II SA/Rz 451/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Ryszard Bryk Sędziowie WSA Joanna Zdrzałka /spr./ NSA Małgorzata Wolska Protokolant st. sekr. sąd. Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólnoadministracyjnym na rozprawie w dniu 27 listopada 2008 r. sprawy ze skargi K. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] marca 2008 r. nr [...] w przedmiocie zaliczki alimentacyjnej we wznowionym postępowaniu uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy z dnia [...] stycznia 2008 r. nr [...]. Decyzją z dnia [...] października 2007 r. Nr [...] Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w W., działając z upoważnienia Wójta Gminy, po rozpatrzeniu wniosku K. J. przyznała zaliczkę alimentacyjną dla K. Z., D. Z. i P. Z. w wysokości 120 zł miesięcznie na każde z dzieci, na okres od 1.09.2007 r. do 31.08.2008 r. Podstawą przyznania zaliczki były ustalenia organu, że wnioskodawczyni jest rozwiedziona, samotnie wychowuje 3 dzieci, których ojciec M. Z. nie zamieszkuje z nimi i nie przyczynia się do ich wychowania. Egzekucja przyznanych przez Sąd świadczeń alimentacyjnych prowadzona przez komornika za ostatnie 3 miesiące jest bezskuteczna. Dochód rodziny, naliczony zgodnie z przepisami ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej (Dz. U. Nr 86, poz. 732, ze zm.) oraz przepisami ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139 poz. 992 ze zm.), wyniósł 442,12 zł. Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2008 r. Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w W. wznowiła z urzędu postępowanie w sprawie ustalenia prawa do zaliczki alimentacyjnej zakończonego ostateczną decyzją z dnia [...] października 2007 r., w oparciu o art. 145 § 1pkt 5 k.p.a. Następnie decyzją z dnia [...] stycznia 2008 r., nr [...] organ ten uchylił w całości decyzję własną z dnia [...] października 2007 r. w sprawie przyznania K. J. zaliczki alimentacyjnej na dzieci K. Z., D. Z. i P. Z. i jednocześnie odmówił prawa do zaliczki alimentacyjnej na ww. dzieci. W jej uzasadnieniu wskazał, że w wyniku wznowienia postępowania dokonał nowych ustaleń dotyczących dochodu rodziny wnioskodawczyni. Z dołączonych do wniosku dokumentów wynikało, iż miesięczny dochód rodziny, po doliczeniu dochodu z pierwszego pełnego miesiąca od podjęcia zatrudnienia (tj. kwoty 1.395,39 zł jako wynagrodzenie z firmy A. sp. z o.o. w W.) wyniósł 1.768,46 zł co w przeliczeniu na osobę dawało kwotę 442,12 zł i uprawniało do przyznania zaliczki alimentacyjnej. Jednakże uzyskana później informacja wskazywała, że wynagrodzenie z pierwszego pełnego miesiąca było inne niż wykazane na zaświadczeniach dołączonych przez stronę do wniosku i w okresie 28.02.2007 r. do 28.03.2007 r. wynosiło 2.566,39 zł netto. Organ podniósł przy tym, że sposób liczenia dochodu znajduje oparcie w art. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych w związku z § 2, § 15 i § 18 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z 2 czerwca 2005 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz. U. Nr 105, poz. 881, ze zm.), które to przepisy zobowiązywały go do ustalenia rocznego dochodu rodziny za 2006 r., podzielenia kwoty na 12 miesięcy a następnie do dodania do miesięcznego dochodu kwoty wynagrodzenia z pierwszego pełnego miesiąca od uzyskania dochodu, gdyż praca zarobkowa w formie umowy zlecenia został podjęta 28.02.2007 r. i trwa do chwili obecnej. Mając to na uwadze oraz informację pracodawcy z 26.11.2007r. o wynagrodzeniu w wysokości 2.566,30 zł netto, organ wskazał, iż dochód rodziny wyniósł 2.939,46 zł, co w przeliczeniu na osobę daje kwotę 734,87 zł miesięcznie. Ustawowe kryterium wymienione w art. 7 pkt 2 ustawy o zaliczce alimentacyjnej wynosi 583,00 zł miesięcznie. Powyższe nie uprawniało małoletnich K., D. i P. Z. do przyznania zaliczki alimentacyjnej od 1.09.2007 r. Nie zgadzając się z tą decyzją K. J. wniosła odwołanie i zarzuciła, że organ I instancji błędnie naliczył dochód rodziny. Decyzja została podjęta na podstawie jednorazowego wynagrodzenia, wypłaconego zgodnie z zaświadczeniem wystawionym przez firmę A. Sp. z o.o. z siedziba w W. za okres 28.02.2007 r. – 28.03.2007 r. w wysokości 2.566,39 zł netto. Jednocześnie odwołująca nie otrzymała żadnego wynagrodzenia za okres od 1.03.2007 r. - 31.03.2007 r., co potwierdza zaświadczenie z 9.11.2007 r. i co dowodzi, że dochód uzyskiwany z tytułu umowy zlecenia zawartej z A. Sp. z o.o. jest nieregularny i nie pozwala na utrzymanie czteroosobowej rodziny. Odwołująca podniosła także, że nie pozostawała w stosunku pracy z B sp. z o.o. ani z A sp. z o.o. Decyzją z dnia [...] marca 2008 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję organu I instancji podjętą w trybie wznowienia. W podstawie prawnej Kolegium wskazało art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 1, art.2, art. 7, art. 8 ust. 1 pkt 2, art. 10, art. 10a i art. 18 ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej. W uzasadnieniu stwierdzone zostało, że warunkiem uzyskania prawa do zaliczki alimentacyjnej jest spełnienie przez stronę przesłanek w zakresie kryterium dochodowego, którego sposób obliczenia reguluje ustawa o świadczeniach rodzinnych. Jej art. 3 pkt 2 definiuje dochód rodziny jako przeciętny miesięczny dochód członków rodziny uzyskany w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy (w niniejszej sprawie jest to dochód z 2006 r.). Z kolei zgodnie z § 18 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z 2 czerwca 2005 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne, w przypadku uzyskania przez członka rodziny dochodu po roku, z którego dochody stanowią podstawę do ustalenia prawa do świadczeń rodzinnych, do dochodu rodziny dodaje się miesięczną kwotę dochodu uzyskanego przez członka rodziny, o ile dochód ten osoba otrzymuje w dniu ustalania prawa do świadczeń rodzinnych. Wobec tego, iż K. J. zawarła w dniu 28.02.2007 r. umowę zlecenia na okres 12 miesięcy i uzyskała za marzec 2007r. dochód w wysokości 2.566,59 zł to kwotę tę należy uznać za dochód uzyskany podlegający doliczeniu do dochodu rodziny. W myśl art. 3 pkt 24 ustawy o świadczeniach rodzinnych przez pojęcie dochodu uzyskanego należy rozumieć m.in. uzyskanie dochodu spowodowane uzyskaniem zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, z wyłączeniem pracy wykonywanej na podstawie umowy o dzieło. W ocenie Kolegium organ I instancji prawidłowo ustalił miesięczny dochód rodziny na kwotę 3.376,96 zł, co powoduje, iż dochód w czteroosobowej rodzinie K. J. wynosi 844,24 zł na osobę miesięcznie i przekracza kryterium dochodowe wskazane w ustawie jako warunek podstawowy do przyznania prawa do zaliczki alimentacyjnej. K. J. złożyła skargę na tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, wnosząc o jej uchylenie oraz o dopuszczenie dowodu z oświadczenia firmy B., którego oryginał znajduje się w aktach sprawy Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w W. Zarzuciła błąd w ustaleniach faktycznych poprzez przyjęcie, iż dochód na jednego członka rodziny przekroczył kwotę 583 zł, naruszenie § 18 rozporządzenia z 2.06.2005r. poprzez błędne obliczenie dochodu rodziny oraz naruszenie art. 107 § 1 k.p.a. poprzez "brak wskazania jako podstawy prawnej przepisów rozporządzenia z 2.06.2005r." K. J. wskazała, iż organ nie wziął pod uwagę, iż kwota wypłacona jednorazowo w marcu 2007 r. w wysokości 2566,59 zł nie była wynagrodzeniem miesięcznym, ale wyrównaniem wynagrodzenia za 6 poprzednich miesięcy, stad nie powinna być brana pod uwagę w sposób wskazany przez organ w zaskarżonej decyzji. Kwota ta powinna zostać podzielona przez 6 miesięcy, a to daje kwotę 427,73 zł miesięcznie, czyli nie przekracza ustawowej kwoty 583 zł. Skarżąca podniosła też, że kolejne wynagrodzenia wynikające z umowy zlecenia z firmą A. Sp. zo.o. są bardzo nieregularne. Wynagrodzenie za marzec 2007r. spowodowało, iż od stycznia 2008r nie pobiera świadczeń rodzinnych. Od lutego 2008r. jest osobą bezrobotną bez prawa do zasiłku wobec wygaśnięcia umowy z ww. firmą. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, z przyczyn, które były podstawą do wydania zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) Sąd sprawuje kontrolę działalności administracji, obejmującą badanie zaskarżonych aktów pod względem ich zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) – zwanej dalej w skrócie P.p.s.a., stanowiący, że Sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W ramach kontroli legalności Sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.). Dokonując takiej kontroli w niniejszej sprawie Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji podjęte zostały po wznowieniu postępowania w sprawie przyznania K. J. zaliczki alimentacyjnej na synów K., D. i P. Z. Przyczyną wznowienia postępowania z urzędu było ujawnienie nowych okoliczności faktycznych i nowych dowodów istniejących w dniu wydania decyzji a nie znanych organowi, tj. zaistnienie przesłanki z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Za taki nowy dowód organ uznał pisemną informację A sp. z o.o. z dnia 26.11.2007 r. o tym, iż K. J. świadczy usługi w formie umowy zlecenia dla tej firmy i otrzymała za okres 28.02.2007 -28.03.2007 r. wynagrodzenie w wysokości 2566,39 zł netto, które zostało wypłacone 13.04.2007 r. Wysokość tej kwoty różni się od wykazanej w poprzednim zaświadczeniu firmy A. z 28.09.2007 r. – 1395,39 zł, którym to zaświadczeniem dysponował organ I instancji wydając decyzję z dnia [...] października 2007 r. o przyznaniu zaliczki alimentacyjnej dla K., D. i P. Z. We wznowionym postępowaniu organ zastosował § 18 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z 2 czerwca 2005 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz. U. Nr 105, poz. 881, ze zm.) w zw. z art. 23 ust. 5 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r., Nr 139, poz. 992, ze zm.), korzystając z uprawnienia wynikającego z art. 18 ust. 2 ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej (Dz. U. Nr 86, poz. 732, ze zm.) do odpowiedniego stosowania przepisów o świadczeniach rodzinnych, i na tej podstawie ustalił dochód rodziny skarżącej. § 18 wymienionego rozporządzenia stanowi, że w przypadku uzyskania przez członka rodziny dochodu po roku, z którego dochody stanowią podstawę do ustalenia prawa do świadczeń rodzinnych, do dochodu rodziny dodaje się miesięczną kwotę dochodu uzyskanego przez członka rodziny, o ile dochód ten osoba otrzymuje w dniu ustalania prawa do świadczeń rodzinnych. Organy orzekające w niniejszej sprawie uznały, że wykazana w zaświadczeniu z dnia 26.11.2007 r. kwota 2566,39 zł stanowi miesięczną kwotę dochodu uzyskanego przez skarżącą i kwotę tę dodały do dochodu rodziny obliczanego za 2006 rok. Taki sposób wyliczenia dochodu rodziny, uprawniającego do uzyskania zaliczki alimentacyjnej kwestionuje skarżąca, podając, że dodane przez organy wynagrodzenie uzyskane z firmy A. nie było wynagrodzeniem miesięcznym, ale stanowiło jednorazowo wypłacone wyrównanie wynikające z umowy zlecenia zawartej z tą firmą. Zarzuty skargi nie są pozbawione racji, zwłaszcza jeśli weźmie się pod uwagę treść pism A. sp. z o.o. oraz zawarte w przepisie § 18 rozporządzenia z dnia 2 czerwca 2005 r. sformułowanie dotyczące doliczenia "miesięcznej kwoty dochodu". Słusznie wywodzi skarżąca, że przepis ten nie uprawnia do doliczenia całej kwoty wynagrodzenia uzyskanego po roku, z którego dochody stanowią podstawę do ustalenia prawa do świadczeń rodzinnych, jeśli wynagrodzenie to obejmuje więcej niż 1 miesiąc. "Miesięczna kwota dochodu", o jakiej mowa w tym przepisie oznacza wynagrodzenie za 1 miesiąc, nie zaś kwotę wypłaconą w danym miesiącu, a obejmującą wynagrodzenie za więcej niż 1 miesiąc. W przypadku uzyskiwania dochodu z tytułu umowy zlecenia w różnych wysokościach w poszczególnych miesiącach, co ma miejsce w przedmiotowej sprawie, chodzi o średni miesięczny dochód. Z dokumentów przedłożonych przez skarżącą a pochodzących z A. sp. z o.o. nie wynika, czy kwota uzyskana za marzec 2007 r. jest miesięcznym dochodem, czy tak jak twierdzi skarżąca – wyrównaniem za poprzednie miesiące. Kwestia ta, podnoszona już w odwołaniu, nie została przez organ wyjaśniona. Poważne wątpliwości budzi też wysokość uzyskanego za marzec 2007 r. wynagrodzenia. Wśród znajdujących się w aktach sprawy dowodów istnieją 3 sprzeczne w treści zaświadczenia A. sp. z o.o.– z 28.09.2007 r., z 9.11.2007 r. oraz z 26.11.2007 r. W pierwszym z nich stwierdzono, że K. J. za marzec 2007 r. otrzymała przybliżone wynagrodzenie netto w wysokości 1395,39 zł , wskazując jednocześnie, że wynagrodzenie wypłacane jest za okresy 3-tygodniowe, stąd też nie jest możliwe podanie dokładnej kwoty jaką pracownik otrzymał za pierwszy pełny przepracowany miesiąc. Z informacji z 9.11.2007 r. wynika, że K. J. w okresie 1.03.2007 r. – 31.03.2007 r. nie otrzymała za pośrednictwem A. sp. z o.o. żadnego wynagrodzenia. W ostatnim z analizowanych zaświadczeń - z 26.11.2007 r. poinformowano natomiast, że skarżąca otrzymała wynagrodzenie za okres 28.02.2007 r. – 28.03.2007 r. w wysokości 2566,39 zł netto. Brak szczegółowych wyjaśnień w tym zakresie wskazuje jednoznacznie na naruszenie przez organy art. 7 i 77 § 1 k.p.a. Zgodnie z unormowaną w art. 7 k.p.a. zasadą prawdy obiektywnej organy administracji publicznej są zobowiązane do podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, natomiast stosownie do art. 77 § 1 k.p.a. organ jest zobowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, oceniając na podstawie jego całokształtu czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.). Z przestrzegania tych obowiązków organ nie jest zwolniony nawet wtedy, gdy tak jak w przypadku dołączenia do wniosku o przyznanie zaliczki alimentacyjnej niezbędnych dokumentów o dochodach, ustawodawca przerzuca na stronę postępowania ciężar udowodnienia danej okoliczności. Wówczas także zgodnie z zasadą dochodzenia prawdy obiektywnej organ winien podjąć z własnej inicjatywy odpowiednie czynności dowodowe (tak m. in. M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze 2000, s. 441). Wspomniane naruszenia przepisów postępowania – art. 7 i 77 § 1 k.p.a. Sąd uznał za mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co zadecydowało o uwzględnieniu skargi. Z uwagi na fakt, iż postępowanie wyjaśniające wymaga uzupełnienia w znacznej części, wykraczającej poza zakres art. 136 k.p.a., Sąd uchylił decyzje organów obu instancji w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 135 P.p.s.a. Z uwagi na negatywny charakter zaskarżonej decyzji, która nie przyznaje żadnych praw i nie nakłada obowiązków, Sąd odstąpił od stosowania art. 152 P.p.s.a. W postępowaniu ponownym organ wyjaśni jakie faktycznie dochody z tytułu umowy zlecenia z A. skarżąca uzyskała po roku stanowiącym podstawę do ustalenia prawa do zaliczki alimentacyjnej, czyli po 2006 roku, wyliczy średnią miesięczną kwotę dochodu i obliczy dochód rodziny skarżącej uwzględniając treść § 18 cyt. rozporządzenia z 2005 r., a następnie wyda decyzję odpowiadającą prawu.