II SA/Rz 45/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Paweł Zaborniak /spr./ Sędziowie WSA Maria Mikolik AWSA Jolanta Kłoda-Szeliga po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 4 czerwca 2024 r. sprawy ze skargi K. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia 19 października 2023 r. nr SKO.4111/751/2023 w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego – skargę oddala – Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie (dalej: "Kolegium", "Organ odwoławczy" lub "Organ II instancji") z 19 października 2023 r. nr SKO.4111/751/2023, wydana w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego. Wydanie decyzji poprzedzało postępowanie administracyjne o następującym przebiegu: Wnioskiem z 15 czerwca 2023 r. KC (dalej: "Skarżący" lub "Wnioskodawca") zwrócił się do Burmistrza [...] (dalej: "Burmistrz" lub "organ I instancji") o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką sprawowaną na jego niepełnosprawną w stopniu znacznym żoną – CC. Decyzją z [...] lipca 2023 r. nr [...] Burmistrz odmówił przyznania Skarżącemu prawa do wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego. Organ I instancji podał, że z ustalonego w sprawie stanu faktycznego wynika, że Wnioskodawca sprawuje opiekę nad żoną, CC legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Stopniu Niepełnosprawności w [...] z [...] czerwca 2022., nr [...] – do 30 czerwca 2025 r. Ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od 15 grudnia 2017 r. tj. 65 r. życia niepełnosprawnej. Jako przyczynę odmowy Organ wskazał fakt, że Wnioskodawca pobiera emeryturę, a zatem nie spełnia przesłanki z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2023 r. poz. 390; zwana dalej u.ś.r.). Nadto na podstawie przedłożonych dokumentów ustalono, iż niepełnosprawność CC powstała po 65 r. życia co z kolei stanowi negatywną przesłankę zgodnie z treścią art. 17 ust. 1b ww. ustawy. Kolejno Organ podkreślił, iż zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r. o świadczenie pielęgnacyjne mogą ubiegać się osoby, na których ciąży obowiązek alimentacyjny. W związku z powyższym zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa współmałżonek nie należy do kręgu osób którym przysługuje świadczenie pielęgnacyjne. Od powyższej decyzji Skarżący wniósł odwołanie, argumentując iż świadczenie pielęgnacyjne należy się małżonkowi osoby niepełnosprawnej, jeżeli ta legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Wskazał, że przyznanie prawa do wnioskowanego świadczenia nie jest uzależnione od spełnienia kryterium dochodowego. Nadto wskazał, że stan zdrowia jego żony, która wymaga całodobowej opieki - stale się pogarsza. Opisaną na wstępie decyzją z 19 października 2023 r., nr SKO.4111/751/2023, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Rzeszowie utrzymało w całości opisaną wyżej decyzję Burmistrza [...]. Wskazało, iż bezpośrednią podstawą odmowy przyznania Wnioskodawcy świadczenia pielęgnacyjnego jest okoliczność ustalonego dla niego prawa do emerytury począwszy od 1 stycznia 2018 r. w wysokości 3 817,75 zł miesięcznie. Mimo pouczenia o możliwości zawieszenia emerytury w celu wyeliminowania negatywnej przesłanki, Skarżący oświadczył, że nie będzie zawieszał emerytury, ponieważ jest to dla niego niekorzystne. Powyższą decyzję KC zaskarżył w całości do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, zarzucając nieuprawione pozbawienie go prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji, gdy małżonkowi należy się świadczenie pielęgnacyjne, gdy współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Wobec tak sformułowanych zarzutów wniósł o zamianę zaskarżonej decyzji i przyznanie mu wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad żoną CC a także zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas wyrażone stanowisko. Pismem z dnia 25 stycznia 2024 r. Skarżący KC poinformował, iż w dniu 29 listopada 2023 r. zmarła jego żona – CC. Do pisma załączył kopię skróconego aktu zgonu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga została przez Sąd oddalona w całości, bowiem okazała się nieuzasadniona. Sądowa kontrola administracji publicznej sprowadza się do ustalenia czy w określonym przypadku, jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Ta kontrola jest wykonywana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej – art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021 r., poz. 137; zwana dalej P.u.s.a.), zaś zakres kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; zwana dalej P.p.s.a.). Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Ponadto Sąd na podstawie art. 135 p.p.s.a. uprawniony jest stosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Przedmiotem kontroli WSA uczyniono w niniejszej sprawie decyzję SKO o odmowie przyznania Skarżącej stronie świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawną w stopniu znacznym żoną. SKO swą decyzję aprobującą decyzję wydaną z upoważnienia Burmistrza Gminy [...] o odmowie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego na wniosek strony skarżącej oparł na literalnej treści art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. Wobec tego wyjaśnić tu przyjdzie, iż w świetle art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje wnioskodawcy, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury. Przyznanie świadczenia, o jakim mowa w świetle powyższej regulacji wykluczone jest także w przypadku, gdy osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do renty, renty rodzinnej, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego, świadczenia przedemerytalnego lub rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego. W niniejszej sprawie przyczyną odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego było więc ustalenie, iż strona skarżąca posiada prawo do emerytury. Wydane w sprawie decyzję poprzedzało zgromadzenie i rozpatrzenie niezbędnego materiału dowodowego, co pozwalało na zastosowanie wobec strony przepisów prawa materialnego w sposób określony w kwestionowanych decyzjach administracyjnych. Innymi słowy nie naruszono zasady prawdy materialnej wyrażonej przez ustawodawcę w art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a. Zasadniczo negatywne rozstrzyganie przez organy administracji o prawie do świadczenia pielęgnacyjnego osób o ustalonym prawie do emerytury jest obecnie powszechnie podważane w orzecznictwie sądowoadministracyjnym. Podkreśla się, iż brak jest przesłanek uzasadniających zróżnicowanie sytuacji opiekunów osób niepełnosprawnych polegających na wyłączeniu w całości prawa do świadczenia pielęgnacyjnego tych opiekunów, którzy mają ustalone prawo do jednego ze świadczeń wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. w sytuacji gdy to świadczenie jest niższe niż świadczenie pielęgnacyjne. Wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. musi prowadzić do takiego zdekodowania jego treści, który nie jest sprzeczny nie tylko z zasadą równości wobec prawa (art. 32 ust. 1 Konstytucji), ale także z zasadami sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji), czy udzielania szczególnej pomocy rodzinom znajdującym się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej (art. 71 ust. 1 zdanie drugie Konstytucji) i osobom niepełnosprawnym (art. 69 Konstytucji). Egzegeza tego przepisu musi być bowiem zgodna z innymi normami systemu prawa. Ustalenie jego znaczenia musi także uwzględniać jego cel i rolę społeczną, którą winien on pełnić. Wyłączenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego dla osób mających ustalone prawo do emerytury w chwili wejścia w życie u.ś.r. było uzasadnione, gdyż ówczesna wysokość tego świadczenia była niższa od najniższej emerytury. Tym samym osoba pobierająca emeryturę nie ponosiła straty finansowej pobierając emeryturę. Odwrócenie relacji ekonomicznych świadczenia pielęgnacyjnego i emerytury musi wiązać się z realizacją celu tego przepisu i nie może stawiać osoby pobierającej emeryturę w sytuacji ekonomicznie gorszej niż byłaby wówczas, gdyby nie posiadała ustalonego prawa do emerytury. WSA podobnie jak orzekające w tej sprawie Organy za warunek niezbędny do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego uznaje konieczność dokonania przez osobę uprawnioną wyboru jednego z wykluczających się świadczeń. Emerytura jest prawem, które uznaje się za niezbywalne. Nie można jednak pomijać, iż art. 103 ust. 3 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2020 r. poz. 53; zwana dalej u.e.r.FUS.), stanowi wyraźnie o możliwości zawieszenia prawa do m.in. emerytury na wniosek uprawnionego, bez konieczności jego szczegółowego uzasadniania. Zawieszenie prawa na wniosek zainteresowanego jest instrumentem oddanym świadczeniobiorcy po to, by mógł go wykorzystać w celu podwyższenia swego świadczenia w przyszłości lub do osiągnięcia innych celów pozaubezpieczeniowych (zob. Jędrasik-Jankowska Inetta. Art. 103. w: Komentarz do ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (w:) Prawo do emerytury z ubezpieczenia i zabezpieczenia społecznego. Komentarz do ustaw z orzecznictwem, wyd. II. Wolters Kluwer Polska, 2019.). Według Sądu, takim celem może być potrzeba zniesienia negatywnej przesłanki otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego. Trafny jest zatem wniosek, iż zawieszenie prawa do emerytury należy traktować jako zdarzenie materialnoprawne, powodujące ustanie zasadniczych skutków posiadania przez osobę danego prawa. Nie sposób nie przyjąć, aby "zawieszenie prawa do emerytury" (i oczywiście wstrzymanie jej wypłaty) uznawać jako odpadnięcie negatywnej przesłanki z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. Wniosek ten jest tym bardziej uprawniony, że art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. dotyczy kolizji pomiędzy nie tyle samym materialnym prawem do emerytury (jako takim) a świadczeniem pielęgnacyjnym, ale przede wszystkim z realizacją tego pierwszego w postaci wypłaty emerytury. Z tych względów w toku postępowania o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego organy miały obowiązek poinformować skarżącego o możliwości złożenia wniosku o zawieszenie emerytury i przedstawienia decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Obowiązek ten wynika z art. 79a K.p.a., który stanowi: W postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. Przepisy art. 10 § 2 i 3 stosuje się. Przesłanką zależną od strony w ustalonym układzie prawno – faktycznym było zawieszenie prawa do emerytury, co odblokowałoby możliwość uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego – art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. (patrz. szerz. P. Kapusta, Przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego osobie mającej ustalone prawo do emerytury, DYSKURS PRAWNICZY I ADMINISTRACYJNY 2/2021, s. 47 i nast.). Nie może stanowić kwestii, iż w niniejszej sprawie skarżący został skutecznie pouczony o możliwości złożenia wniosku o zawieszenie prawa do emerytury, wstrzymania jej wypłaty i przedłożenia decyzji w tym zakresie (vide : oświadczenie KC z dnia 29 czerwca 2023 r. złożone przed Organem I instancji). Jednakże pomimo tego pouczenia oraz związanych z tym skutków prawnych, Strona jednoznacznie oświadczyła, że podtrzymuje wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, bez zawieszania prawa do emerytury. To stanowisko zostało konsekwentnie podtrzymane w skardze do WSA. Złożenie takiej decyzji ZUS usuwałoby negatywną przesłanką przyznania wnioskowanego świadczenia rodzinnego. Zawieszenie prawa do emerytury było zależne wyłącznie od wnioskodawcy o czym stanowią wyżej powołanej przepisu ustawy o emeryturach. Nie występuję w tym przypadku, tak jak w podobnych sprawach dotyczących wyboru świadczeń z systemu pomocy społecznej, możliwość uchylenia przez organ prowadzący postępowanie decyzji o przyznaniu pozostającego w zbiegu ze świadczeniem pielęgnacyjnego innego świadczenia, np.: specjalny zasiłek opiekuńczy czy zasiłek dla opiekuna. Dlatego decyzja ZUS o zawieszeniu prawa do emerytury powinna zostać przedłożona w toku toczącego się postępowania w sprawie świadczenia pielęgnacyjnego. Jej brak oznaczał trwanie nieusuwalnej przez właściwy organ przeszkody w uwzględnieniu złożonego wniosku o przyznanie świadczenia z art. 17 ust. 1 u.ś.r. Orzekające w sprawie Organy odmawiając przyznania żądanego świadczenia pielęgnacyjnego nie pominęły w swych działaniach przepisów umożliwiających dokonanie wyboru pomiędzy wnioskowanym świadczeniem pielęgnacyjnym, a emeryturą. Wyraźna odmowa Strony złożenia decyzji ZUS o zawieszeniu prawa do emerytury, nakazywała zastosowanie wobec skarżącej strony przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. i odmowę uwzględnienia jego wniosku. Zaprezentowany przez Organy sposób wykładni w/w przepisu u.ś.r., jest aktualnie dominujący w orzecznictwie sądów administracyjnych (zob. m.in. wyroki NSA z dnia 18 czerwca 2020 r., sygn. I OSK 254/20, z dnia 27 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 2375/19, z dnia 11 sierpnia 2020 r., sygn. akt I OSK 764/20, z dnia 15 grudnia 2020 r., sygn. akt I OSK 1983/20, I OSK 2006/20, i z dnia 17 grudnia 2020 r., sygn. I OSK 2010/20, CBOSA). Zarzuty skargi nie okazały się trafne wobec takiej systemowej konstrukcji przepisów o świadczeniach rodzinnych, które jednoznacznie wykluczają ewentualność kumulacji świadczeń. Trwanie przesłanki negatywnej przy braku ze strony woli jej zniesienia, legitymuje decyzję organów o odmowie przyznania wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego. Ponadto, Sąd działając poza granicami zarzutów skargi nie dostrzegł w działaniach procesowych organów obu instancji jakichkolwiek powodów do zastosowania kompetencji kasacyjnych. Decyzje wydane w toku postępowania, jako zgodne z przepisami procesowymi i materialnoprawnymi powinny zatem pozostać w obrocie prawnym i wywoływać określone w nich skutki. Z wyłożonych względów Sąd skargę oddalił na podstawie art. 151 P.p.s.a. O kosztach postępowania przez WSA nie orzeczono z uwagi na art. 200 P.p.s.a.