II SA/Rz 454/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Stanisław Śliwa /spr./ Sędziowie NSA Małgorzata Wolska WSA Magdalena Józefczyk Protokolant starszy sekretarz sądowy Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 grudnia 2015 r. sprawy ze skargi A. Sp. z o.o. Sp. k. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę -skargę oddala- Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lutego 2015 r. Nr [...] Wojewoda [...] po rozpoznaniu odwołania A. Sp. z o.o. Sp. k. z siedzibą [...] od decyzji Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2014 r. Nr [...] znak: [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę utrzymał ją w mocy, powołując w podstawie prawnej art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a." oraz art. 35 ust. 1, ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm.) określanej dalej "u.P.b.". Działając na wniosek "A." Sp. z o.o. z siedzibą [...] Starosta [...] decyzją Nr [...] znak: [...] odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę budynku usługowego pod nazwą: Dom [...] z wewnętrzną instalacją elektryczną od układu pomiarowego do budynku i w budynku, wewnętrzną instalacją gazową, przyłącza kanalizacji sanitarnej, przyłącza kanalizacji deszczowej, przyłącza wodociągowego wraz z lokalizacją hydrantów zewnętrznych, przebudowę trasy zasilania złącza ZK-1B usytuowanego na działce nr 1314/14, przebudowę skrzynki oświetlenia ulicznego SO ze zmianą lokalizacji, budowę zjazdu publicznego z drogi gminnej (nr ewid. dz. 1311) i miejscami postojowymi na działkach nr ewid. 1312/1, 1329/62, 1329/63, 1312/2, 1311, 1306/3 w I. przy ul. K. Po rozpatrzeniu odwołania Spółki Wojewoda [...] – decyzją z dnia [...] września 2014 r. Nr [...] – uchylił powyższą decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Przyczyną powyższego były nieprawidłowości przy ustalaniu kręgu stron postępowania, brak w aktach sprawy oświadczenia inwestora o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz pominięcie dokonanej modyfikacji wniosku o pozwolenie na budowę. Wydaną w ponownym postępowaniu decyzją z dnia [...] grudnia 2014 r. Starosta [...] po raz kolejny odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę dla wskazanego wyżej przedsięwzięcia kierując swoje rozstrzygnięcie do następcy prawnego "A." Sp. z o.o. z siedzibą [...] tzn. A. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością Spółki komandytowej z siedzibą [...]. Podstawą takiego rozstrzygnięcia było nieusunięcie przez inwestora w wyznaczonym terminie nieprawidłowości załączonej do wniosku dokumentacji projektowej tj. w zakresie odległości usytuowania projektowanego budynku od granicy lasu, wysokości tego budynku oraz ilości kondygnacji nadziemnych. Od decyzji powyższej odwołanie złożyła A. Sp. z o.o. Sp. k. z siedzibą [...]. Załączając pismo rzeczoznawcy do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych podniosła, że projektowany obiekt usytuowany jest zgodnie z zasadami w zakresie wymagań ochrony przeciwpożarowej, przewidzianymi w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.), powoływanym w dalszej kolejności jako "rozporządzenie",. Strona zwróciła także uwagę na "chwiejność organu" co do wyboru ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla przedstawionego w projekcie budynku. Zdaniem odwołującej się, organ uchwalający MPZP I. w § 32 pkt 3 rozdzielił w literach a do c zapisy ustaleń planu dotyczące nieprzekraczalnej wysokości nowo wznoszonych budynków. Ustalenia znajdujące się pod podanymi literami dotyczą, w ocenie strony, czterech różnych jednostek terenów oznaczonych symbolami UZT 1, UZT 2, UZT 3 i UZT 4, z których każdy objęto inną strefą ochrony. W strefach tych obowiązują postanowienia planu podane w § 12, § 13, § 14 i § 15, jednak nie ma tam odniesienia co do stosowania którejkolwiek z podanych liter. W takiej zaś sytuacji, można wybierać postanowienia ustaleń MPZP zawarte w literach a-c w zależności od sytuacji i miejsca lokalizacji budynku, bowiem łączne ich spełnienie nie jest możliwe. Strona zwróciła także uwagę, że postanowienie Starosty [...] z dnia [...] maja 2014 r. znak: [...] narusza zasadę równości ze względu na nieuzasadnione traktowanie gorzej niż właścicieli działek pozostających w sąsiedztwie, jak też zasadę proporcjonalności z uwagi na nieuzasadnioną niczym ingerencję w prawo zagospodarowania własnej nieruchomości. Decyzją z dnia [...] lutego 2015 r. Wojewoda [...] utrzymał w mocy kwestionowaną powyższym odwołaniem decyzję pierwszoinstancyjną. Organ podniósł, że na mocy postanowienia organu I instancji z dnia [...] listopada 2014 r., na inwestora nałożony został obowiązek usunięcia nieprawidłowości w projekcie budowlanym poprzez doprowadzenie do jego zgodności z ustaleniami planu miejscowego oraz projektu zagospodarowania terenu do zgodności z przepisami rozporządzenia z 2002 r. w zakresie odległości projektowanego budynku od granicy lasu. Pomimo upływu zakreślonego terminu, wytknięte błędy nie zostały wyeliminowane. Oceniając powyższe wezwanie Wojewoda uznał, że było ono uzasadnione. Wskazał, że planowana inwestycja położona jest na terenie oznaczonym symbolem UZT 4 obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej [...] z dnia [...] lutego 2006 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta [...] (Dz. Urz. Woj. [...] Nr 13, poz. [...]). W § 32 tego planu wskazano przeznaczenie m. in. wskazanego wyżej terenu poprzez ustalenie zasad zagospodarowania i warunków zabudowy terenów zabudowy usług wspomagających lecznictwo uzdrowiskowe w różnych strefach ochrony konserwatorskiej. Z kolei w pkt 3 wskazanego paragrafu ustalono wymagania do zabudowy terenu m. in. w zakresie wysokości budynków oraz liczby ich kondygnacji nadziemnych. I tak, w świetle § 32 pkt 3 lit. a i b M.P.Z.P., wysokość projektowanego budynku z jednej strony – nie powinna przekraczać wysokości najwyższego istniejącego budynku o podobnej funkcji na posesji lub działce przylegającej, tj. 22,90 m, zaś z drugiej strony – nie powinna przekraczać 12 m, co w tym konkretnym przypadku oznacza, że budynek nie może być wyższy niż 12 m, przy czym wysokość ta winna być wyznaczona od najniżej położonego terenu przy ścianie budynku do kalenicy górnej. Wysokość ta w wypadku planowanego budynku wynosi 21,42 m, co jest niezgodne z powyższymi warunkami M.P.Z.P. Istnieje także niezgodność w zakresie liczby kondygnacji przedmiotowego obiektu, która powinna wynosić nie więcej niż trzy (§ 32 pkt 3 lit. c M.P.Z.P.), zaś projekt budowlany przewiduje ich pięć. Ponadto, zgodnie z § 271 ust. 8, ust. 2 oraz § 209 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia z 2002 r. najmniejsza odległość projektowanego budynku, zaliczonego do kategorii zagrożenia ludzi, od granicy lasu winna wynosić 12 m, zaś w projekcie zagospodarowania terenu określono ją na 6,5 m. W odniesieniu do zarzutów odwołania organ wskazał, że wymogi § 32 pkt 3 M.P.Z.P. w zakresie wskazanych w nim parametrów budynku dotyczą wszystkich terenów wskazanych w tym paragrafie tzn. UZT 1, UZT 2, UZT 3 i UZT 4, natomiast dodatkowe odesłanie do innych ustaleń planu, zamieszczone przy poszczególnych terenach, oznacza konieczność spełnienia dodatkowych wymogów określonych tymi ustaleniami. Organ uznał, że nie ma wpływu na treść rozstrzygnięcia przedłożona opinia rzeczoznawcy do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych, bowiem żaden przepis rozporządzenia z 2002 r. nie reguluje kwestii zmniejszenia przedmiotowej odległości (tj. projektowanego budynku od granicy lasu). A. Sp. z o.o. Sp. k. z siedzibą [....] złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skargę na wymienioną decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2015 r., wnosząc o jej uchylenie i zasądzenie kosztów postępowania z powodu naruszenia: - § 32 pkt 3 lit. a- M.P.Z.P. Miasta [...] przez błędną interpretację, która doprowadziła do uznania, że dopuszczalna, nieprzekraczalna wysokość projektowanego budynku wynosi 12 m, zaś liczba kondygnacji nadziemnych nie może przekraczać trzech, - § 271 ust. 8 w zw. z § 271 ust. 2 rozporządzenia z 2002 r. poprzez zastosowanie błędnej, rozszerzającej interpretacji tego przepisu, co doprowadziło do naruszenia podstawowych praw skarżącej w zakresie prawa własności, wynikających z art. 21, art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP. Spółka ponowiła argumentację odwołania od rozstrzygnięcia organu I instancji. Podkreśliła, że wymagane przez organy łączne spełnienie wszystkich zapisów zawartych w § 32 pkt 3 lit. a-c M.P.Z.P. jest niemożliwe, a zastosowanie się do ograniczeń wynikających z powołanych liter b-c doprowadziłoby wręcz do absurdalnego i niepoprawnego pod względem architektonicznym rozwiązania. Utrwalona zostałaby bowiem niska zabudowa barakowa o niskich walorach architektonicznych. Spółka zarzuciła brak uwzględnienia interesu publicznego przejawiającego się w rozwoju uzdrowiska, realizacji nowych inwestycji, zatrudnieniu bezrobotnych. Spółka podniosła także, iż organ miał na uwadze jedynie § 271 ust. 1 rozporządzenia z 2002 r., pomijając w całości § 271 ust. 8 tego aktu. Brak także odniesienia się do § 271 ust. 10 wskazanego rozporządzenia, pozwalającego na odstępstwo w postaci usytuowania budynku w mniejszej odległości niż wynikająca z § 271 ust. 1 cyt. aktu. Reasumując Spółka podniosła, że niejasne, nieprecyzyjne lub ogólne postanowienia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego winny być interpretowane w sposób korzystny dla inwestorów i umożliwiający przeprowadzenie zamierzonego procesu inwestycyjnego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, odwołując się do argumentacji uzasadnienia kwestionowanej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiot sprawowanej przez sąd administracyjny kontroli działalności administracji publicznej stanowi zgodność z prawem m. in. decyzji wydanych w postępowaniu administracyjnym – art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) oraz art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), określanej dalej jako "P.p.s.a.". W ramach tej kontroli sąd bada, czy zaskarżony akt narusza prawo materialne czy też procesowe w sposób mający lub mogący mieć wpływ na wynik sprawy. Stwierdzenie takiego naruszenia obliguje do uchylenia kwestionowanej decyzji (art. 145 § 1 pkt 1), zaś uznanie skargi za bezzasadną skutkuje koniecznością jej oddalenia (art. 151 P.p.s.a.). Sprawując kontrolę sąd nie jest związany zarzutami ani wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 P.p.s.a.). Przepis art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. daje sądowi przy uwzględnieniu skargi uprawnienie do stwierdzenia nieważności decyzji w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 K.p.a. lub w innych przepisach. W przedmiotowej sprawie przedmiotem oceny Sądu była decyzja Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2015 r. Nr [...], który po rozpoznaniu odwołania A. Sp. z o.o. Sp. k. z siedzibą [...] od decyzji Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2014 r. Nr [...], nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę utrzymał ją w mocy. W podstawie prawnej powołano przepis art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. oraz art. 35 ust. 1, ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm.). Powołany przez organy przepis art. 35 u.P.b. nakłada na organy obowiązek, by przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdziły : 1) zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko; 2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi; 3) kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b, oraz zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7; 4) wykonanie - w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu, o którym mowa w art. 20 ust. 2, także sprawdzenie projektu - przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu - lub jego sprawdzenia - zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7. W razie stwierdzenia naruszeń, w zakresie określonym wyżej, właściwy organ nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę. W objętej kontrolą Sądu sprawie przyczyną wydania decyzji o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę było uznanie przez organy, że zamierzenie inwestycyjne jest sprzeczne z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Planowana inwestycja położona jest w terenie oznaczonym symbolem UZT 4 obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej [...] z dnia [...] lutego 2006 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta [...] (Dz. Urz. Woj. [...] Nr 13, poz. [...]). Jest to teren zabudowy usług wspomagających lecznictwo uzdrowiskowe w różnych strefach ochrony konserwatorskiej. W § 32 ust. 3 lit. a, b i c tego planu ustalono wymagania do zabudowy terenu dla terenów oznaczonych na rysunku Planu symbolami : UZT 1, UZT 2, UZT 3, UZT 4. Z uwagi na rozbieżność stanowisk stron w zakresie interpretacji powołanego przepisu prawa miejscowego należy w tym miejscu wskazać pełną jego treść. Według niego : wysokość budynku nie może przekraczać wysokości najwyższego istniejącego budynku o podobnej funkcji na posesji lub działce przylegającej (pkt a); nieprzekraczalna wysokość budynku usług wspomagających lecznictwo uzdrowiskowe – 12 m, mierzona od najniżej położonego terenu przy ścianie budynku do kalenicy górnej (b). W świetle przepisu § 32 pkt 3 lit c budynki usług wspomagających lecznictwo uzdrowiskowe nie mogą być wyższe niż 3 kondygnacje nadziemne, w tym jedna w poddaszu. Powołane brzmienie przepisu § 32 pkt 3 lit a i b wskazuje na podwójne ograniczenie dla wysokości budynków usług wspomagających lecznictwo uzdrowiskowe. Z jednej strony nie mogą być one wyższe niż wysokość najwyższego istniejącego budynku o podobnej funkcji na posesji lub działce przylegającej (dotyczyć to może przykładowo, zdaniem Sądu, sytuacji, kiedy budynek na działce lub posesji sąsiedniej ma mniej niż 12 m wysokości), a jednocześnie nie mogą one przekraczać 12 m (wówczas, kiedy nie ma na posesji lub działce przylegającej żadnego budynku lub jest wyższy). W ocenie Sądu w świetle takiego brzmienia literalnego powołanego przepisu nie można go odmiennie zinterpretować. Tak więc, uznać należy za zgodne z prawem stanowisko organów obu instancji, że mimo, iż na sąsiedniej działce znajduje się budynek o wysokości 22,90 m, wysokość planowanego budynku nie może przekroczyć 12 m. Ponieważ wysokość planowanego budynku wynosi 21,42 m, jest to niezgodne z powyższymi warunkami M.P.Z.P. Nie można odmówić również trafności stanowisku organów obu instancji, że istnieje także niezgodność w zakresie liczby kondygnacji przedmiotowego obiektu, która powinna wynosić nie więcej niż trzy (§ 32 pkt 3 lit. c M.P.Z.P.), zaś projekt budowlany przewiduje ich pięć. W tym zakresie literalne brzmienie wskazanego przepisu nie może budzić również żadnych wątpliwości. Nie narusza przepisów prawa także stanowisko organów, że w świetle § 271 ust. 8, ust. 2 oraz § 209 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, najmniejsza odległość projektowanego budynku, zaliczonego do kategorii zagrożenia ludzi, od granicy lasu winna wynosić 12 m. Zgodnie z przepisem § 271 ust. 8 rozporządzenia najmniejszą odległość budynków ZL, PM, IN od granicy lasu należy przyjmować, jak odległość ścian tych budynków od ściany budynku ZL z przekryciem dachu rozprzestrzeniającym ogień. Z kolei ust. 2 powołanego paragrafu przewiduje, że w przypadku, kiedy jedna ze ścian zewnętrznych usytuowana od strony sąsiedniego budynku lub przekrycie dachu jednego z budynków jest rozprzestrzeniające ogień, wówczas odległość określoną w ust. 1 należy zwiększyć o 50%. Skoro w świetle § 271 ust. 1 rozporządzenia analizowana odległość wynosi 8 m, zwiększenie jej o 50 % powoduje, że najmniejsza odległość planowanego budynku od granicy lasu winna wynosić 12 m. Podkreślenia wymaga, że powołany wcześniej ust. 8 § 271 mówi o "najmniejszej odległości", dlatego nie ma możliwości jej zmniejszenia. W sytuacji, kiedy w projekcie zagospodarowania terenu określono tę odległość na 6,5 m, uznać należy, że narusza to wskazane wcześniej przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Interpretacja wskazanego przepisu nie ma charakteru interpretacji rozszerzającej i nie narusza w żaden sposób konstytucyjnej zasady ochrony własności. Mając na uwadze powyższe okoliczności Sąd uznał, że skoro inwestor nie wykonał prawidłowo nałożonego na niego - postanowieniem Starosty [...] z dnia [...] listopada 2014 r. - obowiązku usunięcia nieprawidłowości w projekcie budowlanym poprzez doprowadzenie do jego zgodności z ustaleniami planu miejscowego oraz projektu zagospodarowania terenu do zgodności z przepisami rozporządzenia z 2002 r. w zakresie odległości projektowanego budynku od granicy lasu decyzja o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę w świetle brzmienia przepisu art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane nie narusza prawa. W takiej sytuacji skarga nie mogła zostać uwzględniona, dlatego w oparciu o przepis art. 151 Sąd oddalił ją.