II SA/Rz 45/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SNSA Małgorzata Wolska /spr./ Sędziowie WSA Ewa Partyka WSA Piotr Godlewski Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 maja 2019 r. sprawy ze skargi A. Sp. z o.o. w [...] na akt Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia uprawnienia do zwrotu części opłaty za wydanie karty pojazdu I. uchyla zaskarżony akt w części dotyczącej odmowy zwrotu opłaty za wydanie karty pojazdu samochodu marki RENAULT MAGNUM AE430SB o numerze rejestracyjnym [...]; II. uznaje obowiązek Prezydenta Miasta [...] do dokonania na rzecz A. Sp. z o.o. w [...] zwrotu kwoty 425 zł /słownie: czterysta dwadzieścia pięć złotych/ za wydanie karty w/w pojazdu; III. zasądza od Prezydenta Miasta [...] na rzecz strony skarżącej A. Sp. z o.o. w [...] kwotę 597 zł /słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Sygn. II SA/Rz 45/19 UZASADNIENIE Wnioskiem z dnia [...] listopada 2018 r. A Sp. z o.o. z siedzibą w [....] (dalej w skrócie: "Spółka"; "strona skarżąca") – reprezentowana przez pełnomocnika adw. M. S., zwróciła się do Prezydenta Miasta o stwierdzenie uprawnienia do otrzymania zwrotu łącznej kwoty 3 825,00 zł za wydanie 9 kart pojazdu dla pojazdów zarejestrowanych przez Urząd Miasta w [...], w tym kwoty 425 zł stanowiącej część wniesionej opłaty za wydanie karty dla pojazdu marki Renault Magnum AE430SB o nr rej. [...]. W uzasadnieniu strona – wskazując na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 stycznia 2006 r., sygn. U 6/04 którym orzeczono, że § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu jest niezgodny z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym oraz art. 92 ust. 1 i art. 217 Konstytucji RP – stwierdziła, że opłaty za wydanie karty pojazdu ponad faktyczne koszty jej wytworzenia stanowiły nową daninę publiczną, która mogła być nakładana tylko na podstawie ustawy, a nie aktów podustawowych. Spółka zaznaczyła, że ponieważ uiściła na rzecz Urzędu Miasta [...] opłatę za wydanie karty ww. pojazdu powyżej kosztu faktycznego jej wytworzenia, uznać należy, że organ pobrał tę opłatę bez podstawy prawnej. Pismem z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...] Prezydent Miasta, powołując się na art. 118 w zw. z art. 120 § 1 Kodeksu cywilnego, nie stwierdził zasadności zwrotu żądanej kwoty. Wskazał, że roszczenie o zwrot nadpłaconej opłaty uległo przedawnieniu z upływem 10 lat od daty pierwszej rejestracji w kraju. W dniu 10 grudnia 2018 r. A Sp. z o.o. z siedzibą w [...] złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skargę na akt – odmowę stwierdzenia uprawnienia do zwrotu nienależnie zapłaconej przez skarżącą i pobranej przez organ części opłaty za kartę pojazdu. Strona zawnioskowała o uchylenie zaskarżonego aktu i uznanie obowiązku organu do dokonania na rzecz Spółki zwrotu kwoty 425 zł stanowiącej część opłaty za wydanie karty pojazdu ponad kwotę wynikającą z art. 77 ust. 3 w zw. z ust. 4 pkt 2 i ust. 5 ustawy Prawo o ruchu drogowym oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Skarżąca Spółka zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, w szczególności art. 6, art. 7, art. 8 oraz art. 77 § 1 i § 4 K.p.a. Nadto zarzuciła naruszenie prawa materialnego poprzez: - zastosowanie § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu, w sytuacji jego niezgodności z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 ustawy Prawo o ruchu drogowym oraz z art. 92 ust. 1 i art. 217 Konstytucji RP; - niezastosowanie art. 90 akapit pierwszy Traktatu Wspólnot Europejskich (obecnie art. 110 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej), który sprzeciwia się opłacie zawiązanej z wydaniem pierwszej karty pojazdu sprowadzonego z innego państwa członkowskiego; - niezastosowanie zasady pierwszeństwa prawa wspólnotowego, z którego wynika, że organ krajowy stosujący prawo jest obowiązany pominąć normę krajową w zakresie, w jakim jest ona sprzeczna z normą wspólnotową, a w stanie faktycznym sprawy sprzeczny z art. 90 akapit pierwszy TWE jest przepis § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. W uzasadnieniu skargi Spółka wskazała, że obowiązek uiszczenia opłaty za wydanie karty pojazdu wynikał z § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz. U. Nr 137, poz. 1310). Rozporządzenie to zostało uchylone mocą rozporządzenia Ministra Transportu i Budownictwa z dnia 28 marca 2006 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz.U. Nr 59, poz. 421). W § 1 tego rozporządzenia określono opłatę za wydanie karty pojazdu przy pierwszej rejestracji pojazdu na terytorium Rzeczpospolitej Polskiej w wysokości 75 zł. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 17 stycznia 2006 r., sygn. akt U 6/04, stwierdził niezgodność § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 Prawa o ruchu drogowym oraz art. 92 ust. 1 i art. 217 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej. Zdaniem skarżącej przepis § 1 ust. 1 rozporządzenia z dnia 28 lipca 2003 r., do którego odnosił się wyrok TK z dnia 17 stycznia 2006 r., był niekonstytucyjny i sprzeczny z ustawą od samego początku jego obowiązywania. Podwyższenie opłaty za wydanie karty pojazdu ponad faktyczne koszty jej wytworzenia stanowiło nową daninę publiczną, co naruszało przepis art. 217 Konstytucji RP. Skarżąca wywiodła także, że żądanie zwrotu opłaty za wydanie karty pojazdu jest sprawą administracyjną, którą organ załatwia w drodze aktu lub czynności. Na akt ten lub czynność służy skarga do sądu administracyjnego. Jako chybiony Spółka uznała zarzut organu dotyczący przedawnienia roszczenia, oparty na przepisach Kodeksu cywilnego. W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta zawnioskował o jej oddalenie. Zaznaczył, że strona nie przedłożyła dowodu na potwierdzenie, że opłata za wydanie karty pojazdu została faktycznie uiszczona. Natomiast z uwagi na upływ czasu organ nie posiada w swoich aktach takiego dowodu. Wyjaśnił także, że z orzecznictwa sądów administracyjnych wynika, że pobranie opłaty za kartę pojazdu jest czynnością techniczną i to na taką czynność winna być złożona skarga. Tymczasem Skarżąca po upływie 12 lat od ogłoszenia wyroku TK złożyła wniosek o stwierdzenie uprawnienia wnioskodawcy do otrzymania zwrotu części kwoty za wydane karty pojazdu. Organ zwrócił uwagę, że przepisy prawa, nie przewidują takiej czynności ani aktu z zakresu administracji publicznej jak stwierdzenie uprawnień do zwrotu części opłaty za kartę pojazdu. Zatem pisma Prezydenta z dnia [...] listopada 2018 r. nie można uznać ani za akt ani za czynność. Z tej przyczyny wniesiona skarga jest bezpodstawna. Organ zwrócił także uwagę, że obecnie opłata za wydanie karty pojazdu stanowi niepodatkową należność budżetową o charakterze publicznoprawnym i stosuje się do niej przepisy Ordynacji podatkowej dotyczące nadpłat. Jednakże zgodnie z linią orzeczniczą sądów przepisy dotyczące trybu rozstrzygania w zakresie tych należności nie mogą mieć zastosowania do czynności dokonanych na gruncie poprzednio obowiązującego stanu prawnego. Zdaniem organu żądanie zasądzenia zwrotu kosztów zastępstwa sądowego w wysokości 480 zł jest bezpodstawne. W piśmie procesowym z dnia 25 stycznia 2019 r. skarżąca Spółka wskazała na niezasadność argumentacji organu podniesionej w odpowiedzi na skargę. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kryterium tej kontroli jest legalność, czyli zgodność z prawem. Z mocy art. 3 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm. – zwanej dalej w skrócie "P.p.s.a.") kontrola ta obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące określonego uprawnienia lub obowiązku. Zakres tej kontroli wyznacza z kolei art. 134 § 1 P.p.s.a., stanowiący że Sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W niniejszej sprawie przedmiotem skargi jest akt - pismo z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...] - Prezydenta Miasta odmawiający zwrotu części opłaty za wydanie karty pojazdu samochodu marki Renault Magnum AE430SB w wysokości 425 zł. Treść aktu nie pozostawia wątpliwości, że dla organu jasne było, że Spółka żąda zwrotu części opłat uiszczonych przed zarejestrowaniem wymienionych we wniosku pojazdów za wydanie dla nich kart pojazdu. Na wstępie rozważań Skład orzekający - odnosząc się do charakteru ww. opłaty oraz dopuszczalności zaskarżenia do sądu administracyjnego aktu wydanego w związku z odmową zwrotu części opłaty - wyjaśnia, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, w tym przede wszystkim w uchwale Siedmiu Sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lutego 2008 r. sygn. akt I OPS 3/07 (ONSAiWSA 2008/2/21), został przesądzony pogląd, że skierowane do organu żądanie zwrotu opłaty za wydanie karty pojazdu jest sprawą administracyjną, którą organ załatwia w drodze aktu lub czynności, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Uzasadniając to stanowisko NSA wskazał, że obowiązek uiszczenia opłaty za wydanie karty pojazdu powstaje w toku indywidualnej sprawy administracyjnej o rejestrację pojazdu, rozstrzyganej przez organ administracji publicznej w drodze decyzji. Obowiązek uiszczenia opłaty ma charakter obowiązku administracyjnego, który wynika z przepisów prawa, a organ jest uprawniony do orzekania w przedmiocie tego obowiązku, przy czym nie ma podstawy do rozstrzygania o tym w drodze decyzji administracyjnej. NSA wskazał również, że odnosząc się do żądania zwrotu opłaty za kartę pojazdu, organ odnosi się do obowiązku wynikającego z przepisów prawa, a więc podejmuje akt lub czynność, które nie są decyzją lub postanowieniem, na które jednak przysługuje skarga do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Także Sąd Najwyższy w uchwale z 6 czerwca 2012 r., sygn. III CZP 24/12 stwierdził, że opłata ta ma charakter należności publiczno-prawnej, nie mającym źródła w żadnym zdarzeniu cywilno-prawnym. W konsekwencji powyższego stanowiska tryb rozstrzygania przez organ w przedmiocie zwrotu nadpłaty za kartę pojazdu następuje w formie czynności (rozstrzygnięcie dla strony pozytywne) lub aktu (rozstrzygnięcie negatywne), na który następnie przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Czym innym jest bowiem nienależne wzbogacenie (instytucja prawa cywilnego) i dochodzenie z tego tytułu roszczeń na drodze postępowania cywilnego, a czym innym są kwestie prawidłowości ustalania opłat, jako świadczeń publicznoprawnych (domena prawa administracyjnego) i sporów na tym tle rozstrzyganych przez sądy administracyjne (tak również wyrok NSA z 16 lutego 2018 r., sygn. I OSK 759/16, publ. baza orzeczeń https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zarówno zatem w sądownictwie powszechnym, jak i administracyjnym przyjęto publicznoprawny charakter opłaty za wydanie karty pojazdu i administracyjny tryb załatwiania tych spraw, a w konsekwencji dopuszczalność skargi do sądu administracyjnego na tenże akt (czynność), na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Uznając swoją właściwość do rozpoznania złożonej w niniejszej sprawie skargi, Sąd stwierdza również, że zachowane zostały formalne wymogi jej wniesienia. W myśl art. 53 § 2 P.p.s.a., jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności. Termin ten został zachowany. Odnosząc się natomiast do oceny zasadności skargi podnieść należy, że zaskarżony akt dotyczy rozstrzygnięcia w zakresie odmowy zwrotu części opłaty za wydanie karty pojazdu w kwocie 425 zł. Stosownie do treści art. 77 ust. 1 ustawy Prawo o ruchu drogowym producent lub importer nowych pojazdów jest obowiązany wydać kartę pojazdu dla każdego pojazdu samochodowego wprowadzonego do obrotu handlowego na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. W myśl art. 77 ust. 3 ww. ustawy kartę pojazdu dla pojazdu samochodowego, innego niż określony w ust. 1, wydaje, za opłatą, właściwy w sprawach rejestracji starosta przy pierwszej rejestracji pojazdu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. W art. 77 ust. 4 pkt 2 ww. ustawy zawarto upoważnienie dla ministra właściwego do spraw transportu do określenia w drodze rozporządzenia, wysokości opłat za kartę pojazdu. W przedmiotowej sprawie opłata została pobrana na podstawie przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu. Zgodnie z § 1 ust. 1 tego rozporządzenia za wydanie karty pojazdu przy pierwszej rejestracji pojazdu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej organ rejestrujący pobiera opłatę w wysokości 500 zł. Podkreślenia jednakże wymaga – na co słusznie zwróciła uwagę strona skarżąca – że Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 17 stycznia 2006 r. sygn. akt U 6/04 orzekł o niezgodności § 1 ust. 1 rozporządzenia z dnia 28 lipca 2003 r. z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 Prawa o ruchu drogowym i art. 92 ust. 1 i art. 217 Konstytucji z uwagi na wykroczenie poza zakres upoważnienia zawartego w tych przepisach i w konsekwencji zawyżenie wysokości opłaty za wydanie karty pojazdu. Kwestionowany przepis rozporządzenia niezgodnie bowiem ze wskazaniami zawartymi w art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 cyt. ustawy, w postaci nakazu uwzględnienia rzeczywistego znaczenia karty pojazdu dla rejestracji pojazdu oraz kosztów związanych z drukiem i dystrybucją karty, ustalił opłatę uwzględniającą dodatkowe koszty innych zadań administracji publicznej, których ustawodawca nie przewidział. Dlatego też Trybunał Konstytucyjny uznał, że przepis ten jest niezgodny z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP, który nakazuje wydawanie rozporządzeń w celu wykonania ustawy i wyklucza przejmowanie przez organ wydający rozporządzenia, uprawnień ustawodawcy. Wskazał również, że opłata charakteryzuje się cechami podobnymi do podatku, z tym że w przeciwieństwie do podatków, jest świadczeniem ekwiwalentnym. Podwyższenie opłaty za wydanie karty pojazdu do wysokości 500 zł, nie pozostające w związku z kosztami świadczonej usługi, Trybunał Konstytucyjny uznał za sprzeczne z art. 217 Konstytucji RP. Równocześnie Trybunał odroczył termin utraty mocy obowiązującej zakwestionowanego przepisu do dnia 1 maja 2006 r. W ocenie Sądu ta kwestia pozostaje jednak bez znaczenia dla oceny legalności działania organu w rozpoznawanej sprawie. Nie można bowiem do stanów faktycznych zaistniałych przed datą wydania wyroku przez Trybunał Konstytucyjny stosować przepisów, których niezgodność z Konstytucją Trybunał ten przesądził. Przepis prawa uznany przez Trybunał Konstytucyjny za niezgodny z Konstytucją ma taki charakter od dnia jego wejścia w życie i fakt ten musi być brany pod uwagę przy kontroli aktu administracyjnego (por. wyroki NSA z dnia 16 lutego 2010 r., sygn. akt I FSK 2075/08, z dnia 6 lutego 2008r., sygn. akt II OSK 1745/07). Uznać zatem należało, że skoro pobieranie zbyt wysokiej opłaty za wydanie karty pojazdu przez organ administracyjny nastąpiło na podstawie niekonstytucyjnego przepisu, to zasadnie zobowiązany, od którego taką zawyżoną opłatę pobrano, może ten fakt zakwestionować i zażądać zwrotu nadpłaconej części opłaty. Niedopuszczalne jest w demokratycznym państwie prawnym (art. 2 Konstytucji RP) pobranie daniny publicznej, a taką jest opłata za wydanie karty pojazdu, na podstawie niekonstytucyjnego przepisu. Zgodnie z art. 7 Konstytucji RP organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Skoro przepis stanowiący podstawę pobrania opłaty za wydanie karty pojazdu przez organ administracyjny okazał się być niekonstytucyjny, to nie było podstawy prawnej do jej pobierania ponad kwotę odpowiadającą rzeczywistym kosztom, a tak nienależnie pobraną część opłaty organ powinien zwrócić podmiotowi, który ją uiścił. W ocenie Sądu w przedmiotowej sprawie zachodzi okoliczność, która pozwala – jeżeli została stwierdzona niekonstytucyjność przepisu, a sprawa nie jest załatwiana w drodze decyzji administracyjnej – na zastosowanie "innych środków", do których odnosi się art. 190 ust. 4 Konstytucji RP. Tym środkiem jest właśnie możliwość wystąpienia o zwrot nadpłaconej kwoty za kartę pojazdu (por. wyroki NSA z dnia 25 lutego 2014 r. sygn. akt I OSK 2077/12 oraz z dnia 16 lutego 2018 r. sygn. akt I OSK 759/16; wyrok WSA w Poznaniu z 3 kwietnia 2019 r., sygn. IV SA/Po 78/19). Jako zasadną Sąd ocenił argumentację podniesioną przez stronę skarżącą odnośnie naruszenia art. 90 akapit pierwszy Traktatu Ustanawiającego Wspólnotę Europejską (obecnie art. 110 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej), który sprzeciwia się opłacie zawiązanej z wydaniem pierwszej karty pojazdu sprowadzonego z innego państwa członkowskiego. Zgodnie z uregulowaniami Traktatu jego postanowienia są bezpośrednio stosowane a prawo wspólnotowe ma pierwszeństwo przed przepisami zawartymi w krajowym systemie prawa, co znalazło odzwierciedlenie w podpisanym 16 kwietnia 2003 r. przez Polskę z Państwami Członkowskimi Unii Europejskiej Traktacie o przystąpieniu do Unii Europejskiej (Dz. U. Nr 90, poz. 864). Od dnia przystąpienia Polski do UE (1 maja 2004 r.) normy prawa wspólnotowego stały się częścią polskiego porządku prawnego, czemu w art. 87 ust. 1, art. 89 ust. 1 pkt 3 i art. 91 daje także wyraz Konstytucja RP. Art. 90 TWE stanowi, że żadne Państwo Członkowskie nie nakłada bezpośrednio lub pośrednio na produkty innych Państw Członkowskich podatków wewnętrznych jakiegokolwiek rodzaju wyższych od tych, które nakłada bezpośrednio lub pośrednio na podobne produkty krajowe (zasada niedyskryminacji w ramach wspólnego rynku). Zgodność krajowych regulacji prawnych odnoszących się do opłat za wydanie karty pojazdu z powołanym przepisem TWE stała się przedmiotem postanowienia Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości z dnia 10 grudnia 2007 r. w sprawie C-134/07 (Dz.U.UE. C 2008/64/15). Trybunał stwierdził w nim, że art. 90 akapit pierwszy TWE należy interpretować w ten sposób, że sprzeciwia się on opłacie, takiej jak przewidziana w § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu, która to opłata w praktyce jest nakładana w związku z pierwszą rejestracją używanego pojazdu samochodowego przywiezionego z innego państwa członkowskiego, lecz nie jest nakładana w związku z nabyciem w Polsce używanego pojazdu samochodowego, jeśli jest on tam już zarejestrowany (por. wyrok WSA w Warszawie z 29 czerwca 2015 r., sygn. akt VII SA/Wa 2359/14, wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 8 lutego 2017 r., sygn. II SA/Rz 766/16 publ.: baza orzeczeń). Nie znajduje także akceptacji Sądu argumentacja organu, a podniesiona w kwestionowanym akcie z dnia [...] listopada 2018 r. o przedawnieniu żądania strony skarżącej do zwrotu części opłaty za wydanie karty pojazdu (425 zł). Zauważyć wypada, że do przedmiotowych opłat nie znajdują zastosowania przepisy ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych. Regulacje tej ustawy mają bowiem zastosowanie tylko w odniesieniu do opłat pobranych od dnia 1 stycznia 2010 r., tj. po wejściu w życie przedmiotowej ustawy. Zgodnie z art. 60 pkt 7 ostatnio wymienionej ustawy - obowiązującej od 1 stycznia 2010 r. - opłata za wydanie karty pojazdu stanowi niepodatkową należność budżetową o charakterze publicznoprawnym, do której na mocy art. 67 znajdują zastosowanie przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa. W ocenie Sądu, przepisy ustawy o finansach publicznych dotyczące trybu rozstrzygania w zakresie niepodatkowych należności budżetowych nie mogą jednak mieć zastosowania do czynności dokonanych na gruncie poprzednio obowiązującego stanu prawnego, w tym do czynności zwrotu opłaty pobranej przed wejściem w życie przepisów tej ustawy. Jak wynika z art. 115 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych (Dz. U. z 2009 r., Nr 157, poz. 1241 ze zm.), do spraw dotyczących niepodatkowych należności budżetowych, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy dotychczasowe. Przepis ten nie odnosi się jednak do stanu faktycznego zaistniałego w rozpoznawanej sprawie, gdyż dotyczy wyłącznie spraw "w toku", a nie już zakończonych, dla których ustawodawca nie przewidział decyzyjnego trybu załatwienia. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że brak jednoznacznego stanowiska ustawodawcy co do tego, jakie przepisy należy stosować do zdarzeń mających miejsce przed wejściem w życie nowych przepisów, nie oznacza istnienia "luki normatywnej", która powinna zostać wypełniona w drodze wykładni przez organy stosujące prawo. Regułą w tym zakresie nie może być jednak automatyczne stosowanie przepisów nowej ustawy do stanów prawnych (zdarzeń) mających miejsce i zakończonych przed datą wejścia w życie nowej ustawy. Kwestia przyznania pierwszeństwa zasadzie dalszego działania przepisów dotychczasowych czy też zasadzie bezpośredniego działania ustawy nowej, musi każdorazowo wynikać z konkretnej sprawy i charakteru przepisów podlegających zmianie; pod uwagę należy brać także skutki, jakie może wywołać przyjęcie jednej lub drugiej zasady (uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 10 kwietnia 2006 r. I OPS 1/06). W tym zakresie należy kierować się poszanowaniem podstawowej zasady prawa międzyczasowego, wynikającej z art. 2 Konstytucji RP, tj. niedziałania prawa wstecz /lex retro non agit/, sprowadzającej się w istocie do zakazu stosowania nowo ustanowionych uregulowań do zdarzeń które miały miejsce przed wejściem ich w życie, z którymi to zdarzeniami prawo nie wiązało dotąd skutków prawnych przewidzianych nowymi unormowaniami. Sytuacja, w której prawo działa wstecz, jest też niezgodna z wynikającą z art. 2 Konstytucji RP zasadą demokratycznego państwa prawnego. Tak też przyjął NSA w wyroku z dnia 13 lutego 2014 r. I OSK 2163/12, zauważając, że gdyby do zwrotu należności pobranej pod rządami poprzednio obowiązujących przepisów z zakresu prawa administracyjnego, które nie przewidywały przedawnienia roszczeń w tym zakresie, stosować wprost przepisy nowej ustawy o finansach publicznych, wówczas postępowanie zostałoby poddane reżimowi określonemu w art. 61 i nast. tej ustawy, przewidującemu decyzyjny tryb rozstrzygania spraw. Oznaczałoby to również, że z mocy art. 67 tej ustawy, odpowiednie zastosowanie miałyby przepisy działu III ustawy Ordynacja podatkowa i - co istotne - skutkowałoby to koniecznością zastosowania wynikających z niej terminów przedawnienia. Taka jednak wykładnia wymienionych przepisów byłaby sprzeczna z treścią przepisów obowiązujących w dacie pobrania opłaty, które nie obwarowywały czynności zwrotu opłaty jakimkolwiek terminem przedawnienia, a to prowadziłoby do pogorszenia sytuacji prawnej skarżącego (por. wyrok NSA z dnia 31 lipca 2014 r. I OSK 3045/12 i z dnia 5 lutego 2014 r. I OSK 2128/12). Stanowisko to zaaprobował SN stwierdzając w uchwale z dnia 6 czerwca 2012 r. III CZP 24/12, że od dnia 1 stycznia 2010 r. opłata za wydanie karty pojazdu, o której jest mowa w u.P.r.d., stanowi - w rozumieniu art. 60 pkt 7 ustawy o finansach publicznych - środki publiczne będące niepodatkowymi należnościami budżetowymi o charakterze publicznoprawnym. Nie ma to zastosowania do opłat nienależnie pobranych przed tym dniem i podlegających zwrotowi. Nie będą to nadpłaty w myśl przepisów Ordynacji podatkowej (art. 72), gdyż takimi się stały dopiero po dniu 1 stycznia 2010 r., lecz świadczenia pieniężne pobrane bez podstawy prawnej. (por. wyrok NSA z 7 grudnia 2018 r., sygn. I OSK 333/17). Wskazane wyżej poglądy Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela i uznaje brak podstaw do zastosowania przepisów o przedawnieniu. Podkreślić także należy, że prawo administracyjne generalnie nie przewiduje instytucji przedawnienia, jaka jest zasadą w prawie cywilnym. Przedawnienie na gruncie prawa administracyjnego istnieje tylko wówczas, gdy przepisy wyraźnie to przewidują. Wobec braku stosownego unormowania, w postępowaniu administracyjnym nie mogą mieć też zastosowania przepisy o przedawnieniu roszczeń z Kodeksu cywilnego. Nie jest zatem zasadny pogląd organu o przedawnieniu się roszczenia na podstawie art. 118 K.c. Odnosząc się zaś do argumentacji organu zawartej w odpowiedzi na skargę, a dotyczącej braku przedłożenia przez skarżącą dowodu na potwierdzenie, że opłata za kartę pojazdu została uiszczona oraz o braku w swoich (organu) aktach dowodu zapłaty, z uwagi na upływ czasu Sąd wskazuje, że na żadnym etapie postępowania administracyjnego organ wprost nie zakwestionował powołanej w pismach skarżącej okoliczności uiszczenia przez nią opłaty za wydanie karty tego konkretnego pojazdu, mimo że zarzucił brak pierwszej rejestracji w odniesieniu do innego pojazdu o nr rejestr. [...]. Sam upływ ustawowego terminu przechowywania określonych dokumentów księgowych nie oznacza, że dokumenty te faktycznie nadal nie są w posiadaniu organu. Ponadto co istotne karta pojazdu samochodowego jest szczególnym dokumentem związanym z określonym pojazdem, identyfikującym ten pojazd oraz właściciela tego pojazdu, wytwarzanym i wydawanym w szczególnym trybie. Dokonując rejestracji organ wydaje dowód rejestracyjny i zalegalizowane tablice rejestracyjne oraz nalepkę kontrolną, jeżeli jest wymagana oraz kartę pojazdu (art. 73 ust. 1, art. 77 ust. 3 ustawy Prawo o ruchu drogowym). Oznacza to, że wydanie karty pojazdu samochodowego, tak jak wydanie dowodu rejestracyjnego i tablic rejestracyjnych oraz nalepki kontrolnej, jest nierozerwalnie związane z wydaniem decyzji administracyjnej o zarejestrowaniu pojazdu. Nie jest możliwe wydanie tych dokumentów bez wydania decyzji o zarejestrowaniu pojazdu. Właściciel pojazdu składając wniosek o zarejestrowanie pojazdu obowiązany jest uiścić opłaty za wydanie dowodu rejestracyjnego (pozwolenia czasowego), tablic rejestracyjnych oraz karty pojazdu. Uiszczenie tych opłat jest warunkiem zarejestrowania pojazdu. Skoro dowód rejestracyjny, tablice rejestracyjne i kartę pojazdu organ może wydać jeżeli dokonuje rejestracji pojazdu (wydaje decyzję administracyjną o zarejestrowaniu pojazdu), to od wniesienia opłat za dowód rejestracyjny, tablice rejestracyjne i kartę pojazdu ustawa uzależnia wydanie decyzji administracyjnej w sprawie o zarejestrowanie pojazdu. Do takich opłat ma zastosowanie art. 261 K.p.a., a więc podanie właściciela z wnioskiem o zarejestrowanie pojazdu, jeżeli opłaty te nie zostały uiszczone, podlega zwrotowi (art. 261 § 2 K.p.a.). Zatem warunkiem zarejestrowania pojazdu i wydania karty pojazdu było uiszczenie tej opłaty, pod rygorem zwrotu wniosku. Organ w postępowaniu administracyjnym nie powołał okoliczności, w świetle których możliwe byłoby zaistnienie sytuacji dokonania rejestracji pojazdu mimo niespełnienia ustawowego wymogu uiszczenia opłaty za kartę pojazdu. Dopiero ustosunkowując się do zarzutów skargi organ administracji podjął próbę wyjaśnienia motywów rozstrzygnięcia w odpowiedzi na skargę. Odpowiedź na skargę nie może jednak zastępować braków w zakresie postępowania oraz wyjaśnienia podstaw poddanego kontroli legalności aktu. Z faktu, że pojazd został zarejestrowany wynika więc, że opłata musiała zostać uiszczona. W tak ustalonym stanie faktycznym i prawnym Sąd uznaje skargę wniesioną w niniejszej sprawie za zasadną. Powyższe zaś uzasadnia obowiązek organu, który pobrał opłatę, zwrotu różnicy pomiędzy opłatą pobraną, a należną z uwzględnieniem wytycznych zawartych w art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 Prawa o ruchu drogowy. Pomocnym w zakresie ustalenia wysokości kwoty podlegającej zwrotowi jest przepis § 1 ust. 1 obecnie obowiązującego rozporządzenia Ministra Transportu i Budownictwa z dnia 28 marca 2006 r. (Dz. U. Nr 59, poz. 421), zgodnie z którym opłata za kartę pojazdu wynosi 75 zł. Zatem różnica pomiędzy kwotą 500 zł a kwotą 75 zł (opłatą pobieraną na podstawie rozporządzenia z 2006 r.) stanowić będzie kwotę podlegającą zwrotowi. Mając na uwadze powyższe Sąd na podstawie art. 146 § 1 P.p.s.a orzekł o uchyleniu zaskarżonego aktu w części dotyczącej odmowy zwrotu opłaty za wydanie karty pojazdu samochodu wskazanego w pkt I wyroku. Na podstawie art. 146 § 2 P.p.s.a. Sąd uznał obowiązek Prezydenta Miasta do dokonania na rzecz strony skarżącej zwrotu kwoty 425 zł za wydanie karty ww. pojazdu (pkt II). O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a. Na zasądzone koszty składają się: kwota uiszczonego wpisu od skargi (100 zł), opłata skarbowa od pełnomocnictwa (17 zł) oraz wynagrodzenie adwokata reprezentującego stronę skarżącą (480 zł) ustalone jako stawka minimalna na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800). Sąd zauważa, że przedmiotem postępowania był sprawa na akt lub czynność z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Sprawy tej kategorii – wbrew twierdzeniom organu zawartym w odpowiedzi na skargę - nie są zaliczane do spraw dotyczących należności pieniężnych, a co za tym idzie wpis sądowy pobierany jest w takich przypadkach w oparciu o § 2 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2003 r. Nr 221, poz. 2193 ze zm.), a opłaty za czynności adwokatów ustalane w oparciu o § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r.