II SA/Rz 455/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Robert Sawuła /spr./ Sędziowie NSA Maria Piórkowska WSA Joanna Zdrzałka Protokolant st. sekr. sąd. Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólnoadministracyjnym na rozprawie w dniu 10 listopada 2010 r. sprawy ze skargi M. B. i P. B. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie dotyczącej robót budowlanych I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od o Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących M. B. i P. B. solidarnie kwotę 500 zł /słownie: pięćset złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. II SA/Rz 455/10 Uzasadnienie Pismem z 22 sierpnia 2005 r. D. B., M. B. i P. B. zwrócili się z Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (PINB) w J. z pismem dotyczącym m.in. żądania podjęcia niezwłocznych ustaleń dotyczących, w ocenie wnioskodawców, samowoli budowlanej popełnionej przez R. Cz., a dotyczącej budowy ogrodzenia działki nr 596/6 od strony ul. K. w J. Przeprowadzono czynności kontrolne, w toku których R. Cz. wyjaśnił, że budowę domu zakończył przed rokiem 1990, zaś ok. miesiąc wcześniej przed dniem kontroli wykonał na ogrodzeniu daszek betonowy na słupku ogrodzeniowym i pomalował ogrodzenie. Organ powiadomił na piśmie wnioskujących o tym, że w jego przekonaniu nie posiadają przymiotu strony postępowania. Wyrokiem z 8 grudnia 2009 r. II SAB/Rz 51/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uznał skargę D. B., M. B. i P. B. na bezczynność PINB w J. w sprawie robót budowlanych i zobowiązał ten organ do wydania decyzji w terminie 1 miesiąca od dnia doręczenia wyroku. Z motywów wyroku wynika, że zapadł on w kwestii bezczynności organu w zakresie dotyczącym żądania wyrażonego przez skarżących w odniesieniu do budowy ogrodzenia przez R. Cz. W ocenie Sądu należy wyjaśnić zakres wykonanych robót, tj. ogrodzenia od ul. K., w szczególności na odcinku od wybudowanego chodnika do działki skarżących i ewentualnego na nią oddziaływania, a także daty wykonania tego ogrodzenia oraz dokonania oceny, czy jego wykonanie wymagało uprzedniego zgłoszenia właściwemu organowi. Postępowanie w tej sprawie prowadzono z udziałem A. Cz. i B. Cz., spadkobierców po R. Cz., który zmarł. Od następców R. Cz. PINB w J. zażądał okazania dokumentów dotyczących legalności budowy ogrodzenia działki nr 596/6 od strony ul. K. W wyznaczonym terminie A. Cz. przedłożyła kopię decyzji – pozwolenia na budowę wydanego przez Urząd Miejski w J. z [...] maja 1988 r. dla R. Cz. na budowę budynku mieszkalnego z częścią warsztatową oraz studnię, wyjaśniając że innych dokumentów nie posiada. Burmistrz Miasta J. powiadomił, iż z uwagi na kategorię archiwalną nie posiada pozwolenia na budowę, projektu zagospodarowania działki i oświadczenia inwestora – R. Cz. o jej zakończeniu w związku z pozwoleniem na budowę z 1988 r. Decyzją z [...] stycznia 2010 r. nr [...] sprostowaną następnie co do daty na 11 lutego 2010 r. oraz co do numeru decyzji na [...] PINB w J. umorzył postępowanie w sprawie budowy ogrodzenia pomiędzy działką nr ewid. 596/6 stanowiącą własność następców prawnych po zmarłym R. Cz. i działką nr 546 stanowiącą ul. K. – własność Gminy Miejskiej J. W podstawie prawnej powołano się na dyspozycję art. 105 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. Nr 98 z 2000 r., poz. 1071 ze zm., zwana dalej k.p.a.). Uzasadniając takie rozstrzygnięcie organ przytoczył stan faktyczny sprawy, wytyczne zawarte w wyroku II SAB/Rz 51/08, stwierdzając iż wobec braku dokumentów w archiwach za prawdziwe uznano oświadczenie inwestora złożone do protokołu kontroli. Dalej decyzja zawiera stwierdzenie, że postępowanie stało się bezprzedmiotowe. Decyzję tę doręczono "A. i B. C.", D. B., M. B., P. B. i Gminie Miejskiej J. Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli M. B. i P. B. Odwołanie zawiera zarzut naruszenie chronologii postępowania w sprawie, skoro z decyzją datowana na 11 stycznia 2010 r. doręczono zawiadomienie o uprawnieniach procesowych stron datowane na 29 stycznia 2010 r. Odwołujący się kwestionują rozstrzygnięcie organu I instancji w aspekcie prawidłowości ustalenia stron postępowania, uproszczenie w odniesieniu do przeprowadzonego postępowania dowodowego. Rozpoznając to odwołanie Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (PWINB) w Rz. decyzją z [...] kwietnia 2010 r. umorzył postępowanie odwoławcze, powołując się w podstawie prawnej na dyspozycję art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. W jej uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, iż konieczne jest rozważenie uprawnień procesowych odwołujących się w aspekcie oddziaływania ogrodzenia działki nr 596/6 na nieruchomość należącą do nich, a ustalenia w tej materii winny być czynione z uwzględnieniem treści art. 28 ustawy z 7.07.1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. Nr 156 z 2006 r., poz. 1118 ze zm., zwana dalej Upb) z uwzględnieniem obszaru oddziaływania obiektu zawartej w art. 3 pkt 20 Upb. Zdaniem WINB w Rz. biorąc pod uwagę obszar oddziaływania obiektu – ogrodzenia działki nr 596/6 od strony drogi – ul. K., stanowiącej działkę nr 546, nie zaś od strony działki nr 601/1, należącej do odwołujących się, a ściślej brak jakichkolwiek przepisów, które wiązałyby się z koniecznością ustalenia obszaru, który w otoczeniu tego ogrodzenia wprowadzałby ograniczenia w zagospodarowaniu, prowadzi do wniosku, iż ogrodzenie to nie wpływa negatywnie i szkodliwie na nieruchomość należącą do odwołujących się. To zaś prowadzić ma do wniosku, że właścicielom działki sąsiedniej, na której zlokalizowane jest przedmiotowe ogrodzenie nie przysługują uprawnienia strony. W ocenie organu uprawnienie do badania przymiotu strony należy oceniać w każdym stadium postępowania, brak przymiotu strony u odwołujących się winien prowadzić do umorzenia postępowania odwoławczego. Skargę na powyższą decyzję wnieśli M. B. i P. B. domagając się jej uchylenia oraz zasądzenia zwrotu kosztów postępowania. Skarga zawiera opis innych działań, jakich miał się, w ocenie skarżących sprzecznie z prawem, dopuścić R. Cz., skarżący wskazują, że dopiero wskutek wyroku II SAB/Rz 51/08 organ I instancji podjął czynności procesowe, choć prowadził je nieudolnie, kwestionują stanowisko organu odwoławczego względem braku przymiotu stron postępowania. W odpowiedzi na skargę WINB wniósł o jej oddalenie, uznając iż skarga nie wnosi nowych elementów w sprawie. Już po wyznaczeniu rozprawy skarżący doręczyli Sądowi postanowienie Sądu Rejonowego w J. I Ns [...] z [...] kwietnia 2010 r., z którego wynika, że spadek po R. Cz. nabyli A. Cz., A. Cz., K. Cz. oraz B. Cz. Stało się to przyczyną ponownego wyznaczenia rozprawy, celem umożliwienia wzięcia w niej udziału wszystkim uczestnikom postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny, zważył, co następuje: Kontrola sądowoadministracyjna prowadzona jest, pomijając wyjątki od tej reguły, wyłącznie z punktu widzenia zgodności z prawem (por. art. 1 § 2 ustawy z 25.07.2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych, Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), przy czym rozumie się, iż chodzi tu zarówno o przepisy prawa materialnego, jak i procesowego. W niniejszej sprawie skarga podlega rozpatrzeniu przez właściwy wojewódzki sąd administracyjny na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (ustawa z dn. 30.08.2002 r., Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwana dalej Ppsa). Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania; c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Zgodnie z art. 134 § 1 Ppsa sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, zaś w myśl art. 135 Ppsa sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. W ocenie Sądu skarga jest uzasadniona, aczkolwiek z przyczyny, którą Sąd uwzględnił z urzędu. Niesporne jest, że postępowanie w sprawie zostało zainicjowane przez D. B. (obecnie B.), M. B. i P. B., którzy domagali się podjęcia przez PINB w J. odpowiednich działań wobec rozmaitych przedsięwzięć, jakie podjął, w ich ocenie, samowolnie i sprzecznie z przepisami prawa, R. Cz. Wyrokiem II SAB/Rz 51/08 WSA w Rzeszowie zobowiązał PINB w J. do wydania decyzji w zakresie wniosku odnoszącego się do oceny legalności ogrodzenia w oparciu o przepisy art. 28 ust. 1 i art. 29-30 Upb. W wyroku tym stwierdzono, że w świetle art. 28 k.p.a. status skarżącym (a byli nimi wówczas m.in. M. B. i P. B.) "niewątpliwie przysługiwał". W wyroku tym nakazano wyjaśnić zakres wykonanych robót, daty wykonania ogrodzenia oraz dokonania oceny, czy wymagało ono uprzedniego zgłoszenia właściwemu organowi. Powyższy wyrok jest orzeczeniem prawomocnym, przeto związany nim jest Sąd orzekający w przedmiotowej sprawie. Po wydaniu przedmiotowego wyroku postępowanie przed PINB w J. toczyło się z udziałem wnioskodawców oraz A. Cz. i B. Cz. W aktach administracyjnych brak jest dowodu na okoliczność toczącego się postępowania spadkowego po zmarłym R. Cz. W myśl art. 30 § 4 k.p.a. w sprawach dotyczących praw zbywalnych lub dziedzicznych w razie zbycia prawa lub śmierci strony w toku postępowania na miejsce dotychczasowej strony wstępują jej następcy prawni. W świetle przedłożonego w toku postępowania sądowego postanowienia Sądu Rejonowego w J. z [...].04.2010 r. wynika, że spadkobiercami po R. Cz. są nie tylko A. Cz. i małoletni B. Cz., ale także A. Cz. i K. Cz. Tym ostatnim osobom organ odwoławczy nie doręczał zaskarżonej decyzji, czym naruszono prawo tych osób do czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym (art. 10 § 1 k.p.a.). Wypełniona została takim zaniechaniem przesłanka do wznowienia postępowania administracyjnego określona w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. (strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu), co daje podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b Ppsa. W ocenie Sądu nietrafne było umorzenie postępowania odwoławczego uzasadniane brakiem przymiotu strony w znaczeniu materialnoprawnym (art. 28 ust. 2 Upb) u odwołujących się. W pierwszej kolejności Sąd podkreśla, że w sprawie budowy ogrodzenia zapadł prawomocny wyrok sądu administracyjnego (II SAB/Rz 51/08), którym związany jest skład Orzekający Sądu w przedmiotowej sprawie, związany był PINB w J. (art. 153 Ppsa), nadto związany nim był WINB. Z wytycznych zawartych w wyroku wynika, iż organ I instancji zobowiązany był wyjaśnić "zakres wykonanych robót, tj. ogrodzenia od ul. K., w szczególności też na odcinku do działki skarżących i ewentualnego na nią oddziaływania, a także daty wykonania tegoż ogrodzenia oraz dokonania oceny, czy jego wykonanie wymagało uprzedniego zgłoszenia właściwemu organowi". Sąd w wyroku tym uznał prawo P. B. i M. B. do uzyskania stosownej decyzji administracyjnej. Skoro decyzja ta została wydana przez organ I instancji, doręczono ją skarżącym, to mieli oni prawo do skorzystania z merytorycznej kontroli instancyjnej takiej decyzji. Umorzenie postępowania odwoławczego w tej sytuacji w ocenie Sądu nastąpiło z naruszeniem dyspozycji art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. w zw. z art. 15 k.p.a., stanowiącemu iż postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne – naruszenie tych przepisów nie tylko mogło, ale w ocenie Sądu miało istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa). Sąd podkreśla, że aprobuje, co do zasady, stanowisko prezentowane przez organ odwoławczy, iż w sprawie ewentualnej samowoli budowlanej katalog stron postępowania winien być konstruowany z uwzględnieniem treści art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 Upb. Nie znaczy to jednak, aby podmiotowi, który w świetle powyższych regulacji materialnoprawnych nie zostanie uznany przez organ I instancji za legitymowanego do bycia stroną postępowania, a któremu zostanie doręczona decyzja tego organu, nie przysługiwało prawo do kontroli zasadności umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie takiej samowoli, wywołanego jego wnioskiem. W myśl art. 109 § 1 k.p.a. decyzję doręcza się stronom na piśmie. Decyzja PINB w J. nie zawiera oznaczenia stron, ograniczając się do wymienienia podmiotów, którym decyzję się doręcza. Skoro M. B. i P. B. zostali wymienieni w tzw. rozdzielniku do decyzji, to poprzez treść art. 109 § 1 k.p.a. uznać należy, iż organ I instancji traktował ich jako strony postępowania. Rolą organu odwoławczego będzie ocena, czy w świetle wytycznych zwartych w wyroku II SAB/Rz 51/08 organ I instancji wyjaśnił stan faktyczny sprawy zgodnie z oceną sądu administracyjnego, czy wymaga on uzupełnienia przez I instancję, czy też da się go uzupełnić w trybie art. 136 k.p.a. (data wybudowania ogrodzenia). Sposobem na wyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych może być rozprawa administracyjna (art. 89 § 1 k.p.a.). W zależności od powyższej oceny organ odwoławczy podejmie odpowiednią decyzję, udzielając przy tym prawa do czynnego udziału strony pominiętym uczestnikom. Z powyższych względów, Sąd doszedł do przekonania, ze zachodzą przesłanki do uwzględnienia skargi na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i c Ppsa. Wniosek o zasądzenie kosztów Sąd uwzględnił na zasadzie art. 200 Ppsa.