II SA/Rz 45/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Zbigniew Czarnik /spr./ Sędziowie WSA Robert Sawuła WSA Krystyna Józefczyk Protokolant st. sekr. sąd. Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 17 kwietnia 2012 r. sprawy ze skargi Regionalnego Centrum [...] na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany decyzji ostatecznej -skargę oddala- Przedmiotem skargi jest decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: "WINB) z [...].11.2011 r. nr [...], którą utrzymano w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: "PINB) z [...].09.2011 r. nr [...] odmawiającą zmiany własnej decyzji z [...].02.2008 r. nr [...] w żądanym zakresie. Z akt sprawy wynika, że wnioskiem z 2.08.2011 r. Regionalne Centrum [...], dalej: RC zwróciło się do PINB o zmianę decyzji tego organu z [...].02.2008 r. w części dotyczącej podtrzymania fundamentów pod budynkiem poprzez wykonanie robót polegających na wzmocnieniu gruntu pod fundamentami budynku przy ul. B. w K. przez przesunięcie terminu wykonania nakazu do 15.10.2016 r., dołączając opinię techniczną wraz z dziennikiem pomiarów. Wspomnianą decyzją z [...].02.2008 r. PINB nakazał bowiem [...] Domowi Kultury jako zarządcy budynku B przy ul. B. w K. usunięcie występujących w nim nieprawidłowości przez wypełnienie pęknięć ścian masą elastyczną w całym obiekcie, ich zaszpachlowanie i pomalowanie, uzupełnienie ubytków okładzin słupów kamieniem, uzupełnienie płytek odbojowych wokół obiektu i na placu przed wejściem do kina z wyrównaniem terenu, podjęcie działań mających na celu podtrzymanie fundamentów budynku przez wykonanie robót polegających na wzmocnieniu gruntów pod fundamentami do stropu skalnego, z terminem do 31.12.2008 r., przedłużonym decyzją z [...].12.2008 r. do 30.04.2009 r. Z akt wynika również, że dnia 29.04.2009 r. Regionalne Centrum [...] przedłożyło organowi ekspertyzę stanu technicznego budynku [...] Domu Kultury przy ul. B. domagając się zmiany decyzji z [...].02.2008 r., ponieważ według jej wniosków budynek przestał stwarzać zagrożenie dla życia użytkownika. Dnia 15.12.2009 r. Regionalne Centrum [...] wystąpiło z kolei z wnioskiem do PINB o zmianę decyzji z [...].02.2008 r., który decyzją z [...].01.2010 r. odmówił żądanej zmiany w części dotyczącej wzmocnienia gruntów pod fundamentami budynku, a WINB decyzją z [...].09.2010 r. utrzymał ją w mocy. Z kolei wyrokiem z 13.04.2011 r. sygn. akt II SA/Rz 926/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargę Regionalnego Centrum [...] na decyzję z [...].09.2010 r. W odniesieniu do aktualnego wniosku z 2.08.2011 r., wydając decyzję z [...].09.2011 r. o odmowie zmiany decyzji z [...].02.2008 r. PINB, działając na podstawie art. 155 K.p.a. uznał, że w sprawie nie zachodziły przesłanki uzasadniające jego zastosowanie, ponieważ zobowiązany nie podjął jak dotychczas żadnych czynności mających na celu wzmocnienie gruntów pod fundamentami budynku, a przedłożona ekspertyza nie zawierała stwierdzenia o braku potrzeby ich wykonania. Po rozpatrzeniu odwołania Regionalnego Centrum [...] powołaną na wstępie decyzją z [...].11.2011 r. WINB, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W ocenie organu odwoławczego zarzuty i argumenty strony odwołującej się nie mogły zostać uznane za uzasadnione, ponieważ w przedmiotowym postępowaniu nie rozstrzygano sprawy merytorycznie, a jedynie ustalano istnienie przesłanek z art. 155 K.p.a. warunkujących zmianę w trybie nadzwyczajnym ostatecznej decyzji z [...].02.2008 r. Pokreślono, że podstawę tej ostatniej decyzji stanowił przepis art. 66 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2006r. Nr 156, poz. 1118 z późn.zm.) i ustalenie faktyczne, że budynek był w nieodpowiednim stanie technicznym. Za zmianą decyzji nie przemawia w ocenie organu interes społeczny, ani słuszny interes strony. Zgodnie bowiem z art. 61 pkt 1 Prawa budowlanego właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany utrzymywać go w należytym stanie technicznym i estetycznym. Nałożenie obowiązku wzmocnienia gruntów pod fundamentami budynku miało na celu usunięcie nieprawidłowego stanu zapewnieniem bezpieczeństwa użytkowania obiektu. Z rozstrzygnięciem WINB nie zgodziło się Regionalne Centrum [...], które zaskarżając decyzję z [...].11.2011 r. w całości zarzuciło naruszenia prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie art. 66 § 1 pkt 3 Prawa budowlanego i przyjęcie, że znajdują one zastosowanie, a także naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 28 K.p.a. w zw. z art. 66 § 1 pkt 3 w zw. z art. 61 Prawa budowlanego przez skierowanie decyzji do podmiotu niebędącego stroną, art. 7, 77 § 1 w zw. z art. 80 i 136 K.p.a. przez zaniechanie podjęcia czynności w toku postępowania zmierzających do zebrania pełnego materiału dowodowego i wyjaśnienia wszystkich okoliczności faktycznych sprawy, w tym nie rozpoznania wszystkich zarzutów odwołania odnoszących się zwłaszcza co do sposobu zabezpieczenia budynku i bezzasadne uznanie, że stan techniczny budynku stanowi zagrożenie dla życia lub zdrowia. Nie uzasadniono też, aby w sprawie nie występował słuszny interes strony w wymiarze ekonomicznym, nie zbadano wpływu wykonania nakazanych czynności na obiekty sąsiadujące bezpośrednio przyległe i połączone z budynkiem objętym nakazem. W ocenie strony skarżącej nie może być ona stroną postępowania administracyjnego, ponieważ nie jest właścicielem ani zażąda budynku. Na podstawie umowy cywilnoprawnej z 1.10.1999 r. jest jedynie stroną umowy użyczenia, a właścicielem budynku jest Gmina [...]. Zakres nałożonych robót wykracza poza obowiązki biorącego w użyczenie, a ponadto autor przedłożonej opinii technicznej w obecnym stanie technicznym budynku zaleca wykonanie innych czynności, niż nakazane decyzją z [...].02.2008 r., w tym systematyczny monitoring uszkodzeń w miejsce wzmocnienia gruntu. Strona skarżąca uważa również, że nie wyjaśniono jednoznacznie, na czym polegał nieodpowiedni stan techniczny budynku w świetle obowiązujących przepisów prawa, co było niezbędne do wydania decyzji na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Brak rozpoznania możliwego wpływu nakazanych robót na sąsiadujące i przylegające budynki stwarza z kolei ryzyko negatywnego ich wpływu na stan tych budynków. Ponadto od 2008 r. nie zaobserwowano, aby stwierdzone wówczas rysy na ścianach budynku ulegały powiększeniu, co świadczyć ma o stabilności podłoża i zbędności wykonania nakazanych robót. Na tej podstawie strona skarżąca domaga się uchylenia zaskarżonej decyzji w całości oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w skarżonej decyzji. Postanowieniem z 14.02.2012 r. Sąd odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270) dalej: p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracyjnej i stosują prawem przewidziane środki. Zakres kontroli sprawowanej przez sądy wynika z treści art. 134 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym sądy rozpoznając skargi nie są związane ich zarzutami, podstawą prawną ani formułowanymi przez strony wnioskami. Sądy rozpoznają skargi w granicach danej sprawy. Skarga RC nie zasługuje na uwzględnienie. Stan sprawy ustalony w postępowaniu administracyjnym nie budzi wątpliwości. Organy ustaliły istotne dla sprawy okoliczności zgodnie z przepisami prawa. Sąd uznaje, że te ustalenia mogą stanowić podstawę faktyczną wyrokowania, zwłaszcza że okoliczności sprawy są między stronami niesporne. Sąd podkreśla, że przedmiotem kontrolowanego postępowania jest decyzja odmawiająca zmiany ostatecznej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2008 r., zmienionej decyzją tego organu z dnia [...] grudnia 2008 r. Tak ukształtowany przedmiot wyznacza granice sądowej kontroli, w ramach których Sąd nie ma prawnej możliwości wypowiadania się w innym zakresie niż wynikający z treści art. 155 k.p.a. Zdaniem Sądu organy obu instancji stosują ten przepis poprawnie, odnosząc się do wskazanych w nim przesłanek zmiany decyzji ostatecznej. W tym znaczeniu, za nietrafny należy uznać zarzut skargi wskazujący na naruszenie art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a., a przez to niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, przy czym strona skarżąca wskazuje, że niewyjaśnienie ma odnosić się do podstaw faktycznych decyzji nakładającej na RC obowiązek w trybie art. 66 p.b. Sąd podkreśla, że te okoliczności strona skarżąca mogła kwestionować w postępowaniu, w ramach którego zapadła decyzja pierwotna, nakładająca obowiązek doprowadzenia użytkowanego budynku do stanu odpowiadającego przepisom prawa, a jednocześnie usuwającego zagrożenie, jakie może pojawić się na skutek niewłaściwego stanu technicznego budynku. Strona skarżąca w tamtym postępowaniu nie kwestionowała poczynionych ustaleń co do stanu technicznego budynku, zatem należy przyjąć, że uznała konieczność dokonania zabezpieczeń w tym zakresie. Decyzja objęta skargą tych ustaleń nie obejmuje, toteż trudno przyjmować, by organy były zobowiązane do prowadzenia postępowania w zakresie wskazanym w skardze. Kontrolowane rozstrzygnięcie może być odnoszone tylko do treści art. 155 k.p.a., a w tym zakresie decyzje obu instancji odpowiadają prawu, gdyż organy odmawiając zmiany decyzji pierwotnej prawidłowo oceniły, że wykonanie przez stronę skarżącą nakazanych robót jest konieczne ze względu na ochronę interesu społecznego, a więc usunięcia zagrożeń, jakie wiążą się ze stanem technicznym budynku. Sąd podkreśla, że ten aspekt sprawy pośrednio akceptowało RC, nie kwestionując wyroku WSA w Rzeszowie z dnia 13 kwietnia 2011 r., II SA/Rz 926/10, którym oddalono skargę tego podmiotu na analogiczne rozstrzygnięcie. W ocenie Sądu nietrafny jest zarzut skargi wskazujący na błędy w ustaleniach faktycznych sprawy, w szczególności wady oceny przedstawionych ekspertyz, co do stanu technicznego budynku. Ten zarzut nie może być odnoszony do skarżonej decyzji, ale mógł być podniesiony przy decyzji nakładającej obowiązki. Wreszcie nietrafny jest zarzut naruszenia art. 66 p.b. w związku z art. 61 i w związku z art. 28 k.p.a. RCKP twierdzi, że w świetle przytoczonych przepisów skarżona decyzja skierowana została do podmiotu nie będącego stroną w sprawie. Stanowisko takie, strona skarżąca wywodzi z treści art. 61 p.b., który wskazuje podmioty, na które może być nakładany obowiązek doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu technicznego niezagrażającego życiu i zdrowiu osób. Zdaniem Sądu stanowisko RC jest błędne. Wprawdzie art. 61 pkt 1 p.b. wskazuje na właściciela lub zarządcę budynku, to jednak nie można twierdzić, jak czyni to strona skarżąca, że będąc użytkownikiem budynku znajdującego się w złym stanie technicznym, nie jest jego zarządcą w rozumieniu przepisów prawa budowlanego. W ocenie Sądu RC taki status posiada, a świadczą o tym dokumenty znajdujące się w aktach sprawy. Wniosek taki wynika również z treści umowy użyczenia, którą przedkłada strona skarżąca. Z treści § 5 umowy wynika, że RC zobowiązuje się do dokonywania niezbędnych remontów i prac mających na celu utrzymanie budynku w należytym stanie technicznym. W kontekście tych ustaleń Sąd przyjmuje, że pojęcie zarządcy, jakim posługuje się art. 61 pkt 1 p.b. obejmuje także biorącego w użyczenie obiekt budowlany, gdyż pojęcie zarządcy na użytek prawa budowlanego należy wykładać w sposób szeroki, a więc należy przyjmować, że zarządcą jest każdy podmiot, który nawet faktycznie użytkuje obiekt budowlany. Inną rzeczą jest rozliczanie kosztów wykonywanych przez zarządcę robót budowlanych z właścicielem nieruchomości, a czym innym obowiązek utrzymania budynku w należytym stanie technicznym. Podkreślić należy, że obowiązek z art. 61 p.b. jest nakładany w interesie publicznym, zatem szerokie rozumienie zarządcy, z tego właśnie powodu znajduje uzasadnienie. Mając na uwadze powyższe oraz treść art. 151 p.p.s.a. Sąd orzekł jak na wstępie.