II SA/Rz 453/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Ryszard Bryk /spr./ Sędziowie WSA Zbigniew Czarnik AWSA Magdalena Józefczyk Protokolant sekr. sąd. Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólno-Administracyjnym na rozprawie w dniu 17 maja 2007 r. sprawy ze skargi Komisji Międzyzakładowej [...] NSZZ "Solidarność" w K. na uchwałę Rady Gminy z dnia [...] marca 2005 r. nr [...] w przedmiocie regulaminu określającego warunki wynagradzania nauczycieli -skargę oddala- II SA/Rz 453/06 U Z A S A D N I E N I E Przedmiotem skargi Komisji Międzyzakładowej [...] NSZZ "Solidarność" w K. jest uchwała Rady Gminy [...] Nr [...] z dnia [...].03.2005 r. w sprawie ustalenia regulaminów określających wysokość oraz szczegółowe warunki przyznawania nauczycielom dodatków motywacyjnego, funkcyjnego za warunki pracy oraz innych świadczeń wynikających ze stosunku pracy, wynagrodzenia za godziny ponadwymiarowe i doraźne zastępstwa oraz nauczycielskiego dodatku mieszkaniowego i dodatku za wysługę lat dla nauczycieli zatrudnionych w szkołach, gimnazjach, przedszkolach i placówkach oświatowo-wychowawczych prowadzonych przez Gminę [...]. Wskazana uchwała została powzięta na podstawie art. 30 ust. 6, art. 54 ust. 3 i 7 ustawy z dnia 26.01.1982 r. – Karta Nauczyciela /Dz. U. z 2003 r., Nr 118, poz. 1112, z późn. zm./ w zw. z art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8.03.1990 r. o samorządzie gminnym /Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591, z późn. zm./ oraz rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 31.01.2005 w sprawie wysokości minimalnych stawek wynagrodzenia zasadniczego nauczycieli, ogólnych warunków przyznawania dodatków do wynagrodzenia zasadniczego oraz wynagrodzenia za pracę w dniu wolnym od pracy /Dz. U. z 2005 r., Nr 22, poz. 181/. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, skarżąca Komisja Międzyzakładowa [...] NSZZ "Solidarność" w K. wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały, bowiem została podjęta z naruszeniem art. 30 ust. 6a ustawy Karty Nauczyciela i art. 27 ust. 3 ustawy z dnia 23.05.1991 r. o związkach zawodowych /Dz. U. z 2001 r., Nr 79, poz. 854, ze zm./. Z powołanych przepisów wynika, że tego rodzaju regulaminy powinny być przed ich uchwaleniem uzgodnione ze związkami zawodowymi zrzeszającymi nauczycieli. Zaskarżona uchwała została powzięta bez uprzedniego uzgodnienia. Odpowiadając na skargę, Gmina [...] wniosła o oddalenie skargi i na wstępie przyznała, iż rzeczywiście art. 30 ust. 6a Karty Nauczyciela wymaga uzgodnienia regulaminu ze związkami zawodowymi zrzeszającymi nauczycieli, ale w przedmiotowej sprawie zaskarżona uchwała została podjęta po uprzednich uzgodnieniach ze związkami zawodowymi. Z pisma Gminy z dnia 1.02.2005 r. wynika, iż projekt regulaminu doręczono stronie skarżącej w celu uzgodnienia, a w dniach 21-23.02.2005 r. toczyły się między stronami negocjacje w sprawie uzgodnienia doręczonego projektu regulaminu, co potwierdza sporządzony na tą okoliczność protokół. Ostateczna wersja regulaminu została przyjęta na sesji Rady Gminy [...] w dniu 24.02.2005 r., na której to sesji był obecny przedstawiciel strony skarżącej. W skardze m. innymi przytoczono, że skarżąca zwracała się do Wojewody o wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego, ale organ nadzoru odmówił i wyjaśnił, że interpretacja art. 30 ust. 6a Karty Nauczyciela nie jest przepisem bezwzględnie obowiązującym, a zawarte w tym przepisie pojęcie "uzgodnienie" oznacza jedynie, że "użycie powyższych pojęć w przepisach dotyczących działalności prawotwórczej określa cechy tej działalności, która winna się odbyć przy współdziałaniu innych, poza organem prawotwórczym podmiotów, a w przypadku związków zawodowych dotyczy współuczestnictwa związków w procesie tworzenia prawa". Gmina [...] przychyla się do takiej interpretacji przywołanego wyżej przepisu, a dodatkowo powołała się na uchwałę NSA z dnia 24.01.2001 r. – OPS 7/01 /ONSA Nr 1/2002, poz. 8/. W uchwale tej zaprezentowano stanowisko, że regulamin, o którym mowa w art. 30 ust. 6 Karty Nauczyciela, obejmujący swym zakresem więcej niż jedną szkołę, nie jest regulaminem wynagradzania nauczycieli, lecz aktem prawa miejscowego w rozumieniu art. 94 Konstytucji RP i w ujęciu funkcjonalnym jego moc została zrównana z rozporządzeniem wykonawczym. A skoro tak, to można się posłużyć interpretacją dokonaną w związku z analogicznym rozwiązaniem przyjętym przez ustawodawcę w art. 4 ust. 2 Karty Nauczyciela. Na tle tego przepisu powstała wątpliwość dotycząca określenia "podlegają uzgodnieniu". Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 17.03.1998 r., sygn. akt U 23/97 /OTK Nr 2, poz. 11/ rozpatrując wniosek Komisji Międzyzakładowej [...] NSZZ "Solidarność" o zbadanie zgodności rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 19.03.1997 r. w sprawie wynagradzania nauczycieli /Dz. U. Nr 29, poz. 166/ z Konstytucją RP oraz ustawą Karta Nauczyciela rozstrzygnął, że art. 4 ust. 2 Karty Nauczyciela nie przewiduje wydania rozporządzenia Ministra wspólnie ze związkami zawodowymi, ani nie uzależnia jego wydania od ich zgody. Trybunał uznał, że użyty w nim termin "uzgodnienie" oznaczać ma zgodnie z jego sensem językowym, czynność polegającą na "doprowadzeniu do braku rozbieżności". Ustawodawca przy konstruowaniu tej formy współuczestnictwa związków zawodowych w procesie tworzenia prawa kładzie nacisk nie na efekt uzgodnienia w postaci osiągnięcia zgody, lecz raczej na fakt uzgadniania, na sam proces dochodzenia do tej zgody i ujednolicenia czy też wzajemnego dostosowania swoich stanowisk. Świadczy o tym zawarcie przed rozważanym pojęciem wyrazu "podlegają". Oznacza to nałożenie na Ministra przede wszystkim obowiązku poddania treści aktów wykonawczych do ustawy procedurze uzgodnieniowej celem wypracowania wspólnego stanowiska. Takie stanowisko zajął Trybunał Konstytucyjny w w/w wyroku. Mając to na uwadze, to skoro zaskarżony regulamin został poddany procedurze uzgodnieniowej, w trakcie której związki zawodowe nie tylko miały możliwość wyrażenia opinii o projekcie regulaminu, ale prowadzone były z nimi negocjacje zmierzające do osiągnięcia możliwie pełnego uwzględnienia ich wniosków, to w takiej sytuacji przedmiotowa uchwała jest zgodna z art. 30 ust. 6a ustawy Kara Nauczyciela, wobec czego skarga jako całkowicie bezzasadna powinna być oddalona. W polemice na przedstawione stanowisko strony przeciwnej, skarżąca w piśmie z dnia 10.07.2006 r. /k. 30 akt sądowych/ dodatkowo zarzuciła, że w odpowiedzi na skargę podano nieprawdziwe informacje, że to wersja regulaminu była uzgodniona w dniach 21-23.02.2005 r., bo załączony do odpowiedzi protokół nie był sporządzony po negocjacjach tylko samodzielnie przez urzędników gminnych już po sesji Rady Gminy [...] po zmienionej przez Radę Gminy [...] wersji uzgodnionego regulaminu Pani Wójt zaproponowała spisanie protokołu rozbieżności, do którego strona skarżąca nie przystąpiła/. Zapisy, które określają w regulaminie wielkości dodatków nie są zgodne z faktycznymi założeniami i wydatkami w uzasadnieniu finansowym rozliczenia za 2005 r. do uchwały w sprawie dodatków do wynagrodzeń zasadniczych nauczycieli w zakresie realizacji art. 30 ust. 3 i 4 Karty Nauczyciela w Gminie [...]. Wyliczenia z realizacji założeń regulaminowych uzasadniają skargę, bowiem tabela kalkulacyjna skutków finansowych do uchwały w sprawie wykonania dodatków do wynagrodzenia zasadniczego za 2005 r. zawiera faktyczne wyliczenie z którego wynika, że na wynagrodzenia nauczycieli na poszczególnych stopniach awansu zawodowego w Gminie [...] nie przeznaczono wymaganych kwot, które stały się powodem braku uzgodnienia ze związkami zawodowymi regulaminu płacowego, i tak: - nauczyciel stażysta otrzymał 1154 zł, zamiast 1451 zł, - nauczyciel kontraktowy otrzymał 1328 zł, zamiast 1812 zł, - nauczyciel mianowany otrzymał 2179 zł, zamiast 2539 zł, - nauczyciel dyplomowany otrzymał 2962 zł, zamiast 3265 zł. Na dodatek motywacyjny Gmina przeznaczyła 1,5 %, gdy w regulaminie zapisuje się 8 %. Z uzasadnienia finansowego za 2005 r. wynika, że Gmina [...] przedstawiła regulamin dodatków płacowych dla nauczycieli z niezgodnymi z prawdą wielkościami kwot przeznaczonych na wynagrodzenia nauczycieli, na co nie zwróciło uwagi Biuro Prawne Urzędu Wojewódzkiego. W takiej sytuacji związki zawodowe nie mogły podpisać się pod niezgodnymi z prawem zapisami w regulaminie, gdyż założenia poszczególnych wielkości dodatków uzasadnienia finansowego są integralną częścią regulaminu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy wyjaśnić, iż podstawową funkcją wojewódzkiego sądu administracyjnego jest kontrola m. innymi aktów administracyjnych, czynności z zakresu administracji publicznych, aktów prawa miejscowego jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej oraz aktów organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, innych niż akty prawa miejscowego, podejmowanych w sprawach z zakresu administracji publicznej – pod względem zgodności z prawem /art. 1 ustawy z dnia 25.07.2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych – Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm., i art. 3 § 2 ustawy z dnia 30.08.2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm., - nazwanej dalej skrótem p.p.s.a./. Przedmiotem skargi jest uchwała Rady Gminy [...] nr [...] z dnia [...].03.2005 r. w sprawie ustalenia regulaminów określających wysokość oraz szczegółowe warunki przyznawania nauczycielom dodatków motywacyjnego, funkcyjnego, za warunki pracy oraz innych świadczeń wynikających ze stosunku pracy, wynagrodzenia za godziny ponadwymiarowe i doraźne zastępstwa oraz nauczycielskiego dodatku mieszkaniowego i dodatku za wysługę lat dla nauczycieli zatrudnionych w szkołach, gimnazjach, przedszkolach i placówkach oświatowo-wychowawczych prowadzonych przez Gminę [...]. Wskazana uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] Nr 68/2005, poz. 1000 /k. 126 i 128 akt sądowych/. Rzeczona uchwała nie zawiera uzasadnienia. W skardze podano, że przedmiotem skargi jest uchwałą Rady Gminy Nr [...] z dnia [...].03.2005 r., co nie odpowiada rzeczywistemu numerowi uchwały /[...] /, ale pomyłkę tą skarżąca sprostowała w piśmie z dnia 27.02.2007 r. /k. 133 akt sądowych/. Art. 101 ust. 1 i 2a ustawy z dnia 8.03.1990 r. o samorządzie gminnym /tekst jednolity Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591, z późn. zm./, cytowanej niżej skrótem u.s.g. stanowią, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia – zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego /ust. 1/, a skargę na uchwałę lub zarządzenie można wnieść do sądu administracyjnego w imieniu własnym lub reprezentując grupę mieszkańców gminy, którzy na to wyrażą pisemną zgodę /ust. 2a/. Kierując się treścią przytoczonego przepisu Sąd w pierwszej kolejności sprawdził, czy skarga jest dopuszczalna, tzn. czy przed jej wniesieniem do Sądu został spełniony warunek wezwania organu stanowiącego do usunięcia naruszenia prawa i czy została wniesiona w ustawowym terminie. Te warunki zostały spełnione. Skarżąca pierwsze wezwanie do usunięcia naruszenia prawa skierowała do Wójta Gminy [...] /wpłynęło do Gminy w dniu 29.06.2005 r., k. 40 akt sądowych/, zaś adresatem drugiego była Rada Gminy [...] /wpłynęło do Urzędu Gminy w dniu 8.07.2005 r., k. 41 akt sądowych/. Rada Gminy [...] nie udzieliła odpowiedzi na te wezwania. Skarga została wniesiona bezpośrednio do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie w dniu 8.08.2005 r., czyli w 40 dniu od dnia doręczenia pierwszego wezwania do usunięcia naruszenia prawa oraz w 31 dniu od dnia doręczenia drugiego wezwania. Oznacza to, że skarga została wniesiona do Sądu z zachowaniem 60-dniowego terminu o jakim mowa w art. 53 § 2 p.p.s.a. /uchwała 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2.04.2007 r., sygn. akt II OPS 2/07 – dotychczas niepublikowana/. Skoro skarga została wniesiona w terminie 60 dni, licząc od dnia wniesienia obu wezwań do usunięcia naruszenia prawa, zatem kwestia kto powinien być adresatem wezwania do usunięcia naruszenia prawa /wójt, czy rada gminy/, jest w tym przypadku kwestią drugorzędną. Niemniej jednak Sąd in merito uważa, że takie wezwanie może być również skutecznie kierowane do wójta gminy, za czym przemawia art. 31 u.s.g. W związku z tym przyjął, iż wezwanie skierowane do wójta było skuteczne. Przedmiot zaskarżonej uchwały dotyczy sprawy z zakresu administracji publicznej i ta kwestia zdaniem Sądu nie wymaga wyjaśnienia. Z art. 1 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 23.05.1991 r. o związkach zawodowych /tekst jednolity – Dz. U. z 2001 r., Nr 79, poz. 854, z późn. zm./ wynika, że związek zawodowy jest dobrowolną i samorządną organizacją ludzi, powołaną do reprezentowania i obrony ich praw, interesów zawodowych i socjalnych, a ponadto jest niezależny w swojej działalności statutowej od pracodawców, administracji państwowej i samorządu terytorialnego oraz od innych organizacji. Te cechy uzasadniają zaliczenie związku zawodowego do organizacji społecznej w rozumieniu art. 12 i 59 Konstytucji RP z dnia 2.04.1997 r. /Dz. U. Nr 79, poz. 483/. Z powołanego już art. 101 ust. 1 i ust. 2a – u.s.g. można wyprowadzić konkluzję, że organizacja społeczna jest uprawniona do wniesienia skargi na uchwałę rady gminy w dwóch przypadkach, a to: 1) kiedy uchwała narusza jej własny interes prawny wynikający z prawa materialnego, 2) kiedy wnosi skargę w imieniu mieszkańców gminy, w tym przypadku nauczycieli, po uzyskaniu pisemnej zgody takiej grupy i po wykazaniu, iż uchwała narusza interes prawny takiej grupy, a wskazane działanie jest zadaniem statutowym organizacji. Skarżący Związek Zawodowy wniósł skargę w imieniu własnym, a swój interes prawny opierał na art. 30 ust. 6a ustawy z dnia 26.01.1982 r. – Karta Nauczyciela /Dz. U. z 2003 r., Nr 118, poz. 1112, z późn. zm., obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2006 r., Nr 97, poz. 674/ oraz na art. 27 ust. 3 powołanej już ustawy o związkach zawodowych. Przepis art. 30 ust. 6a Karty Nauczyciela stanowi, że regulamin o jakim mowa w ust. 6 podlega uzgodnieniu ze związkami zawodowymi zrzeszającymi nauczycieli. Pojęcie "podlega uzgodnieniu" zostało wyjaśnione na tle art. 4 ust. 2 Karty Nauczyciela przez Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 17.03.1998 r., sygn. U 23/97 – OTK 1998/2/11. Zdaniem Trybunału pojęcie to, nie może być rozumiane jako współdecydowanie związku zawodowego w tworzeniu aktu normatywnego, obliguje natomiast organ prawotwórczy do zapewnienia związkowi zawodowemu informacji o projekcie aktu oraz zapewnienia dyskusji co do treści projektu możliwości prezentowania różnych stanowisk w celu ustalenia w miarę możliwości jednolitego stanowiska co do treści aktu. Istnienie rozbieżności stanowisk, nie stanowi jednak przeszkody do wydania aktu według wersji organu tworzącego taki akt prawny. Przytoczony pogląd odnosi się również odpowiednio do art. 30 ust. 6a Karty Nauczyciela. Natomiast art. 27 ust. 3 ustawy o związkach zawodowych stanowi, że regulaminy nagród i premiowania są ustalone i zmieniane w uzgodnieniu z zakładową organizacją związkową; dotyczy to również zasad podziału środków na wynagrodzenia dla pracowników zatrudnionych w państwowej jednostce sfery budżetowej. Treść tego ostatniego przepisu odnosi się do konkretnych zakładów pracy, i z tej racji przepis ten nie może dotyczyć przedmiotowej sprawy. W skardze podano, że zaskarżona uchwała została podjęta bez wcześniejszego uzgodnienia projektu uchwały ze stroną skarżącą i taka informacja mogłaby prima facie wskazywać na naruszenie własnego interesu skarżącego związku zawodowego wynikającego z art. 30 ust. 6a Karty Nauczyciela. Jednakże w aktach sprawy znajdują się dowody stwierdzające, iż w dniu 3.02.2005 r. doręczono stronie skarżącej projekt regulaminu wynagradzania nauczycieli, a w dniach 21-23.02.2005 r. toczyły się negocjacje pomiędzy stronami co do treści projektu regulaminu /k. 13-21 akt sądowych/. Na rozprawie sądowej pełnomocnik strony skarżącej J. B. /17.05.2007 r., k. 141/ potwierdził, iż faktycznie w dniach 21-23.02.2005 r. toczyły się negocjacje w sprawie regulaminu i projekt regulaminu został między stronami uzgodniony, czyli doszło do pełnego konsensusu. Dodał, że na sesji Rady Gminy w dniu 24.02.2005 r., Wójt Gminy przedstawiła wersję regulaminu różniącą się od uzgodnionej. Podjęta w tym dniu uchwała została zakwestionowana przez Wojewodę. Co się tyczy zaskarżonej uchwały podjętej w dniu [...].03.2005 r., skarżąca w piśmie z dnia 10.07.2006 r. /k. 30 akt sądowych/ zarzuciła, że m. innymi wielkości dodatków określone w regulaminie nie odpowiadają wydatkom określonym w uzasadnieniu finansowym rozliczenia za 2005 r. do uchwały w sprawie dodatków do wynagrodzeń zasadniczych nauczycieli w zakresie realizacji art. 30 ust. 3 i 4 Karty Nauczyciela. Skoro projekt uchwały w sprawie regulaminu był uzgadniany ze stroną skarżącą, zatem interes własny skarżącej wynikający z art. 30 ust. 6a Karty Nauczyciela został skonsumowany. Zarzut skarżącej, że zaskarżona uchwała zaniża składniki wynagrodzenia nauczycieli nie dotyczy już interesu własnego skarżącej, lecz odnosi się do interesów nauczycieli. W takiej sytuacji strona skarżąca mogła wnieść skargę w imieniu konkretnej grupy nauczycieli i dołączyć do skargi pisemną zgodę takiej grupy. Takiej skargi nie wniosła, wobec czego Sąd przyjął, iż w podanym zakresie skarżąca nie była legitymowana do wniesienia skargi. Z tego względu, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 101 ust. 1 i 2a u.s.g. skargę oddalił. Brak legitymacji skargowej zdaniem Sądu pociąga za sobą oddalenie, a nie odrzucenie skargi.