II SA/Rz 450/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Paweł Zaborniak Sędziowie NSA Małgorzata Wolska WSA Joanna Zdrzałka /spr./ Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 sierpnia 2019 r. sprawy ze skargi A. Sp. z o.o. w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji o ustalenie warunków zabudowy we wznowionym postępowaniu I. uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Prezydenta Miasta [....] z dnia [...] grudnia 2018 r. nr [...]; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz strony skarżącej A. Sp. z o.o. w [...] kwotę 697 zł /słownie: sześćset dziewięćdziesiąt siedem złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. II SA/Rz 450/19 U Z A S A D N I E N I E Decyzją z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...], Prezydent Miasta [...] ustalił na rzecz PW warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu trzech budynków handlowo – usługowo – mieszkalnych wielorodzinnych, wraz z infrastrukturą techniczną, w tym miejscami parkingowymi, drogami wewnętrznymi i pylonem reklamowym, na działkach nr [...]. Jak wynika z adnotacji dokonanej na egzemplarzu decyzji znajdującej się w nadesłanych aktach administracyjnych, powyższe rozstrzygnięcie stało się ostateczne z dniem 28 maja 2015 r. W piśmie z dnia 4 stycznia 2018 r. A. sp. z o.o. z/s w [...] zwróciła się do Prezydenta Miasta [...] o wznowienie postępowania zakończonego ww. decyzją o warunkach zabudowy. Jako podstawę wznowienia Spółka wskazała art. 145 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 2096 z późn. zm.) – dalej: "k.p.a.". Na dzień wydania spornej decyzji wnioskodawca był bowiem właścicielem działek nr 1074/78 i 1074/76, znajdujących się w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji, wobec czego winien zostać przez organ uznany za stronę postępowania. W kwestii dotrzymania terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania Spółka podała, że wiedzę o wydanej decyzji uzyskała w dniu 6 grudnia 2017 r., w związku z udostępnieniem informacji publicznej przez Prezydenta Miasta [...]. Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...], Prezydent Miasta [...] wznowił na wniosek A. sp. z o.o. z/s w [...] postępowanie administracyjne zakończone własną decyzją z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...], wydaną w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, a następnie decyzją z dnia [...] grudnia 2018 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 oraz 146 § 2 k.p.a., odmówił jej uchylenia. Zdaniem organu I instancji, prowadzone postępowanie nie zawierało uchybień, które mogłyby mieć wpływ na jego rozstrzygnięcie. Tym samym decyzja z dnia [....] kwietnia 2015 r., jak podał organ, może zostać "zachowana", gdyż w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Spółka wniosła odwołanie od tej decyzji, zarzucając wydanie jej z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego poprzez brak wyczerpującego ustalenia stanu faktycznego sprawy oraz brak wskazania w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji motywów jej wydania, a także naruszenie art. 146 § 2 k.p.a. i art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez uznanie, że w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej, podczas gdy nie jest możliwe zastosowanie tego przepisu w sytuacji, gdy strona bez własnej winy nie uczestniczyła w postępowaniu administracyjnymi w konsekwencji poprzez odmowę uchylenia zaskarżonej decyzji w sytuacji istnienia podstaw do jej uchylenia, a to opartych na braku udziału strony w postępowaniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Decyzją z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Kolegium podniosło, że analiza akt sprawy nie daje podstaw do uchylenia ostatecznej decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Nie sposób bowiem postawić kwestionowanej decyzji jakiegokolwiek zarzutu związanego z naruszeniem przepisów stanowiących podstawę do jej wydania, a będącego zarazem przesłanką do jej uchylenia w ramach wznowionego postępowania. Również odwołanie Spółki nie podaje jakiegokolwiek argumentu odnoszącego się do prawidłowości ocenianej decyzji z dnia 29 kwietnia 2015 r., wskazującego na konieczność jej uchylenia, ani nie obala stanowiska organu instancji, że w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Również zarzut odwołującej o pozbawieniu jej prawa do czynnego udziału w postępowaniu w związku z zaniechaniem wezwania jej do przedstawienia swoich twierdzeń i dowodów uznać należało za bezzasadny, bowiem doręczono jej postanowienie o wznowieniu postępowania. Spółka miała zatem wiedzę o prowadzeniu postępowania wznowieniowego i mogła wnieść dodatkowe uwagi lub zastrzeżenia. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, H sp. z o.o. z/s w [...] wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a ponadto o zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji Spółka zarzuciła naruszenie: 1. art. 7 w zw. z art. 10 § 1 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a., poprzez brak wyczerpującego ustalenia stanu faktycznego sprawy, brak wskazania w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, jak również przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, co uniemożliwia ustalenie toku rozumowania organu odwoławczego, który doprowadził go do wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia; 2. art. 7 w zw. z art. 77 oraz art. 80 k.p.a poprzez brak podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego oraz niedostateczne wyjaśnienie okoliczności sprawy, a także poprzez brak wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego oraz poprzez dokonanie błędnej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego; 3. art. 146 § 2 k.p.a. poprzez uznanie, iż w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej, w sytuacji gdy nie jest możliwe zastosowanie tego przepisu gdy strona bez własnej winy nie uczestniczyła w postępowaniu administracyjnym i zachodzi przesłanka do wznowienia postępowania; 4. art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez odmowę uchylenia zaskarżonej decyzji w sytuacji istnienia podstaw do jej uchylenia, a to opartych na braku udziału strony w postępowaniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. 5. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez odmowę uchylenia decyzji Prezydenta Miasta [...] podczas gdy nie zaistniały przesłanki uzasadniające takie działanie ze strony organu. W uzasadnieniu skargi Spółka wyraziła przekonanie, że dopiero uchylenie decyzji, która zapadła w objętym wnioskiem o wznowienie postępowaniu, umożliwia stronie zapoznanie się z aktami sprawy i wypowiedzenie się co do meritum sprawy. Odmowa uchylenia decyzji wydanej w postępowaniu, w którym wnioskujący o wznowienie nie brał udziału, stanowi zaś w swej istocie pozbawienie strony czynnego udziału w postepowaniu. Sam fakt skutecznego wszczęcia takiego postępowania i doręczenia stronom postanowienia w tym przedmiocie nie zwalnia bowiem organu od podejmowania czynności dowodowych na okoliczność weryfikacji zgłoszonego przez stronę żądania i prawidłowości wydania decyzji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas zajęte stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje; Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2188) Sąd sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji, obejmującą badanie zaskarżonych aktów pod względem ich zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302, ze zm.) – zwanej dalej w skrócie P.p.s.a., stanowiący, że Sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W ramach kontroli legalności Sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.). Dokonując takiej kontroli w niniejszej sprawie Sąd uwzględnił skargę, choć nie ze wszystkich przyczyn w niej podniesionych. Skarga dotyczy decyzji wydanej w trybie wznowienia postępowania, który jest jednym z trybów nadzwyczajnych służących weryfikacji decyzji ostatecznej zapadłej w postępowaniu administracyjnym. Tryb ten wprowadza wyjątek od zasady trwałości decyzji ostatecznych, ustanowionej w art. 16 § 1 k.p.a. Ze względu na wyjątkowość i specyfikę trybu wznowienia, kodeks postępowania administracyjnego przewiduje szczególne jego uregulowanie, zawarte w art. 145-152 k.p.a. Badanie przyczyn wznowienia, a więc zaistnienia jednej z przesłanek wskazanych w art. 145 § 1 k.p.a następuje w toku wznowionego postępowania, które kończy się wydaniem decyzji. Rodzaje rozstrzygnięć jakie mogą zapaść we wznowionym postępowaniu wymienia art. 151 § 1 k.p.a. Może to być : 1) odmowa uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy organ stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b, albo 2) uchylenie decyzji dotychczasowej, gdy organ stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b, i wydanie nowej decyzji rozstrzygającej o istocie sprawy. Art. 151 § 2 k.p.a. stanowi, że w przypadku gdy w wyniku wznowienia postępowania nie można uchylić decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 146, organ administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji. Art. 146 k.p.a. w § 1 określa przesłanki zakazu uchylenia decyzji źródłowej związane z upływem czasu od dnia doręczenia lub ogłoszenia tej decyzji, § 2 wskazuje natomiast, że nie uchyla się decyzji także w przypadku, jeżeli w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. W wydanej w trybie wznowienia decyzji organ musi zatem odnieść się do przesłanek wznowienia wymienionych w art. 145 § 1 k.p.a. , a w przypadku uznania, że zaistniała któraś z nich – do decyzji źródłowej zapadłej w postępowaniu podlegającym wznowieniu. W rozpoznawanej sprawie kluczowe więc było ustalenie, czy zaistniała wskazana w postanowieniu Prezydenta Miasta [...] z dnia 17 stycznia 2018 r. jako podstawa wznowienia przesłanka z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. (brak udziału w postępowaniu A. sp. z o.o. z/s w [...]) i w zależności od tych ustaleń wydanie jednej z decyzji wymienionych w art. 151 § 1 k.p.a. W sprawie tej ustalono, że teren inwestycji objęty decyzją o ustaleniu warunków zabudowy graniczy bezpośrednio z działkami nr 1074/78 i 1074/76, które stanowią obecnie własność spółki H. Spółka ta stała się właścicielem wymienionych nieruchomości na podstawie umowy sprzedaży z dnia 27.11.2014 r., a więc w toku postępowania o ustalenie warunków zabudowy (zostało wszczęte 14.10.2014 r.) i niewątpliwie przysługiwał jej status strony. A. sp. z o.o. spełniła także warunek formalny – złożyła wniosek o wznowienie w ciągu miesiąca od daty kiedy dowiedziała się o wydaniu decyzji ustalającej warunki zabudowy na wymienionych na wstępie działkach. Te ustalenia obligowały organ do przeprowadzenia postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy, o czym stanowi art. 149 § 2 k.p.a. Należy przy tym podkreślić, że wszczęcie postępowania w trybie wznowienia rozpoczyna nowe postępowanie administracyjne w stosunku do postępowania zwykłego, a zatem w odniesieniu do przepisów prawa materialnego zasadą jest powrót sprawy do odpowiedniego stadium postępowania zwykłego (M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wolters Kluwer 2011 wydanie 4, str. 892). Dopiero przeprowadzenie takiego postępowania, a więc ustalenie stanu faktycznego pozwala na stwierdzenie, że mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej, a wobec tego, że zachodzi przesłanka z art. 146 § 2 k.p.a. zakazująca uchylenia decyzji. Rozstrzygnięcie przewidziane w tym przepisie jest dopuszczalne wówczas, gdy wszystkie okoliczności sprawy ustalone na podstawie całokształtu materiału dowodowego przemawiają za tym, że nie ma żadnych podstaw do wydania innej decyzji niż dotychczasowa (M. Jaśkowska, A. Wróbel, tamże, s. 869, por również wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 18.07.2018 r., II SA/Rz 44/18). WSA w Krakowie w wyroku z dnia 15.11.2017 r., II SA/Kr 1045/17 wskazał, że w uzasadnieniu decyzji wydawanej na podstawie art. 146 § 2 k.p.a. należy wykazać, ze wadliwość procesowa nie wpłynęła na prawidłowe zastosowanie w sprawie przepisów prawa materialnego, a zatem, że decyzja dotychczasowa posiada jedynie wadliwości formalne, natomiast w całości pozbawiona była wadliwości materialnej. Oznacza to konieczność przeprowadzenia w całości postępowania, ograniczonego jedynie tożsamością sprawy, w zakresie przepisów materialnych mających zastosowanie w sprawie (podobnie WSA w Warszawie w wyroku z dnia 12.12.2017 r., VI SA/Wa 1928/17). W rozpoznawanej sprawie takie postępowanie nie zostało przeprowadzone zarówno przez organ I, jak i II instancji. Organy nie odniosły się w uzasadnieniach swoich decyzji do przepisów prawa materialnego mających zastosowanie w sprawie ani do przeprowadzonych dowodów, na podstawie których mogła zostać wydana decyzja o ustaleniu warunków zabudowy zgodnie z wnioskiem inwestora. Krótka konkluzja w zaskarżonej decyzji, że "analiza akt sprawy nie daje podstaw do uchylenia ostatecznej decyzji" oraz do "postawienia ocenianej decyzji jakiegokolwiek zarzutu związanego z naruszeniem przepisów stanowiących podstawę do jej wydania" jest przedwczesna, gdyż w istocie nie doszło do ponownego przeprowadzenia postępowania z udziałem skarżącego i ustalenia wszystkich okoliczności sprawy. Zasadne są zatem zarzuty naruszenia art. 7, art. 10 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. - obligujących organy do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, a następnie jego kompleksowej oceny przy zapewnieniu udziału wszystkim stronom postępowania. Naruszenie ww. przepisów postępowania doprowadziło w konsekwencji do naruszenia art. 146 § 2 k.p.a. poprzez jego zastosowanie bez uprzedniego przeprowadzenia postępowania przy udziale wszystkich stron, w tym A. sp. z o.o. Nie można natomiast zgodzić się z argumentacją skargi wskazującą na brak możliwości zastosowania co do zasady art. 146 § 2 k.p.a. w przypadku, gdy strona bez własnej winy nie uczestniczyła w postępowaniu, tj. gdy zachodzi przesłanka wznowienia z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Oczywiście możliwe jest w takiej sytuacji rozstrzygnięcie przewidziane w art. 151 § 2 w zw. z art. 146 § 2 k.p.a., jednakże tylko wówczas, gdy w wyniku ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy i rozstrzygnięcia jej istoty przy udziale pominiętej pierwotnie strony postępowania, organ podejmuje decyzję w treści odpowiadającą decyzji dotychczasowej (por. wyrok NSA z dnia 19.01.1996 r., III SA 282/95, wyrok WSA w Gdańsku z dnia 18.11.2015 r., II SA/Gd 310/15). Biorąc powyższe pod uwagę Sąd uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta [...], wydane po wznowieniu postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 135 § 1 P.p.s.a. , uznając, że doszło do naruszenia przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przy ponownym prowadzeniu postępowania w trybie wznowieniowym organy uwzględnią wskazania Sądu zawarte w niniejszym wyroku. O kosztach obejmujących wpis od skargi oraz koszty zastępstwa procesowego wraz z uiszczoną opłatą skarbową Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a.