II SA/Rz 452/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Solarski /spr./ Sędziowie NSA Anna Lechowska NSA Stanisław Śliwa Protokolant: sekr. sąd. Maria Kołcz po rozpoznaniu w dniu 7 grudnia 2005 r. na rozprawie sprawy ze skargi M. M. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] marca 2005 r. Nr [...] w przedmiocie ewidencji gruntów - skargę oddala - II SA/Rz 452/05 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] marca 2005r. nr [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego na podstawie art.138 § 1 pkt 1 Kpa, art.20 ust.1 i 2, art. 24a ust. 10 oraz art.7b ust.2 pkt 2 ustawy z dnia 17 maja 1989r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz § 45 ust.1 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 200 Ir. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38, poz. 454), po rozpatrzeniu odwołania M. M. od decyzji Prezydenta Miasta [...] dnia [...] stycznia 2005r. nr [...] o odmowie uwzględnienia zastrzeżenia złożonego do operatu opisowo-kartograficznego modernizacji ewidencji gruntów i założenia ewidencji budynków miasta R. -obręb 212 R.- S. w części dotyczącej działki nr 2057, powstałej ze zmiany oznaczenia działki nr 70/39 obręb 137 - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu stwierdzone zostało, że decyzją nr z dnia [...] sierpnia 2002r. Prezydent Miasta [...] zatwierdził projekt operatu opisowo-kartograficznego modernizacji i założenia ewidencji budynków miasta R. obręb 212 – S., w skład którego weszła m.in. działka nr 70/39 stanowiąca w tym czasie własność Z. G. Od decyzji tej odwołała się Z. G. nie zgadzając się ze zmniejszeniem powierzchni działki. Organ II instancji w wyniku rozpoznania odwołania, decyzją z dnia [...] grudnia 2002r. nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej załatwienia uwag i zastrzeżeń odnośnie do działki nr 2057 i sprawę przekazał do ponownego rozpoznania z zaleceniem, iż należy przeprowadzić szczegółową analizę dokumentów geodezyjnych oraz rozpatrzyć zarzuty strony dotyczące zmniejszenia powierzchni przedmiotowej działki. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z dnia [...] maja 2004r. nr [...] Prezydent Miasta [...] odmówił uwzględnienia zastrzeżenia złożonego do projektu operatu opisowo-kartograficznego modernizacji ewidencji gruntów i założenia ewidencji budynków miasta R. obręb 212 S. w części dotyczącej działki nr 2057. I tym razem od decyzji tej odwołała się Z. G., zaś WINGiK odwołanie to uwzględnił i decyzją z dnia [...] lipca 2004r. nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że aktem notarialnym z dnia [...] października 2002r. Z. G. darowała swojej córce M. M. działkę nr 2057, w związku z czym M. M. stała się stroną w sprawie i powinna była brać udział w postępowaniu. Po ponownie przeprowadzonym postępowaniu organ I instancji decyzją z dnia [...] września 2004r. nr [...] zatwierdził projekt operatu opisowo-kartograficznego modernizacji ewidencji gruntów i założenia ewidencji budynków miasta R. obręb 212 S. w części dotyczącej działki nr 2057 powstałej ze zmiany oznaczenia działki nr 70/39 obręb 137. Od decyzji tej odwołała się tym razem M. M. domagając się poprawienia błędów w dokumentacji i przywrócenia jej brakującej powierzchni działki. Rozpoznając sprawę w trybie odwoławczym organ naprowadził, że w dacie orzekania przez Prezydenta Miasta [...] obowiązywały przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 141, poz. 1492, 'z 2004r. ze zm.). Ustawa ta wprowadziła zmiany do Prawa geodezyjnego i kartograficznego, dodając m.in. art.24a. Zgodnie z art. 24a ust. 10 Prawa geodezyjnego i kartograficznego, o uwzględnieniu lub oddaleniu zarzutów do danych ujawnionych do operacie opisowo-kartograficznym rozstrzyga starosta w drodze decyzji. Stąd też zaskarżona decyzja narusza prawo materialne i z tego powodu podlega uchyleniu, z przekazaniem sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania. Po raz kolejny rozpoznawszy sprawę Prezydent Miasta [...] decyzją z dnia [...].01.2005r. nr [...] odmówił uwzględnienia zastrzeżenia złożonego do operatu opisowo-kartograficznego modernizacji ewidencji gruntów i założenia ewidencji budynków miasta R. -obręb 212 R.- S. w części dotyczącej działki nr 2057, powstałej ze zmiany oznaczenia działki nr 70/39 obręb 137. W odwołaniu od tej decyzji M. M. podniosła, że nie zgadza się ze zmniejszeniem powierzchni działki nr 2057 z 0,3174ha na 0,2807ha oraz wniosła o powołanie biegłego geodety celem prześledzenia zmian w dokumentacji geodezyjnej z okresu lat 60-tych i 80-tych, w wyniku których powstała działka nr 70/39. Wniosła o uchylenie tej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania dla ustalenia rzeczywistej powierzchni i granic działki. Zaznaczyła przy tym, że popiera swoje zastrzeżenia co do postępowania w tej sprawie zawarte w poprzednich odwołaniach. Po rozpoznaniu sprawy w trybie odwoławczym organ stwierdził, że przy obliczaniu powierzchni działki nr 2057 organ I instancji opierał się na współrzędnych jej punktów granicznych uzyskanych z dokumentacji tej działki sporządzanych w różnych okresach i dla różnych celów, w tym postępowania rozgraniczeniowego zakończonego postanowieniem Sądu Rejonowego w R. z dnia [...] października 1996r. sygn. akt [...], a dotyczącego działek nr 154/2 i nr 70/39, jak również z dokumentacji obejmującej podziały działek nr 70/20, 154, 136 i 158. Punkty graniczne nr 5000, 5002 i 5003 działki nr 2057 zostały przyjęte z operatu wydzielenia działki nr 154 obr.137 włączonego do zasobu ewidencji gruntów w dniu [...].05.1988r. za numerem [...]. Wówczas" z działki nr 70/20 o pow. 0,4054ha wydzielono działkę nr 70/38 o pow. 0,0880ha, którą następnie włączono do działki nr 154. Pozostałą część oznaczono numerem 70/39 i obliczono jej powierzchnię jako różnicę powierzchni wyłączonej działki. W ten sposób powierzchnia działki 70/39 wyniosła 0,3174ha. Z kolei punkty graniczne działki 2057 oznaczone numerami 5001 i 5004 zostały przyjęte z dokumentów dotyczących podziału działki nr 158 znajdujących się w operacie włączonym do zasobów z dniu [...].05.1994r. pod numerem [...]. Natomiast przebieg północno-wschodniej granicy działki nr 2057 ustalony został w postępowaniu rozgraniczeniowym w sprawie sygn. [...]; operat geodezyjny został włączony do zasobu w dniu [...].02.1997r. pod numerem [...]. Organ wskazał, że zgodnie z § 36 pkt 1, 2 i 5 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 200 Ir. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38, poz 454 ), przebieg granic dziełek ewidencyjnych wykazuje się w ewidencji na postawie ewidencji geodezyjnej, przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, sporządzonej w postępowaniu rozgraniczeniowym, w celu podziału nieruchomości, na potrzeby postępowania sądowego lub administracyjnego, a następnie wykorzystanej do wydania prawomocnego orzeczenia sądowego lub ostatecznej decyzji. Dlatego też wykazany przebieg granicy działki nr 2057 w zmodernizowanym operacie, na podstawie dokumentów przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego i określenie w ten sposób położenia punktów granicznych jednoznacznie określa również powierzchnię działki wynikającą z obliczeń matematycznych ze współrzędnych. Natomiast żądanie powołanie biegłego dla analizy dokumentacji geodezyjnej z lat 60-tych i 80-tych nie może być uwzględnione; strona może na własny koszt powołać biegłego geodetę w celu dokonania wnioskowanych przez nią czynności geodezyjnych. Na decyzję tą skargę złożyła M. M. podnosząc, że zmniejszenie powierzchni działki jest dla niej bardzo krzywdzące: działka zmniejszyła się o 367 m2. Wskazała, że przedmiotowa działka powstała w wyniku wywłaszczeń i sprzedaży w latach 1960-1988, w trakcie których nikt nie wskazywał matce - jako ówczesnej właścicielce - przebiegu granicy w terenie. W 1996r. Sąd Rejonowy w R. wydał postanowienie, w którym ustalił przebieg północnej granicy działki (punkty nr 5000,5002 i 5003), przy czym rozgraniczenie zostało dokonane w oparciu o opinię biegłego geodety, opracowanej na podstawie błędnych materiałów geodezyjnych zawartych w zasobach geodezyjnych, o których ona i jej matka nie mają wiedzy. Natomiast w trakcie wykonanych w 2001 i 2002r. prac do sporządzenia operatu opisowo-kartograficznego nie została wezwana jej matka celem ustalenia przebiegu dalszych trzech granic w terenie. W toku postępowania przed organami administracyjnymi w wyniku kolejnych decyzji nie zbadano materiałów źródłowych od roku 1960 do 1988, bo materiały te zaginęły. Nie wszczęto również postępowania o odtworzenie zaginionych akt, które jej zdaniem mają w sprawie kluczowe znaczenie. Końcowo skarżąca wyraziła chęć powołania biegłego geodety w celu odszukania i zbadania materiałów z lat 1960-1988, a także dodała, że posiada część dokumentów archiwalnych. Na tej podstawie wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i ponownie przedstawił tok postępowania administracyjnego dotyczącego modernizacji operatu ewidencji gruntów. Ponowił też argumentację odnoszącą się do punktów granicznych działki nr 2057 i wynikający z nich konsekwencji w zakresie powierzchni działki. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga jest nieuzasadniona, 1. Stan faktyczny jest następujący: decyzją z dnia [...].08.2002r. nr [...] Prezydent Miasta [...] zatwierdził projekt operatu opisowo-kartograficznego modernizacji i założenia ewidencji budynków miasta R. obręb 212 – S. ; jednocześnie w decyzji tej nie uwzględnił zastrzeżeń i uwag Z. G. odnośnie do powierzchni i granic działki nr 2057 (przed modernizacją 70/39). Na skutek odwołania Z. G. organ II instancji decyzją z dnia [...] grudnia 2002r. nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej załatwienia uwag i zastrzeżeń do działki nr 2057 i sprawę przekazał do ponownego rozpoznania z zaleceniem, iż należy przeprowadzić szczegółową analizę dokumentów geodezyjnych oraz rozpatrzyć zarzuty strony dotyczące zmniejszenia powierzchni przedmiotowej działki. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z dnia [...] maja 2004r. nr [...] Prezydent Miasta [...] odmówił uwzględnienia zastrzeżenia złożonego do projektu operatu opisowo-kartograficznego modernizacji ewidencji gruntów i założenia ewidencji budynków miasta R. I tym razem od decyzji tej odwołała się Z. G., zaś Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w [...] decyzją z dnia [...] lipca 2004r. nr [...] po raz drugi uchylił zaskarżoną decyzję wskazując, że aktem notarialnym z dnia [...] października 2002r. Z. G. darowała swojej córce M. M. działkę nr 2057. Po ponownie przeprowadzonym postępowaniu organ I instancji decyzją z dnia [...] września 2004r. nr [...] zatwierdził projekt operatu opisowo-kartograficznego modernizacji ewidencji gruntów i założenia ewidencji budynków miasta R. obręb 212 S. w części dotyczącej działki nr 2057 powstałej ze zmiany oznaczenia działki nr 70/39 obręb 137. Od decyzji tej odwołała się tym razem M. M. Rozpoznając sprawę w trybie odwoławczym organ wskazując na przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 141, poz 1492, z 2004r. ze zm.), ponownie zaskarżoną decyzję uchylił z przekazaniem sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania. Po raz kolejny rozpoznawszy sprawę Prezydent Miasta [...] decyzją z dnia [...].01.2005r. nr [...] odmówił uwzględnienia zastrzeżenia złożonego do operatu opisowo-kartograficznego modernizacji ewidencji gruntów i założenia ewidencji budynków miasta R. -obręb 212 R.- S. w części dotyczącej działki nr 2057, powstałej ze zmiany oznaczenia działki nr 70/39 obręb 137. Decyzja ta - po rozpatrzeniu odwołania M. M. - utrzymana została w mocy rozstrzygnięciem stanowiącym przedmiot skargi. 2. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowi ustawa z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne /Dz. U. z 2000r. Nr 100, poz. 1086 ze zm./. Zgodnie z przepisem art.20 ust.1 tej ustawy, ewidencja gruntów i budynków obejmuje informacje dotyczące: 1) gruntów - ich położenia, granic, powierzchni, rodzajów użytków gruntowych oraz ich klas gleboznawczych, oznaczenia ksiąg wieczystych lub zbiorów dokumentów, jeżeli zostały założone dla nieruchomości, w skład której wchodzą grunty, 2) budynków - ich położenia, przeznaczenia, funkcji użytkowych i ogólnych danych technicznych, 3) lokali - ich położenia, funkcji użytkowych oraz powierzchni użytkowej. Natomiast według ustępu 2 tego artykułu, w ewidencji gruntów i budynków wykazuje się także: 1) właściciela, a w odniesieniu do, gruntów państwowych i samorządowych - inne osoby fizyczne lub prawne, w których władaniu znajdują się grunty i budynki lub ich części, 2) miejsce zamieszkania lub siedzibę osób wymienionych w pkt 1, 3) informacje o wpisaniu do rejestru zabytków, 4) wartość nieruchomości. Dalsze unormowania ustawy stanowią, że ewidencję gruntów i budynków oraz gleboznawczą klasyfikację gruntów prowadzą starostowie (art.22 ust.1), a osoby, o których mowa w art. 20 ust. 2 pkt 1 i art. 51, są obowiązane zgłaszać właściwemu staroście wszelkie zmiany danych objętych ewidencją gruntów i budynków, w terminie 30 dni licząc od dnia powstania tych zmian. Obowiązek ten nie dotyczy zmian danych objętych ewidencją gruntów i budynków, wynikających z decyzji właściwych organów (ustęp 2). W myśl art. 24a ust. 1 starosta może zarządzić przeprowadzenie modernizacji ewidencji gruntów i budynków na obszarze poszczególnych obrębów ewidencyjnych; starosta rozstrzyga też w drodze decyzji o uwzględnieniu lub odrzuceniu zarzutów (ustęp 10). Uzupełnieniem ustawy jest rozporządzenie Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 200 Ir. w sprawie ewidencji gruntów i budynków /Dz. U. Nr 38, poz. 454/, które w § 44 ust.8 stanowi, iż do zadań starosty związanych z prowadzeniem ewidencji należy modernizacja ewidencji, będąca zespołem działań technicznych, organizacyjnych i administracyjnych podejmowanych przez starostę w celu uzupełnienia bazy danych ewidencyjnych i utworzenia pełnego zakresu zbiorów danych ewidencyjnych zgodnie z wymogami rozporządzenia, modyfikacji istniejących danych ewidencyjnych do wymagań określonych w rozporządzeniu oraz poprawy funkcjonowania informatycznego systemu obsługującego bazę danych ewidencyjnych ( § 55). Zgodnie z § 56 pkt 2) działania modernizacyjne wykonuje się kompleksowo, na zasadach iw trybie określonych przepisami rozdziału 2, (zakładanie ewidencji) z zastrzeżeniem § 82. Według § 82 ust.1 rozporządzenia, przy wykonywaniu kompleksowej modernizacji ewidencji, założonej przed wejściem w życie rozporządzenia, do sporządzenia numerycznego opisu granic działek ewidencyjnych wykorzystuje się istniejące materiały i dane państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, nawet jeżeli nie spełniają one wymagań obowiązujących standardów technicznych. Z przedstawiony regulacji prawnych wynika, że ewidencja gruntów to jedynie zbiór informacji o gruntach i budynkach, ich właścicielach oraz osobach fizycznych lub prawnych władających tymi gruntami i budynkami. Jeśli chodzi zaś o wpisy w ewidencji, to mają one wyłącznie charakter techniczno-deklaratoryjny, a dokonywane zmiany nie mogą rozstrzygać o prawie własności oraz przedmiocie własności ( tak NSA w wyroku z dnia 14.11.1996r. sygn. USA 1824/95 - nie publ.); wpis do ewidencji gruntów i budynków stanowi potwierdzenie istniejącego stanu prawnego nieruchomości (wyrok NSA z dnia 23 stycznia 1998 r. sygn. II SA 1283/97 - Wokanda 1998/9 str. 40). 3. Przenosząc wskazany stan prawny na występujący w sprawie stan faktyczny stwierdzić należy, że w przypadku kompleksowej modernizacji - a taki zabieg miał miejsce - organ ewidencyjny nie był władny we własnym zakresie rozstrzygać o granicach, a więc o prawie własności i musiał w pierwszej kolejności wykorzystać istniejące materiały i dane państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Skoro tak, to należało spożytkować przede wszystkim dokumentację, która przesądziła o granicach dgr 2057 - poprzednio oznaczonej numerem 70/39. Do dokumentacji tej należy zaliczyć przede wszystkim dokumenty z postępowania rozgraniczeniowego zakończonego postanowieniem Sądu Rejonowego w R. z dnia [...] października 1996r. sygn. akt [...], a dotyczącego granicy działki nr 154/2 i nr 70/39, bowiem z akt administracyjnych i oświadczenia skarżącej M. M. złożonego do protokołu rozprawy jednoznacznie wynika, że brakującej powierzchni działki należy poszukiwać po jej północnej stronie. Jeśli chodzi o operat geodezyjny z rozgraniczenia, to został on włączony do zasobu w dniu [...].02.1997r. pod numerem [...]. Zatem te właśnie materiały i dane państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego musiały być przez organ wykorzystane, bez możliwości jakiejkolwiek korekty. Zauważyć w tym miejscu należy, że w świetle załączonego do pisma A S.A. Oddział w R. z dnia [...].09.2004r. (k.79 akt adm.) w kserokopii wyroku Sądu Okręgowego w R. z dnia [...].05.2001 sygn. [...], poprzedniczka prawna skarżącej – Z. G. - została zobowiązana do wydania szczegółowo opisanych części nieruchomości, zgodnie z rozgraniczeniem dokonanym w sprawie sygn. akt [...]. Jeśli chodzi natomiast o pozostałe granice, które w świetle oświadczenia skarżącej złożonego na rozprawie nie są kwestionowane, to ich przebieg wynika z dokumentacji obejmującej podziały działek nr 70/20, 154, 136 i 158. Punkty graniczne nr 5000, 5002 i 5003 działki nr 2057 zostały przyjęte z operatu wydzielenia działki nr 154 obr.137 włączonego do zasobu ewidencji gruntów w dniu [...].05.1988r. za numerem [...], kiedy to z działki nr 70/20 o pow. 0,4054ha wydzielono działkę nr 70/38 o pow. 0,0880ha, którą następnie włączono do działki nr 154. Pozostałą część oznaczono numerem 70/39 i obliczono jej powierzchnię jako różnicę powierzchni wyłączonej działki uzyskując wynik 0,3174ha. Natomiast punkty graniczne działki 2057 oznaczone numerami 5001 i 5004 zostały przyjęte z dokumentów dotyczących podziału działki nr 158 znajdujących się w operacie włączonym do zasobów z dniu [...].05.1994r. pod numerem [...]. Tak wyznaczone punkty graniczne działki 2057 wynikające z dokumentacji będącej w zasobie geodezyjnym i kartograficznym przesądziły o powierzchni tej nieruchomości. W świetle powyższego zarzuty skargi nie mogły odnieść zamierzonego skutku, skoro powierzchnia działki jest konsekwencją istniejących granic, a te zostały w okresach wcześniejszych ustalone, przy czym w odniesieniu do strony północnej - prawomocnym postanowieniem sądu powszechnego o rozgraniczeniu. Dopóki więc funkcjonować będzie w obrocie prawnym postanowienie sygn. akt [...], dopóty organ ewidencyjny nie będzie uprawniony do wykazania odmiennego, niż wynikające z tego postanowienia, przebiegu granicy. 4. Wyjaśnienia w tym miejscu wymaga zakres kontroli sądu administracyjnego. Stosownie do przepisu art.l § 1 ustawy z dnia 30.08.2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz.1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. W myśl § 2 kontrola, o której mowa wyżej, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Natomiast zgodnie z przepisem art. 134 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1271 z późn. zm., zwaną dalej P.p.s.a.)., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi. W myśl art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla ją w całości lub w części, jeśli stwierdzi: naruszenie, prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, względnie inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji stwierdzić należy, że prawo nie zostało naruszone. Z tych przyczyn skarga podlega oddaleniu, w oparciu o art. 151 P.p.s.a.