II SA/Rz 450/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Ewa Partyka /spr./ Sędziowie WSA Zbigniew Czarnik WSA Robert Sawuła Protokolant Sylwia Pacześniak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 21 września 2011 r. sprawy ze skargi T. T. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] marca 2011 r., nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] lutego 2011 r., nr [...]. II SA/Rz 450/11 U Z A S A D N I E N I E Przedmiotem skargi T. T. jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego (dalej określanego jako SKO) z dnia [...] marca 2011 r., nr [...] utrzymujące w mocy postanowienie Burmistrza [...] z dnia [...] lutego 2011 r., nr [...] w sprawie zawieszenia postępowania w przedmiocie ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. W podstawie prawnej organ odwoławczy wskazał art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 oraz art. 97 § 1 pkt. 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., określanej dalej jako k.p.a.)., a także art. 17 ust. 1 w związku z art. 17 ust. 5 pkt. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r., Nr 139 poz. 992 ze zm., określana dalej jako u.ś.r.). Z akt administracyjnych sprawy oraz z postanowienia wynika, że wnioskiem z dnia 8 października 2010 r. T. T. wystąpił do Burmistrza [...] z prośbą o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawnym ojcem S. T. Burmistrz [...] decyzją z dnia [...] października 2010 r., nr [...] odmówił T. T. prawa do przedmiotowego świadczenia z uwagi na wystąpienie wnioskodawcy do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o ustalenie prawa do renty. Na skutek odwołania SKO decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r., nr [...] uchyliło decyzję organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. W dniu 20 stycznia 2011 r. ponownie zawiadomiono o wszczęciu postępowania w niniejszej sprawie i organ wystąpił do ZUS z wnioskiem o udostępnienie danych ze zbioru danych osobowych i przekazanie informacji potwierdzającej, czy T. T. ma ustalone prawo do emerytury, renty lub renty socjalnej oraz o podanie okresu na jaki te świadczenia zostały przyznane. ZUS pismem z dnia 2 lutego 2011 r., nr [...] poinformował, że T. T. pobierał rentę z tytułu niezdolności do pracy od 1 października 2006 r. do 31 sierpnia 2009 r., a od 1 września 2009 r. wypłata renty została wstrzymana. Jednocześnie poinformował, że aktualnie trwa postępowanie orzecznicze w sprawie ustalenia niezdolności do pracy uzasadniającej dalsze prawo do renty w związku z wnioskiem świadczeniobiorcy w tej sprawie. W związku z tym Burmistrz [...] postanowieniem z dnia [...] lutego 2011 r., nr [...] zawiesił postępowanie w sprawie ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego do czasu rozstrzygnięcia postępowania orzeczniczego dotyczącego przyznania T. T. renty z tytułu niezdolności do pracy. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 1 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do renty, dlatego też rozstrzygnięcie sprawy T. T. przez ZUS ma istotne znaczenie w sprawie ustalenia dla niego prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Reasumując organ naprowadził, że do chwili obecnej w ZUS trwa postępowanie w sprawie ustalenia prawa T. T. do renty, dlatego też należało zawiesić postępowanie w sprawie ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego do czasu zakończenia przez ZUS postępowania w sprawie przyznania T. T. renty z tytułu niezdolności do pracy. W zażaleniu na to postanowienie T. T. wskazał na stanowisko SKO z dnia [...] stycznia 2011 r., nr [...], że trwające postępowanie w ZUS nie ma wpływu na prowadzenie postępowanie w zakresie postępowania o świadczenie pielęgnacyjne. Zarzucił Burmistrzowi niewłaściwe zastosowaniowe art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. SKO postanowieniem z dnia [...] marca 2011 r., opisanym na wstępie utrzymało w mocy postanowienie organu I instancji. Podobnie jak organ I instancji Kolegium wskazało, że aktualnie toczy się postępowanie orzecznicze w sprawie T. T. o ustalenie prawa do renty. W ocenie organu odwoławczego postępowanie prowadzone przez organ ZUS w celu uzyskania prawa do renty z tytułu niezdolności do pracy nie ma wpływu na przesądzenie o odmowie przyznania świadczenia rodzinnego, ale wynik tego postępowania będzie bezpośrednio oddziaływał – w świetle treści art. 17 ust. 5 pkt 1 u.ś.r., na uzyskanie (bądź też nie) prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Tym samym w ocenie organu odwoławczego Burmistrz prawidłowo zawiesił prowadzone postępowanie do czasu rozpoznawania przez ZUS kwestii wstępnej. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie na to postanowienie wniósł T. T. Skarżący wskazał, że Kolegium we wcześniejszej decyzji z dnia [...] stycznia 2011 r. uznało, że postępowanie przed ZUS o ustalenie renty ma wpływ na toczące się postępowanie o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Zarzucił, że ta sama kwestia została w postanowieniu objętym skargą oceniona przez Kolegium odmiennie, gdyż organ podał, że prowadzone przez ZUS postępowanie nie ma wpływu na przesądzenie o prawie do świadczenia pielęgnacyjnego, ale wynik tego postępowania będzie bezpośrednio oddziaływać na uzyskanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Ponadto zarzucił jak w zażaleniu, że nie wiadomo ile jeszcze będzie trwało postępowanie o ustalenie prawa do renty. W odpowiedzi na skargę, Kolegium wniosło o jej oddalenie i podtrzymało swoje stanowisko przedstawione w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje; Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269, ze zm.). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) – zwanej dalej w skrócie P.p.s.a. Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 P.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. W ramach kontroli legalności Sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.). Skarga jest zasadna, aczkolwiek z przyczyn, które Sąd wziął pod uwagę z urzędu. Na wstępie podkreślić należy, że co do zasady Sąd podziela stanowisko organów, iż postępowanie, które toczy się przed organami Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o ustalenie prawa skarżącego do renty, ma wstępne znaczenie dla wyniku postępowania o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego – a to z uwagi na przytaczany w postanowieniach przepis art. 17 ust. 5 pkt 1 u.ś.r. Według tego przepisu świadczenia pielęgnacyjne nie przysługują, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do (...) renty (...). Nie można wykluczyć, że postępowanie przed organami ZUS zakończy się przyznaniem skarżącemu prawa do renty z datą wcześniejszą niż data wydania decyzji w tamtym przedmiocie. Prawo do renty powstaje bowiem z dniem spełnienia wszystkich warunków do nabycia tego prawa, co zwykle wyprzedza w czasie datę wydania decyzji w tym przedmiocie (ar. 100 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (tj. Dz.U z 2009r. Nr 153 poz. 1227 z późn. zm.). Gdyby w przypadku skarżącego zaistniała taka sytuacja a jednocześnie pobierałby on świadczenie pielęgnacyjne, to okazałoby się, że przyznano mu prawo do świadczenia za okres, za który ma ustalone prawo do renty – co w świetle art. 17 ust. 5 pkt 5 u.ś.r. byłoby niedopuszczalne. Zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia wstępnego przez inny organ. Skoro skarżący ubiega się o ustalenie prawa do renty, to niewątpliwie wynik tamtego postępowania, które już się toczy, będzie miał wpływ na wynik postępowania o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego a konkretnie od tego, czy zostanie mu przyznana renta i od kiedy zależy czy w ogóle przyznane zostanie świadczenie pielęgnacyjne. Z powyższego wynika, że postępowanie o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego powinno być zawieszone do czasu zakończenia postępowania o przyznanie prawa do renty. Jednakże wbrew art. 7 k.p.a. organy nie rozważyły wszystkich okoliczności sprawy. Poza sporem jest, że skarżący nie pracuje, nie jest zarejestrowany jako bezrobotny, opiekuje się niepełnosprawnymi rodzicami i ubiega się o ustalenie prawa do renty po zakończeniu okresu, na który została mu wcześniej przyznana. Jest jednak zrozumiałe, że skarżący sprawując opiekę nad niepełnosprawnymi rodzicami i nie mając żadnych dochodów może być w bardzo trudnej sytuacji. Właśnie z uwagi na okoliczności tej konkretnej sprawy i podstawę zawieszenia postępowania organy powinny rozważyć, czy nie zachodzą przesłanki przewidziane w art. 100 § 3 w zw. z § 2 k.p.a. zgodnie z art. 100 § 2 k.p.a. jeżeli zawieszenie postępowania z przyczyny określonej w art. 97 § 1 pkt 4 mogłoby spowodować niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego albo poważną szkodę dla interesu społecznego, organ administracji publicznej załatwi sprawę, rozstrzygając zagadnienie wstępne we własnym zakresie. Według § 3 tego przepisu – przepis § 2 stosuje się także wówczas, gdy (...) zawieszenie postępowania mogłoby spowodować niepowetowaną szkodę dla strony przy czym w tym przypadku organ może uzależnić załatwienie sprawy od złożenia przez stronę stosownego zabezpieczenia. Jest to dopuszczony przez przepisy k.p.a. wyjątkowo tryb nadzwyczajny rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego. Zastosowanie trybu nadzwyczajnego jest możliwe i obowiązkowe gdy zostanie udowodnione wystąpienie jednej z sytuacji wyliczonych w art. 100 § 2 i 3 k.p.a. ( tak B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski - kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz – wydawnictwo C. H. Beck. Warszawa 2008 str. 467). Zaznaczyć należy wystąpienie jednej z przesłanek uzasadniających zastosowanie trybu nadzwyczajnego musi być ustalone zgodnie z prawdą obiektywną i udokumentowane w aktach sprawy. W niniejszej sprawie organ – mimo, że znana mu była sytuacja życiowa i po części dochodowa skarżącego, nie podjął żadnych działań w celu wyjaśnienia czy mimo istnienia podstawy do zawieszenia postępowania przewidzianej w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. jego zawieszenie mogłoby spowodować niepowetowaną szkodę dla strony, co w ocenie Sądu przesądza o naruszeniu przepisów art. 7 i 77 § 1 k.p.a., co z kolei powoduje, że zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie organu I instancji należało uchylić na podstawie art. 145 § pkt 1 lit. c P.p.s.a. Sąd w niniejszym postępowaniu nie badał zgodności z przepisami decyzji SKO z dnia [...] stycznia 2011r. bo nie ona była zaskarżona do Sądu lecz postanowienie o zawieszeniu postępowania. Sąd oceniał legalność tego postanowienia. Konieczne w tej sytuacji jest ustalenie czy pozostawanie skarżącego przez dłuższy okres czasu bez żadnych dochodów grozi mu niepowetowaną szkodą czy też nie. Nadmienić wypada, że zastosowanie tego trybu pozwala także na ewentualne wznowienie postępowania w oparciu o przepis art. 145 § 1 pkt 7 k.p.a., gdyby się okazało, że organy ZUS odmiennie od oceny przyjętej przy wydaniu decyzji rozstrzygnęły zagadnienie wstępne.