II SA/Rz 453/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Stanisław Śliwa Sędziowie WSA Zbigniew Czarnik WSA Robert Sawuła /spr./ Protokolant Anna Zięba po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólnoadministracyjnym na rozprawie w dniu 3 lutego 2010 r. sprawy ze skargi W. R., A. R., D. R. i R. R.- jako spadkobierców G. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] marca 2009 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty świadczenia nienależnie pobranego i zobowiązanie do jego zwrotu I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...] ; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Przedmiotem skargi G. R. jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego (dalej w skrócie: SKO) dotycząca zwrotu nienależnie pobranego świadczenia z pomocy społecznej. Decyzja ta zapadła w następującym stanie faktycznym: Prezydent Miasta [...] decyzją z [...].11.2007 r. nr [...] przyznał od 11.12.2007 r. G. R. pomoc pieniężną na częściowe pokrycie kosztów utrzymania M. R., dla którego G. R. stanowiła rodzinę zastępczą, w kwocie 658,80 zł miesięcznie do czasu ukończenia przez M. R. szkoły, w której rozpoczął naukę przed osiągnięciem pełnoletności (II Liceum Ogólnokształcące w P.). W decyzji wskazano, że kwota przyznanego świadczenia stanowi 40% podstawy określonej na 1647 zł. W uzasadnieniu tej decyzji, wskazano, że podstawę materialnoprawną przyznania świadczenia stanowi art. 78 ust. 5 ustawy z 12.03.2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. nr 64 z 2004 r., poz. 593 ze zm., zwana dalej Ups), wedle którego rodzinie, która sprawowała funkcję rodziny zastępczej, przysługuje pomoc pieniężna w wysokości określonej w ust. 3 i 4, również po osiągnięciu przez dziecko pełnoletniości, do czasu ukończenia szkoły, w której rozpoczęło naukę przed osiągnięciem pełnoletności, jeżeli nadal przebywa w tej rodzinie. Decyzją z [...].12.2008 r. nr [...] Prezydent Miasta działając na podstawie art. 163 ustawy z 14.06.1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. nr 98 z 2000 r., poz. 1071 ze zm., zwana dalej k.p.a.) w zw. z art. 78 ust. 1 i 5, art. 106 ust. 5 Ups uchylił w całości własną decyzję z [...].11.2007 r. o przyznaniu G. R. pomocy pieniężnej na częściowe pokrycie kosztów utrzymania M. R. w rodzinie zastępczej. W motywach tej decyzji przypomniano treść art. 78 ust. 5 Ups i wskazano, że M. R. przestał być uczniem Liceum Ogólnokształcącego nr [...] w P. z dniem 1.10.2008 r., zatem ta forma pomocy w świetle cyt. przepisu prawa materialnego nie przysługuje. Prezydent Miasta zawiadomił następnie G. R. o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie nienależnie pobranego świadczenia za okres od 2.10.2008 r. do 30.11.2008 r. przyznanego na częściowe pokrycie kosztów utrzymania M. R. w rodzinie zastępczej. Organ ten decyzją z [...].01.2009 r. nr [...] działając na zasadzie art. 104 k.p.a., art. 6 pkt 16, art. 78 ust. 1, 3 i 5, art. 104 ust. 3, art. 109 Ups ustalił kwotę 1.296,35 zł za okres od 2.10.2008 r. do 30.11.2008 r. jako świadczenie nienależnie pobrane i zobowiązał G. R. do jej zwrotu do kasy Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w P. w terminie 21 dni od dnia uprawomocnienia się tej decyzji. W uzasadnieniu decyzji wskazano na poprzednie decyzje: pierwszą z [...].11.2007 r. – przyznającą świadczenie pieniężne i drugą z [...].12.2008 r. – uchylającą tę pierwszą. Przytoczono obowiązek wynikający z art. 109 Ups, a polegający na konieczności informowania organów pomocy społecznej o każdej zmianie w sytuacji osobistej, dochodowej i majątkowej, która wiąże się z podstawą przyznania świadczeń. Organ wywiódł, że G. R. nie poinformowała o fakcie przerwania nauki przez M. R. Dla Prezydenta Miasta wypłacone świadczenie za okres od 2.10.2008 r. do 30.11.2008 r. jest świadczeniem nienależnie pobranym w rozumieniu art. 6 pkt 16 Ups, z tych przyczyn zobowiązano stronę do jego zwrotu. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła G. R. podając w nim, że jej bratanek – M. R., przebywa u niej, jako u rodziny zastępczej od 2001 r. W 2008 r. jako uczeń Liceum Ogólnokształcącego nr [...] w P. miał poprawkę z matematyki, w czasie wakacji uczęszczał na korepetycje, ale tej poprawki nie zaliczył. Od negatywnego wyniku egzaminu poprawkowego czynił odwołanie do Kuratorium Oświaty w R., ale starania te nie zostały uwieńczone pomyślnym rezultatem. Miał możliwość powtarzania klasy w tej samej szkole, ale wobec dotychczasowych kłopotów tego nie chciał. Wybrał naukę w Liceum Ogólnokształcącym dla Dorosłych w P., o tym fakcie G. R. poinformowała ośrodek pomocy społecznej w listopadzie. Środki pieniężne, jakie w tym czasie otrzymywała przeznaczała na utrzymanie M. R., odwołująca utrzymuje się wyłącznie z renty wynoszącej 439,42 zł, pomocy udziela także M. R. – studentce Wyższej Szkoły Zarządzania w K. Rozpoznając to odwołanie SKO decyzją z [...].03.2009 r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję organu I instancji, powołując się w podstawie prawnej na art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 104 ust. 1 i 3 w zw. z art. 78 ust. 5 Ups. Organ odwoławczy zrekapitulował na podstawie ustaleń I instancji stan faktyczny sprawy i doszedł do wniosku, że odwołanie nie jest zasadne. Podzielono pogląd Prezydenta Miasta, że świadczenie nienależnie pobrane to świadczenie uzyskane na podstawie przedstawionych nieprawdziwych informacji lub niepoinformowania o zmianie sytuacji materialnej i osobistej, wysokość należności podlegającej zwrotowi i termin zwrotu określa się w drodze decyzji. Zgodzono się z wywodami I instancji, że w sytuacji, gdy M. R. przerwał naukę w Liceum Ogólnokształcącym w P., to kwoty wypłacone za październik i listopad 2008 r. były świadczeniem nienależnie pobranym, które winno podlegać zwrotowi na podstawie art. 104 Ups. Skargę na powyższą decyzję wniosła G. R., która raz jeszcze wyeksponowała fakt nie zdania przez M. R. poprawki z matematyki w Liceum Ogólnokształcącym w P. i konieczności kontynuowania nauki w innej szkole. Skarżąca podaje, że faktu tego nie zatajała, a informację w tym względzie udzieliła organom pomocy społecznej dopiero w listopadzie z niewiedzy i braku znajomości przepisów. M. R. starał się o weryfikację wyniku egzaminu poprawkowego, gdyż zależało mu na kontynuowaniu nauki w dotychczasowej szkole, a odpowiedź odmowną otrzymał po 30 dniach. Skarżąca wskazuje, że otrzymane środki zostały spożytkowane na kontynuowanie nauki i utrzymanie, w ostateczności do zwrotu winna być przeznaczona różnica między otrzymaną przez nią kwotą 637,55 zł a kwotą, jaka należy się M. R. z tytułu kontynuowaniu nauki. G. R. podała, że utrzymuje się z renty w wysokości 460 zł i choruje na chorobę nowotworową. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, raz jeszcze wypowiadając pogląd, że wobec zmiany szkoły przez M. R., który przebywał u skarżącej jako u rodziny zastępczej i kontynuował naukę po uzyskaniu pełnoletniości, wypłacone świadczenie nie przysługiwało, stając się świadczeniem nienależnie pobranym. Już po wyznaczeniu pierwszej rozprawy SKO przesłało odpis skrócony aktu zgonu skarżącej, z którego wynika, że G. R. zmarła 27.09.2009 r. Sąd zwrócił się do M. R., dla którego skarżąca tworzyła rodzinę zastępczą o wskazanie jej następców prawnych i ich adresów. M. R. wskazał tych następców w osobach: W. R., A. R., D. R., R. R. oraz ich adresy zamieszkania, jednocześnie informując, że nie wydawano postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku. Sąd wystąpił do wskazanych następców prawnych skarżącej o informacje, czy popierają wniesioną skargę, pod rygorem przyjęcia, że skargę popierają. W wyznaczonym terminie oświadczenia o popieraniu skargi wnieśli D. R. oraz W. R. Sąd przyjął zatem, że wszyscy następcy prawni G. R. poparli skargę. Wojewódzki Sąd Administracyjny, zważył, co następuje: Kontrola sądowoadministracyjna prowadzona jest, pomijając wyjątki od tej reguły, wyłącznie z punktu widzenia zgodności z prawem (por. art. 1 § 2 ustawy z 25.07.2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych, Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), przy czym rozumie się, iż chodzi tu zarówno o przepisy prawa materialnego, jak i procesowego. W niniejszej sprawie skarga podlega rozpatrzeniu przez właściwy wojewódzki sąd administracyjny na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (ustawa z dn. 30.08.2002 r., Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm., zwana dalej Ppsa). Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania; c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Zgodnie z art. 134 § 1 Ppsa sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, zaś w myśl art. 135 Ppsa sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. W ocenie Sądu skarga jest uzasadniona z powodów, które Sąd uwzględnił z urzędu, nie będąc związany jej zarzutami. Zgodnie z art. 124 § 1 pkt 1 Ppsa śmierć strony skutkować winna zawieszeniem postępowania sądowego, chyba że przedmiot tego postępowania odnosiłby się do praw i obowiązków ściśle związanych z osobą zmarłego. W myśl art. 96 ust. 1 pkt 2 Ups obowiązek zwrotu wydatków poniesionych na świadczenia z pomocy społecznej spoczywa na spadkobiercy osoby, która korzystała z pomocy społecznej – z masy spadkowej. Śmierć G. R. oznacza, że obowiązek zwrotu świadczenia uznanego za nienależnie pobrane, nałożony decyzją I instancji obciążałby spadkobierców. Biorąc pod uwagę, że art. 128 § 1 pkt 1 Ppsa nakazuje podjąć zawieszone postępowania z urzędu, w razie wskazania następców prawnych zmarłego, a także uwzględniając zasadę dążenia do szybkiego rozstrzygnięcia sprawy sądowoadministracyjnej (art. 7 Ppsa) Sąd uznał, że nietrafnym byłoby zawieszanie tego postępowania. Przede wszystkim wytknąć należy organom obu instancji, że orzekając o obowiązku zwrotu świadczenia nie dostrzegły treści wszystkich przepisów prawa materialnego, które winny w sprawie mieć zastosowanie. Organ I instancji wydał decyzję, w której: po pierwsze – ustalił wysokość kwoty świadczenia nienależnie pobranego oraz termin jego zwrotu, a po drugie – nałożył na G. R. obowiązek zwrotu tej ustalonej kwoty. Pierwsze z tych rozstrzygnięć ma uzasadnienie w dyspozycji art. 104 ust. 3 Ups. Kwestię reguł zwrotu świadczeń nienależnie pobranych normuje Ups w rozdziale 6 "Zasady odpłatności zaświadczenia". W rozdziale tym znajduje się art. 98 stanowiący, że "Świadczenia nienależnie pobrane podlegają zwrotowi od osoby lub rodziny korzystającej ze świadczeń z pomocy społecznej, niezależnie od dochodu rodziny. Art. 104 ust. 4 stosuje się odpowiednio". Przepisu tego organy obu instancji nie zauważyły. Zgodnie z art. 104 ust. 4 Ups "W przypadkach szczególnych, zwłaszcza jeżeli żądanie zwrotu wydatków na udzielone świadczenie w całości lub w części stanowiłoby dla osoby zobowiązanej nadmierne obciążenie lub też niweczyłoby skutki udzielanej pomocy, właściwy organ na wniosek pracownika socjalnego lub osoby zainteresowanej może odstąpić od żądania takiego zwrotu". W orzecznictwie sądów administracyjnych nie budzi wątpliwości, że rozpoznając sprawę zwrotu nienależnie pobranego świadczenia organ w toku postępowania obowiązany jest, stosownie do treści art. 104 ust. 4 Ups, zbadać czy nie zachodzą przesłanki do odstąpienia żądania zwrotu (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30.10.2008 r. I OSK 1863/2007, LexPolonica nr 1987290, z 19.11.2008 r. I OSK 1891/2007, LexPolonica nr 1987250, z 16.12.2008 r. I OSK 28/2008, LexPolonica nr 1997791). Wymagać to będzie w ramach tego samego postępowania ustalenia, czy nie zachodzi szczególny przypadek uzasadniający odstąpienie od żądania zwrotu pobranego świadczenia. Nawet jeśli nie zostanie w takim przypadku złożony wniosek przez pracownika socjalnego, a w przedmiotowej sprawie pracownik wnioskował o zwrot wypłaconych kwot, w wywiadzie środowiskowym z 24.11.2008 r. stwierdzając, że sytuacja finansowa rodziny "jest zadowalająca" przy dochodzie na osobę w rodzinie miesięcznie 219,71 zł, to obowiązkiem organu, wynikającym z zasady ogólnej, mającej swe źródło w art. 9 k.p.a., było poinformowanie G. R. o możliwości złożenia wniosku w trybie art. 104 ust. 4 Ups. Art. 9 k.p.a. nakłada na organy administracji publicznej obowiązek informowania stron postępowania o wszelkich okolicznościach faktycznych i prawnych, tak aby nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa. Pozbawienie strony możliwości złożenia wniosku o odstąpienie od obowiązku zwrotu pobranych świadczeń pieniężnych oznacza, że organ I instancji dopuścił się naruszenia art. 9 k.p.a., a nadto pomijając dokonanie oceny, o jakiej mowa w art. 104 ust. 4 Ups dopuścił się obrazy art. 7 i 77 § 1 k.p.a. nakazujących ustalić w sposób wyczerpujący stan faktyczny sprawy. Utrzymanie w mocy przez SKO decyzji organu I instancji dotkniętych powyższymi uchybienia procesowymi nastąpiło z obrazą art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Te okoliczności wskazują, że organy obu instancji dopuściły się naruszeń przepisów o postępowaniu administracyjnym innych, niż dające podstawę do wznowienia postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa), a to z kolei uzasadniało uchylenie decyzji obu instancji. Orzeczenie o tym, że zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji nie podlegają wykonaniu w terminie do uprawomocnienia się niniejszego wyroku, znajduje uzasadnienie w dyspozycji art. 152 Ppsa. Prowadząc postępowanie Prezydent Miasta pouczy strony o treści art. 98 i art. 104 ust. 4 Ups w aspekcie możliwości złożenia wniosku o odstąpienie od żądania zwrotu wypłaconego świadczenia i wyznaczy termin do złożenia takiego wniosku. O ile taki wniosek wpłynie to rozpozna go, a gdyby strony wniosku nie złożyły, organ I instancji sam rozważy, czy w sprawie nie zachodzi przesłanka do odstąpienia od nałożenia obowiązku zwrotu wypłaconych świadczeń. Rozważając te kwestie będzie miał na względzie zadania pomocy społecznej, a także fakt kontynuowania nauki przez M. R. w październiku i listopadzie 2008 r. Sąd podkreśla, że swym zakresem orzekania nie mógł objąć decyzji Prezydenta Miasta z [...].12.2008 r. w przedmiocie uchylenia własnej decyzji organu o przyznaniu pomocy pieniężnej na częściowe pokrycie kosztów utrzymania M. R. Jej legalność może być przedmiotem rozstrzygania w odrębnym trybie. Z tych względów orzeczono jak w sentencji.