezydent. Tylko ona odwołała się od tej decyzji. Odwołując się od korzystnej decyzji Starosty o zwrocie działki, miała na celu poprawę, a nie pogorszenie jej sytuacji prawnej. Powzięcie wiedzy odnośnie zmiany granic działki niezwłocznie po wydaniu decyzji o jej zwrocie i przedłożenie choćby do wglądu mapy, spowodowałoby zaniechanie wniesienia odwołania skutkujące uprawomocnieniem się tejże decyzji. Służebność dostępu do działki zostałaby ustalona w postępowaniu przed sądem powszechnym. W okresie do 1990 r., kiedy ta zagrabiona nieruchomość gruntowa służyła celom publicznym, można było pogodzić się z tą stratą. Jednak od 15 już lat wykorzystuje się ją wyłącznie dla celów prywatnych w tym komercyjnych. Oznacza to, że administracja państwowa traktuje tę nieruchomość jako łup pozyskany od poprzedniego ustroju. Całą powierzchnię gruntu, jaką zamierzano zwrócić, użytkuje od kilkudziesięciu lat b. kierownik lecznicy nie ponosząc z tego tytułu żadnych kosztów, w trybie protekcyjnym wydzielono w sposób nieprzemyślany i sprzedano, z naruszeniem prawa pierwokupu, dwie działki. Działki sprzedano w 1998 r. pod budowę pawilonu handlowego; minęło już 7 lat i nawet nie rozpoczęto budowy. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie z przyczyn, które legły u podstaw wydania zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył , co następuje : Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) Sąd sprawuje kontrolę działalności administracji obejmującą badanie zaskarżonych aktów pod względem ich zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) -zwanej dalej w skrócie P.p.s.a., stanowiący, że Sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W ramach dokonywanej kontroli legalności Sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.). Dokonując takiej kontroli w niniejszej sprawie, Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie. K. Ł., jako następca prawny poprzedniego właściciela domagała się zwrotu wywłaszczonej decyzją z dnia [...].04.1956 r. działki nr 2136/8 położonej w M. w tym stanowiącej jej część działkę oznaczoną nr 2136/9 na mapie z projektem podziału nieruchomości opracowanym przez geodetę J. K. w dniu 9.08.2004 r., ks. Rob. [...] o pow. 2,47 a. Działka ta stanowi część wywłaszczonych w okresie wcześniejszym działek z przeznaczeniem na budowę Powiatowej Lecznicy Zwierząt. Domagała się również odszkodowania za sprzedane przez Gminę Miejską działki nr 2136/1 i 2137/1. Organy obu instancji odmówiły uwzględnienie wniosku skarżącej. U podstaw takiego rozstrzygnięcia legło brzmienie przepisów art. 137 ust. 2 i art. 93 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2004 r., nr 261, poz. 2603 z późn. zm.) zwanej dalej ustawą. Pierwszy z powołanych przepisów ograniczał możliwość zwrotu części wywłaszczonej nieruchomości przy braku możliwości jej zagospodarowania zgodnie z planem miejscowym obowiązującym w dniu złożenia wniosku o zwrot, a w przypadku braku planu miejscowego, zgodnie z warunkami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Drugi z przepisów wyklucza możliwość podziału nieruchomości, jeżeli projektowane do wydzielenia działki gruntu nie mają dostępu do drogi publicznej, przy czym za dostęp do drogi publicznej uważa się również wydzielenie drogi wewnętrznej wraz z ustanowieniem na tej drodze odpowiednich służebności dla wydzielonych działek gruntu albo ustanowienie dla tych działek innych służebności drogowych, jeżeli nie ma możliwości wydzielenia drogi wewnętrznej z nieruchomości objętej podziałem. Organy obu instancji wydając zaskarżone decyzje dopuściły się naruszenie przepisów prawa. W pierwszej kolejności wskazać należy, że zgodnie z przepisem art. 28 KPA stroną postępowania administracyjnego jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie. W kręgu osób, którym przymiot strony w postępowaniu administracyjnym przysługuje znajdują się aktualny właściciel nieruchomości będącej przedmiotem postępowania i osoba żądająca zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Przymiot ten - zdaniem Sądu orzekającego w niniejszej sprawie - przysługuje również osobie, której objęta postępowaniem nieruchomość została oddana w trwały zarząd lub na której rzecz została obciążona prawem użytkowania. Interes prawny trwałego zarządcy nieruchomości i użytkownika wynika z treści umowy łączącej go z właścicielem nieruchomości. W kontrolowanej sprawie objęta postępowaniem działka została wywłaszczona została z przeznaczeniem na budowę Powiatowej Lecznicy Zwierząt. Zgodnie ze znajdującym się w aktach sprawy wypisie z rejestru gruntów objęta decyzją działka nr 2136/9 stanowi własność Gminy Miejskiej, pozostając w zarządzie Wojewódzkiego Zakładu Weterynarii w R. Oddział Terenowy w M. Organy obu instancji prowadząc postępowanie w sprawie zwrotu przedmiotowej działki nie zapewniły w nim udziału użytkownikowi nieruchomości, co stanowi o naruszeniu przez nie przepisu art. 10 § 1 KPA. Brak udziału strony w postępowaniu administracyjnym stanowi podstawę do wznowienia postępowania, stąd też zaskarżone decyzje z uwagi na brzmienie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. musiały ulec uchyleniu. Z tej samej przyczyny należało również uchylić w oparciu o przepis art. 135 p.p.s.a. decyzję Wojewody z dnia [...] lutego 2005 r., nr [...] i decyzję Starosty Powiatu z dnia [...] listopada 2004 r., nr [...], jako że zostały wydane w granicach kontrolowanej sprawy, a ich eliminacja jest niezbędna do końcowego jej załatwienia. Dodać w tym miejscu należy również, że nie zasługuje na aprobatę stanowisko organów obu instancji odnoszące się do niemożności uwzględnienia przedmiotowego wniosku z uwagi na treść przepisów art. 137 ust. 2 i art. 93 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Co do treści art. 137 ust. 2 ustawy wypowiedział się Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 3 kwietnia 2008 r., sygn. akt K 6/05 uznając, że art. 137 ust. 2 w zakresie, w jakim uzależnia zwrot części wywłaszczonej nieruchomości niezagospodarowanej na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu od istnienia możliwości zagospodarowania jej zgodnie z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w dniu złożenia wniosku o zwrot części nieruchomości, a w przypadku braku planu zagospodarowania przestrzennego, zgodnie z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu albo jeżeli przylega do nieruchomości stanowiącej własność osoby wnioskującej o zwrot, jest niezgodny z art. 2 oraz art. 21 ust. 2, art. 32 ust. 1 i art. 64 ust. 1 i 2 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji. Skoro we wskazanym wyżej zakresie przepis art. 137 § 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami utracił moc obowiązującą, to decyzje wydane w oparciu o ten przepis w zakresie, w jakim stracił ważność, muszą być wyeliminowane z obrotu prawnego z uwagi na zachodzącą podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145a KPA). Wojewódzki Sąd Administracyjny nie aprobuje również stanowiska organów obu instancji dotyczącego niemożliwości uwzględnienie wniosku dotyczącego zwrotu projektowanej działki nr 2136/9 z uwagi na brzmienie art. 93 ust. 3 ustawy. Przepisy art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowiące podstawę żądania K. Ł. są w stosunku do przepisu art. 93 ust. 3 tej ustawy przepisami szczególnymi. Przepis art. 93 ust. 3 ustawy stanowi ogólne kryterium dopuszczalności podziału nieruchomości. Natomiast przepisy art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami ustalają kryteria zwrotu wywłaszczonych nieruchomości. Wśród tych kryteriów nie ma kryterium dopuszczalności podziału działki z uwagi na jej dostęp do drogi publicznej i organy nie mogły wprowadzić dodatkowej, pozaustawowej przesłanki zwrotu nieruchomości. Na wypadek uwzględnienie wniosku skarżącej o zwrot nieruchomości jej rolą będzie poczynienie kroków prawnych w kierunku ewentualnego ustanowienia służebności. W trakcie postępowania organ II instancji naruszył również przepis art. 139 KPA. Przepis ten zabrania organowi odwoławczemu wydania decyzji na niekorzyść strony odwołującej się (reformationis in peius). Wyjątek od tej zasady może być uczyniony jedynie w sytuacji, kiedy zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. Decyzją z dnia [...].11.2004 r. Starosta Powiatu orzekł o zwrocie działki nr 2136/9 w M. Rozpatrując odwołanie K. Ł. od tej decyzji Wojewoda decyzją z dnia [...].02.2005 r. uchylił ją, a wytyczne zawarte w jej uzasadnieniu są niewątpliwie wytycznymi na niekorzyść odwołującego się. Decyzja ta nie zawiera jakiegokolwiek uzasadnienia w kierunku wyjaśnienia, dlaczego organ II instancji narusza zakaz reformationis in peius. Uzasadnionym jest natomiast stanowisko organów obu instancji, co do niemożliwości przyznania skarżącej odszkodowania za zbycie działek 2136/1 i 2137/1. W tej materii przysługuje skarżącej - zgodnie ze wskazaniami organów obu instancji - droga postępowania przed sądem powszechnym. Ponownie rozpatrując sprawę organy, kierując się zaprezentowanym wyżej stanowiskiem Sądu, co do interpretacji przepisów art. 93 ust. 3 i 137 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami zbadają, czy w stosunku do działki nr 2136/8 w M. zachodzą przesłanki do jej zwrotu w całości lub w części. Ocenę tych przesłanek należy zawrzeć w uzasadnieniu decyzji. W prowadzonym postępowaniu organy umożliwią udział wszystkim podmiotom, którym przymiot strony przysługuje. Mając na uwadze powyższe okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie na podstawie przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i b ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) orzekł, jak w sentencji wyroku.