II SA/Rz 455/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Wolska Sędziowie NSA Ryszard Bryk /spr./ AWSA Magdalena Józefczyk Protokolant: sekr. sąd. Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w dniu 14 marca 2006 r. na rozprawie sprawy ze skargi B.B. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia [....] r. Nr [....] w przedmiocie przywrócenia do służby w Policji -skargę oddala- II SA/Rz 455/05 U z a s a d n i e n i e Decyzją z dnia [....]r., Nr [....],Komendant Wojewódzki Policji utrzymał w mocy zaskarżoną odwołaniem B.B. decyzję, nazwaną rozkazem personalnym nr [...] z dnia [....] r. Komendanta Powiatowego Policji w J. przywracającą asp. szt. B.B. s. M. do służby w Policji z dniem [....] r. i mianującą go na stanowisko detektywa Referatu Dochodzeniowo Śledczego Sekcji Kryminalnej Komendy Powiatowej Policji w J. w szóstej grupie zaszeregowania z uposażeniem zasadniczym w kwocie 1470 złotych wynikającym z mnożnika 1,05 kwoty bazowej oraz dodatkiem służbowym w wysokości 350 zł miesięcznie. W podstawie prawnej decyzji organ odwoławczy powołał art. 42 ust. 1 i art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 6.04.1990 r. o Policji /tekst jednolity Dz.U. Nr 7, poz. 58 z 2002 r., z późn.zm./ oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stwierdzono, że decyzją z dnia [...]r., Komendant Wojewódzki Policji w R. uchylił decyzję Komendanta Powiatowego Policji w J. Nr [....] z dnia [....] r. w części dotyczącej daty zwolnienia B.B. ze służby w Policji i w tym zakresie orzekł o zwolnieniu w/w ze służby z dniem [....]r., zaś w pozostałym zakresie /zwolnienie ze służby/ utrzymał w mocy wymienioną decyzję organu I instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie po rozpoznaniu skargi B.B., wyrokiem z dnia 13.01.2004 r., sygn. akt SA/Rz 1284/03 uchylił decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia [...]r. Od powołanego wyroku Komendant Wojewódzki Policji wniósł skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 20.05.2004 r., sygn. akt OSK 260/04 oddalił skargę kasacyjną. Tym samym wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 13.01.2004 r. uprawomocnił się w dniu 20.05.2004 r. Wyrok z uzasadnieniem Naczelnego Sądu Administracyjnego doręczono Komendantowi Wojewódzkiemu Policji w dniu [...]r. Z tym dniem powstał obowiązek ponownego rozpatrzenia odwołania B.B. od decyzji Powiatowego Komendanta Policji w J. z dnia [....] r., Nr [....]. Decyzją z dnia [....]r., Nr [....], organ odwoławczy uchylił decyzję Powiatowego Komendanta Policji w J. w przedmiocie zwolnienia B.B. ze służby w Policji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Komendant Powiatowy Policji w J., decyzją Nr [....] z dnia [...] r. umorzył postępowanie w sprawie zwolnienia ze służby w policji asp. szt. B.B. W/w decyzję doręczono zainteresowanemu w dniu [....]r. Prowadząc postępowanie administracyjne w sprawie przywrócenia B.B. do służby, Komendant Powiatowy Policji w J. przeprowadził rozmowę z w/w policjantem w sprawie warunków przywrócenia do służby i zaproponował mianowanie na stanowisko służbowe detektywa sekcji kryminalnej, na co zainteresowany wyraził zgodę /protokół z dnia [....]r./. Kolejną decyzją Nr [...] z dnia [....] r. przywrócił B.B. z dniem [....]r. do służby w Policji na warunkach określonych w tej decyzji. Na skutek odwołania B.B., Komendant Wojewódzki Policji decyzją z dnia [...]r., Nr [...] uchylił w całości decyzję organu I instancji z dnia [....] r. Kolejną decyzję organ I instancji wydał w dniu [....] r., a na skutek odwołania B.B. zapadła zaskarżona decyzja przytoczona na początku niniejszego uzasadnienia. Zdaniem organu odwoławczego zarzut podniesiony w odwołaniu od decyzji organu I instancji z dnia [....] r. dotyczący nieprawidłowego ustalenia daty przywrócenia do służby na dzień [....] r., zamiast na dzień [....]r. nie mógł zostać uwzględniony, bowiem jak to już podano, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20.05.2004 r. doręczono organowi odwoławczemu w dniu 22.07.2004 r., zatem po tej dacie organ ten mógł ponownie rozpatrzyć odwołanie B.B. od decyzji Powiatowego Komendanta Policji w J. z dnia [....]r. Nr[....]. Dopiero decyzja organu I instancji z dnia [....]r. umarzająca postępowanie w sprawie zwolnienia B.B. zamknęła postępowanie administracyjne w tej sprawie i z chwilą jej uprawomocnienia się /[....]r./ zaistniały okoliczności stanowiące o przywróceniu B..B. do służby. Świadczy o tym treść art. 42 ust. 1 ustawy o Policji z dnia 6.04.1990 r., który brzmi następująco: "uchylenie lub stwierdzenie nieważności decyzji o zwolnieniu ze służby w policji z powodu jej wadliwości stanowi podstawę przywrócenia do służby na stanowisko równorzędne". Zatem dopiero w dniu [....]r. Komendant Powiatowy Policji w J. mógł wydawać decyzje personalne regulujące uprawnienia przywróconego do służby policjanta. Ponadto organ odwoławczy podkreślił, że asp. szt. B.B. otrzymał wszystkie należności i świadczenia przysługujące przywróconemu do służby policjantowi, co zostało szczegółowo wykazane w decyzji Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia [...] r., Nr [...]. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie /za pośrednictwem organu odwoławczego/, skarżący B.B. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie od Komendanta Wojewódzkiego Policji na jego rzecz kosztów postępowania sądowego według norm przepisanych i zarzucił, że zaskarżona decyzja jest dlań krzywdząca, bo pozbawia go wynagrodzenia za okres od 1.08.2003 r. do 22.09.2004 r. Objaśniając ten zarzut stwierdził, że zwolnienie go ze służby z dniem [....]r. zostało dokonane z rażącym naruszeniem przepisów prawa, co zostało stwierdzone w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 13.01.2004 r. Powyższy wyrok uprawomocnił się z dniem 20.05.2004 r., po oddaleniu przez Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie skargi kasacyjnej Komendanta Wojewódzkiego Policji. W dniu [...]r. zgłosił pisemnie gotowość podjęcia służby w Policji. Jednak bezczynność organu II instancji zadecydowała, że dopiero po 4 miesiącach i 2 dniach został przywrócony do służby w Policji. Usprawiedliwienie jakie czyni organ II instancji w decyzji z dnia [....] r., że po okresie ponad miesięcznym powiadomił mnie, że oczekuje na wyrok NSA, są nie do przyjęcia. Stawia pytanie dlaczego Komendant Wojewódzki Policji nie wydał postanowienia o ponownym wszczęciu postępowania administracyjnego, co by rozsądziło o terminach prowadzenia postępowania i bezczynności organu odwoławczego? "Ponadto docelowo organ II instancji nie umożliwił mu prawa kształtowania wespół z organem przebiegu postępowania administracyjnego oraz jego wyniku, czyli decyzji, przez co został naruszony art. 10 § 2, 2 i 3 k.p.a. i od zasady czynnego udziału strony postępowania odstąpił organ odwoławczy w całości". Skoro zrobiono mu krzywdę materialną i moralną, to należało ją naprawić, a nie komplikować sprawę o przywrócenie go do służby. Ma to swoje odzwierciedlenie w licznych decyzjach wydanych przez organy I i II instancji i odwołaniach od decyzji, w szczególności dotyczących nieprzestrzegania prawa materialnego, co zarazem narusza art. 8 k.p.a. oraz konstytucyjną zasadę równości wobec prawa. W ten sposób celowo wprowadzono bałagan i nieczytelność prowadzenia postępowania administracyjnego, by jak wcześnie podawałem istota sprawy została pominięta, względnie zamazana. Odpowiadając na skargę, Komendant Wojewódzki Policji wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutów podniesionych w skardze wyjaśnił, że zasada wypłaty świadczeń policjantowi przywróconemu do służby wynika z art. 42 ust. 5 ustawy o Policji. Przepis ten nie dopuszcza możliwości wypłacenia policjantowi przywróconemu do służby świadczeń pieniężnych za cały okres przez który policjant służby nie pełnił. Bezpodstawny jest zatem zarzut skarżącego, że organ Policji winien zapłacić za cały okres od 1.08.2003 r. do 22.09.2004 r. W dalszej części odpowiedzi na skargę powtórzył argumentację zamieszczoną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i dodał, że skarżący błędnie interpretuje wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20.05.2004 r. bowiem przyjmuje, że wyrok ten spowodował przywrócenie skarżącego do służby w Policji i na tej błędnej podstawie wysuwa nieprawidłowe wnioski co do opieszałości i bezczynności organów w ostatecznym załatwieniu sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy nawiązać do postępowania w sprawie zwolnienia skarżącego ze służby w Policji. Przyczyną zwolnienia była okoliczność, że skarżący w dniu [...]r. złożył raport, w którym wnosił o zwolnienie go ze służby w Policji, w związku z nabyciem uprawnień emerytalnych. Następnie w dniu [....]r. zwrócił się do Komendanta Powiatowego Policji w J. z pismem o wycofanie i anulowanie powyższego raportu. Komendant Powiatowy Policji w J. nie wyraził zgody na anulowanie przedmiotowego raportu i wyjaśnił skarżącemu, że zgodnie z art. 61 kodeksu cywilnego złożone przez skarżącego oświadczenie woli o zwolnieniu ze służby dotarło do adresata i zostało przyjęte, czego efektem był wydany w dniu [....]r. rozkaz personalny o zwolnieniu skarżącego ze służby w Policji. Powołany rozkaz personalny został utrzymany w mocy przez Komendanta Wojewódzkiego Policji /decyzja z dnia [...]r./, który podtrzymał argumentację organu I instancji. Na skutek skargi B.B., Wojewódzki Sąd Administracyjny - wyrokiem z dnia 13.01.2004 r., sygn. akt SA/Rz 1284/03 uchylił decyzję organu II instancji z dnia [...]r. i w wyroku tym nie podzielił argumentacji przytoczonej w zaskarżonej decyzji. Powyższy wyrok zaskarżył skargą kasacyjną Komendant Wojewódzki Policji. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 20.05.2004 r., sygn. akt OSK 260/04 oddalił skargę kasacyjną. W tym miejscu należy wyjaśnić, że data uprawomocnienia się wyroku sądu I instancji uwzględniającego skargę, nie rozpoczyna automatycznie biegu terminu do załatwienia sprawy określonego w art. 35 – 36 k.p.a., bowiem stosownie do art. 286 § 2 ustawy z dnia 30.06.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn.zm./, nazwanej dalej skrótem p.p.s.a., termin do ponownego załatwienia sprawy przez organ administracji liczy się od dnia doręczenia akt organowi przez sąd. W takim stanie rzeczy należy podzielić stanowisko organu odwoławczego akcentującego, że po uprawomocnieniu się wyroku sądu I instancji nie mógł podjąć czynności w postępowaniu odwoławczym, bowiem wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20.05.2004 r. został doręczony organowi w dniu 22.07.2004 r. /K. 11 akt administracyjnych/. Decyzją z dnia [....]r., Nr [....]-Komendant Wojewódzki Policji uchylił decyzję Komendanta Powiatowego Policji w J. z dnia [....] r., Nr [...] zwalniającą B.B. ze służby w Policji i przekazał sprawę w tym zakresie do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Komendant Powiatowy Policji w J. decyzją z dnia [....]r., Nr [....] umorzył postępowanie administracyjne w sprawie o zwolnienie ze służby w Policji asp. szt. B.B. /K. 20 akt administracyjnych/. Na marginesie należy nadmienić, iż decyzja ta zakończyła ostatecznie i prawomocnie postępowanie administracyjne w sprawie zwolnienia skarżącego ze służby w Policji. Kolejną decyzją z dnia [....]r., Nr[....], organ I instancji przywrócił B.B. do służby w Policji z dniem [....]r. i mianował go na stanowisko detektywa Referatu Dochodzeniowo Śledczego Sekcji Kryminalnej Komendy Powiatowej Policji w J. oraz określił wysokość uposażenia zasadniczego i dodatku służbowego /K. 22 akt administracyjnych/. Na skutek odwołania skarżącego od w/w decyzji, Komendant Wojewódzki Policji decyzją z dnia [...]r., Nr [...]uchylił zaskarżoną decyzję /K. 25 akt administracyjnych/. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy – Komendant Powiatowy Policji decyzją z dnia [....]r., Nr [....] przywrócił B.B. do służby w Policji z dniem [....]r. i mianował go na stanowisko detektywa Referatu Dochodzeniowo Śledczego Sekcji Kryminalnej i określił uposażenie zasadnicze i dodatek służbowy /K. 35 akt administracyjnych/. Od tej decyzji B.B. wniósł odwołanie, które nie zostało uwzględnione, a Komendant Wojewódzki Policji decyzją z dnia [...]r., Nr [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...]r. Decyzja ostateczna z dnia 7.01.2005 r. jest przedmiotem skargi. Natomiast przedmiotem sporu jest data przywrócenia skarżącego do służby. Skarżący /reprezentowany przez pełnomocnika w osobie adwokata/ uważa, że skoro postępowanie administracyjne w sprawie zwolnienia skarżącego ze służby zostało umorzone ostateczną decyzją, zatem skarżący powinien być przywrócony do służby z dniem 1.08.2003 r., ewentualnie z dniem 20.05.2004 r., w którym to dniu Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną Podkarpackiego Komendanta Wojewódzkiego Policji w Rzeszowie z dnia 13.01.2004 r. /sprawa dotyczyła zwolnienia ze służby/. Zaskarżoną decyzją utrzymującą w mocy decyzję organu I instancji z dnia 15.11.2004 r., skarżący został przywrócony do służby z dniem 23.09.2004 r. Spór co do daty przywrócenia do służby równocześnie jest sporem od jakiej daty skarżący powinien pobierać uposażenie. Natomiast przedmiotem sporu nie jest stanowisko powierzone mu po przywróceniu do służby, ani też wysokość uposażenia i wysokość dodatku służbowego. Na marginesie należy nadmienić, iż ostateczną decyzją z dnia [....]r., Nr[....], Komendant Powiatowy Policji w J. przyznał skarżącemu świadczenie pieniężne za okres 6 miesięcy /1.08.2003 r. – 31.01.2004 r./ z tytułu pozostawania poza służbą, równe uposażeniu na stanowisku zajmowanym przed zwolnieniem i równocześnie zaliczył ten okres do okresu równorzędnego ze służbą /K. 33 akt administracyjnych oraz oświadczenie skarżącego złożone na rozprawie sądowej w dniu 14.03.2006 r./. Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25.07.2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz.U. Nr 153, poz. 1269/ oraz art. 3 § 2 pkt 1 i art. 134 § 1 p.p.s.a., wojewódzki sąd administracyjny kontroluje zaskarżoną decyzję pod względem zgodności z prawem i przy tej kontroli nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Z powołanej zasady wynika też, że sąd administracyjny przy kontroli bierze pod uwagę stan faktyczny i prawny istniejący w dacie wydania zaskarżonej decyzji. Zdaniem Sądu in merito zaskarżona decyzja prawa nie narusza. W podstawie prawnej zaskarżonej decyzji, organ odwoławczy powołał m.innymi art. 42 ust. 1 ustawy z dnia 6.04.1990 r. o Policji /tekst jednolity Dz.U. z 2002 r., Nr 7, poz. 58 ze zm./ i jest to prawidłowa podstawa materialnoprawna. Obecne brzmienie art. 42 ustawy o Policji zostało wprowadzone do tej ustawy przez nowelę z dnia 24.07.1998 r. /Dz. U. Nr 106, poz. 668/, która weszła w życie z dniem 1.01.1999 r. Art. 42 ust. 1 ustawy o Policji brzmi następująco: "Uchylenie lub stwierdzenie nieważności decyzji o zwolnieniu ze służby w Policji z powodu jej wadliwości stanowi podstawę przywrócenia do służby na stanowisko równorzędne". Wykładnia gramatyczna tego przepisu prowadzi do jasnej konkluzji, że uchylenie lub stwierdzenie nieważności decyzji o zwolnieniu ze służby w Policji, nie powoduje samo przez się reaktywowania stosunku służbowego, a konieczna jest odrębna decyzja przywracająca do służby. Ta konkluzja odnosi się także do decyzji umarzającej postępowanie administracyjne w sprawie zwolnienia policjanta ze służby, wydanej po prawomocnym wyroku sądu administracyjnego uchylającym ostateczną decyzję zwalniającą policjanta ze służby. Kolejne przepisy zawarte w art. 42 ustawy o Policji stanowią: ust. 2 – Jeżeli zwolniony policjant w ciągu 7 dni od przywrócenia do służby nie zgłosi gotowości niezwłocznego jej podjęcia, stosunek służbowy ulega rozwiązaniu na podstawie art. 41 ust. 3. ust. 4 – Prawo do uposażenia powstaje z dniem podjęcia służby, chyba że po zgłoszeniu do służby zaistniały okoliczności usprawiedliwiające niepodjęcie tej służby. ust. 5 – Policjantowi przywróconemu do służby przysługuje za okres pozostawania poza służbą świadczenie pieniężne równe uposażeniu na stanowisku zajmowanym przed zwolnieniem, nie więcej jednak niż za okres 6 miesięcy i nie mniej niż za 1 miesiąc. Takie samo świadczenie przysługuje osobie, o której mowa w ust. 3. ust. 6 – W zakresie innych praw niż określone w ust. 1 – 5, wynikających ze stosunku służbowego, okres, za który przyznano świadczenie pieniężne, traktuje się za równorzędny ze służbą. Okresu pozostawania poza służbą, za który przyznano świadczenie pieniężne, nie uważa się za przerwę w służbie, której skutkiem byłaby utrata uprawnień uzależnionych od nieprzerwanej służby. Z przywołanych przepisów wynikają następujące wnioski: 1/ ostateczna decyzja przywracająca policjanta do służby jest decyzją konstytutywną, 2/ decyzja konstytutywna wywołuje skutki prawne od chwili jej wydania /ex nunc/, nie ma zatem mocy wstecznej, 3/ policjantowi przywróconemu do służby przysługuje za okres pozostawania poza służbą świadczenie pieniężne, nie większe niż za okres 6 miesięcy i nie mniejsze niż za 1 miesiąc, zaś okres za który przyznano świadczenie jest okresem równorzędnym ze służbą. Przedstawiona argumentacja dowodzi, że przepis prawa materialnego nie pozwalał na przywrócenie skarżącego do służby z datą wsteczną, czyli od dnia 1.08.2003 r., albo od dnia 20.05.2004 r. Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20.05.2004 r., sygn. akt OSK 260/04 nie kończył definitywnie sprawy w przedmiocie zwolnienie ze służby w Policji, a jedynie obligował organ odwoławczy od dnia doręczenia mu akt sprawy do ponownego rozpatrzenia odwołania od decyzji organu I instancji zwalniającej skarżącego ze służby. Okoliczność podniesiona w skardze, że w dniu 21.05.2004 r. zgłosił pisemnie gotowość podjęcia służby w Policji, nie ma istotnego znaczenia w sprawie i nie świadczy również o bezczynności Komendanta Wojewódzkiego Policji, bowiem obowiązek podjęcia czynności przez organ odwoławczy /art. 286 § 2 p.p.s.a./ powstał dopiero z chwilą doręczenia temu organowi akt sprawy administracyjnej, co nastąpiło w terminie późniejszym. Do czasu uprawomocnienia się wyroku sądu I instancji i zwrotu organowi akt sprawy, organ nie podejmuje żadnych czynności i do tego czasu nie biegnie termin z art. 35 – 36 k.p.a. Istotnie organ odwoławczy przed wydaniem zaskarżonej decyzji nie pouczył skarżącego o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów przez co naruszył art. 10 § 1 k.p.a., ale nie miało to żadnego wpływu na wynik postępowania. Skarżący w skardze nawet nie wspomniał, że naruszenie to miało wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Skarżący nie kwestionował stanu faktycznego sprawy. Swoje stanowisko w sprawie przedstawił w odwołaniu i powtórzył w skardze. Oznacza to, że poza stanowiskiem przedstawionym w odwołaniu, nie miał innych argumentów. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 litera c – p.p.s.a., naruszenie przez organ przepisu postępowania może stanowić podstawę do uwzględnienia skargi, jeżeli takie naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W tym przypadku takiego wpływu nie ma. Mając to wszystko na uwadze, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.