II SA/Rz 456/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Maria Piórkowska Sędziowie NSA Stanisław Śliwa /spr./ NSA Małgorzata Wolska Protokolant Anna Zięba po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólnoadministracyjnym na rozprawie w dniu 20 kwietnia 2010 r. sprawy ze skargi A. L., R. L., J. Dz., M. L.-S., M. R.-V., S. B. i T. Dz. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lutego 2009 r., nr [...] w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego I. uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Starosty Powiatu [...] z dnia [...] listopada 2008 r., nr [...]; II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Przedmiotem skargi A. i R. L., J. i T. D., S. B., M. R., oraz M. L. jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego (dalej SKO ) z dnia [...] lutego 2009 roku, nr [...], utrzymujące w mocy postanowienie Starosty Powiatu [...] z dnia [...] listopada 2008 roku, nr [...]w sprawie uzgodnienia projektu decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] czerwca 2007 roku, nr [...] o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego – sieci elektroenergetycznej 110kV. Kwestionowane postanowienie zapadło w następujących okolicznościach faktycznych. Pismem z dnia 26 czerwca 2006 roku, nr [...] Prezydent Miasta [...], działając w trybie art. 53 ust. 4 pkt 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2003 r. nr 80, poz. 717, ze zm.) zwrócił się do Starosty Powiatu [...] o uzgodnienie projektu decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na budowie odcinków sieci elektroenergetycznej 110kV, której trasa planowana jest przez działki nr 2, 3, 4, 5/2, 49, 50, 51/1, 51/2, 52, 53, 54, 55, 56, 178, 176, 177, 179, 180, 181 (obręb B. – gmina [...]), nr 1833, 1678, 1676/5, 1659/1, 1658/3, 1660, 1840/7, 1658/6, 1659/2, 1210/1, 1657/1, 1655, 1834/1, 1835, 1514, 1521, 1508, 1509, 1757, 1501, 1502, 1503 (obręb [...]), nr 1361/3, 2922 (obręb [...]) i nr 18/5, 51/1, 50/5, 49/1, 48/1, 47/1, 44/3 (obręb [...] położone na terenach nie objętych obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Końcowo Prezydent zaznaczył, że inwestorem jest A. S.A. w R. Postanowieniem z dnia [...] lipca 2007 roku, nr [...] Starosta Powiatu uzgodnił projekt przedstawionej mu przez Prezydenta Miasta decyzji w zakresie jego zgodności z wymogami ochrony gruntów rolnych, określonymi w przepisach ustawy z dnia 3 lutego 1995 roku – o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. 2004 r. nr 121, poz. 1266). Rozpatrując ponownie sprawę w następstwie wniesionego zażalenia, SKO, postanowieniem z dnia [...] września 2007 roku, nr [...] uchyliło rozstrzygnięcie organu I instancji i przekazało mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. Zasadniczym powodem wyeliminowania kwestionowanego postanowienia z obrotu prawnego była wadliwość jego uzasadnienia. Dokonując kontroli legalności wyżej powołanego postanowienia SKO, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uznał, iż nie narusza ono prawa i wyrokiem z dnia 24 czerwca 2008 roku, sygn. akt II SA/Rz 33/08 oddalił wniesioną na nie skargę. W następstwie ponownego rozpatrzenia sprawy Starosta Powiatu, postanowieniem z dnia [...] stycznia 2008 roku, nr [...] uzgodnił projekt decyzji Prezydenta Miasta w zakresie jego zgodności z wymogami ochrony gruntów rolnych. Postanowieniem z dnia [...] lutego 2008 roku, nr [...] SKO uchyliło postanowienie Starosty Powiatu z dnia [...] stycznia 2008 roku i przekazało mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. Motywując kierunek rozstrzygnięcia SKO zwróciło uwagę, że wydane przez organ I instancji postanowienie nie zostało doręczone wszystkim podmiotom, które organ ten uznał za strony postępowania. W tym przedmiocie wytknięto również, że w aktach brak jest dokumentów, które pozwalałyby zweryfikować, czy organ właściwie ustalił krąg stron postępowania. Wskazane uchybienia SKO uznało za naruszenie art. 7, art. 10 § 1 i art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2000 r. Nr 98 poz. 1071, ze zm., dalej; K.p.a.). Postanowieniem z dnia [...] listopada 2008 roku, nr [...] Starosta Powiatu ponownie uzgodnił projekt decyzji Prezydenta Miasta w zakresie jego zgodności z wymogami ochrony gruntów rolnych. W podstawie prawnej postanowienia powołano art. 106 § 5 K.p.a., art. 53 ust. 4 pkt 6 ustawy z dnia 27 marca 2008 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2008, nr 80, poz. 717 ze zm.) oraz art. 5 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Uzasadniając swoje postanowienie Starosta podał, że stosownie do treści art. 53 ust. 4 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 5 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych jest on organem właściwym w sprawie uzgodnienia decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego w zakresie, w jakim inwestycja ta będzie realizowana na gruntach wykorzystywanych na cele rolne. Na obecnym etapie postępowania zachodziła potrzeba ustalenia, czy realizowana inwestycja nie wiąże się z koniecznością wydania decyzji zezwalającej na wyłączenie z produkcji rolnej użytków rolnych wytworzonych z gleb pochodzenia mineralnego i organicznego. Analiza sprawy dała Staroście podstawę do ustalenia, że gruntów, przez które ma przebiegać planowania sieć nie da się zakwalifikować do ww. kategorii; są to grunty orne oraz pastwiska. Z kolei kwestia wyłączenia z produkcji rolnej określonych części gruntów ornych, przez które ma przebiegać sieć, w związku z koniecznością ulokowania na nich jej naziemnych elementów konstrukcyjnych rozpatrywana jest dopiero na etapie poprzedzającym uzyskanie pozwolenie na budowę. Decyzją z dnia [...] stycznia 2009 roku, nr [...] Prezydent Miasta na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. umorzył postępowanie w sprawie lokalizacji sieci elektroenergetycznej w części dotyczącej jej przebiegu przez działki nr 1361/3 2922 (obręb [....]), nr 18/5, 51/1, 50/5, 49/1, 48/1, 47/1, 44/3 (obręb [...]) w M. w rejonie ul. S. W uzasadnieniu decyzji organ podał, że ww. działki z dniem 16 stycznia 2009 roku zostały objęte Miejscowym Planem Zagospodarowania Przestrzennego w M. – uchwała z dnia [...] listopada 2008 roku, nr [...], stąd bezprzedmiotowość wydawania w stosunku do nich decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Powołanym na wstępie postanowieniem z dnia [...] lutego 2009, nr [...] SKO utrzymało w mocy postanowienie Starosty Powiatu z dnia [...] listopada 2008 roku. Organ nie podzielił skierowanych przeciw niemu zarzutów i skonkludował, iż jest ono zgodne z prawem. Z postanowieniem SKO nie zgodzili się A. i R. L., J. i T. D., S. B., M. R., M. L. oraz M. C. i zaskarżyli je do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie. W skardze zarzucono, że rozstrzygnięcia organów obu instancji naruszają art. 7, art. 107 § 3 w związku z art. 126 K.p.a. oraz art. 28 K.p.a. Rozwijając zarzuty skargi wywiedziono, że SKO niesłusznie odmówiło przymiotu strony T. D. Jako błąd potraktowano także brak przyporządkowania poszczególnych klas gruntów do konkretnych działek, przez które ma przebiegać planowana sieć. Wyeksponowano, że sieć o napięciu 110kV indukuje pole elektryczne o natężeniu przekraczającym 1 kV/m, co jest niedopuszczalne na terenie budownictwa mieszkaniowego; skarżący powołali się w tej kwestii na § 2 nieobowiązującego od dnia 1 lipca 2003 roku Rozporządzenia Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia 11 sierpnia 1998 r. w sprawie szczegółowych zasad ochrony przed promieniowaniem szkodliwym dla ludzi i środowiska, dopuszczalnych poziomów promieniowania, jakie mogą występować w środowisku, oraz wymagań obowiązujących przy wykonywaniu pomiarów kontrolnych promieniowania (Dz. U. 1998 r. nr 107, poz. 676.). Uchybienie to – w ocenie skarżących – jest tym bardziej rażące, że projektowane linie "przebiegają w odległościach niezgodnych z odległościami przewidzianymi przepisami rozporządzenia" Ministra Przemysłu i Handlu z dnia 14 listopada 1995 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe (Dz. U. 1995 r. nr 139, poz. 686). Podsumowując skarżący stwierdzili, że realizacja planowanej inwestycji spowoduje, że na działkach przez które będzie przebiegać produkcja rolna będzie wyłączona w zakresie całkowitym, a nie jak przyjęły organy, wyłącznie w częściowym. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie. Postanowieniem z dnia 2 października 2009 roku, sygn. SA/Rz 456/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie odrzucił skargę M. C. z uwagi na jej nieopłacenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002r., nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji, obejmującą badanie zaskarżonych aktów pod względem ich zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do treści art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2002 r. Nr 153 poz. 1270 ze zm.), dalej jako P.p.s.a. sąd administracyjny rozpoznając skargę nie jest związany zarzutami skargi, jej podstawą prawną ani formułowanymi przez stronę wnioskami. Sąd rozpoznając skargę w granicach sprawy bada zgodność zaskarżonego aktu z obowiązującym porządkiem prawnym. Dokonując takiej kontroli w niniejszej sprawie, Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z przyczyn innych niż w niej wskazane. Stosownie do treści art. 28 K.p.a., stroną postępowania administracyjnego jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo, kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Mając na względzie ów przepis, jak również art. 10 i 61 § 1 i 4 k.p.a. organy I oraz II instancji orzeczenia swoje kierowały do osób będących właścicielami nieruchomości, przez które przebiegać ma planowana linia elektroenergetyczna. Wśród osób tych znajdował się również T. W., jako właściciel działki nr 2922 obręb [...]. W konsekwencji uznania T. W. za stronę postępowania, kierowano do niego całość korespondencji związanej z toczącym się postępowaniem, w tym postanowienia wydane przez organy obu instancji. Jak wynika ze zwrotnych potwierdzeń odbioru wydanych przez te organy postanowień w imieniu T. W. odbierała je żona. W toku postępowania sądowego Sąd ustalił, że T. W. zmarł w dniu 8 listopada 2008 roku – skrócony odpis aktu zgonu, k. 199 akt sądowych. Mając na uwadze tę okoliczność należy stwierdzić, iż postępowanie administracyjne przed organem I i II instancji obarczone jest wadą przewidzianą w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., albowiem toczyło się bez ustalenia następców prawnych jednej ze stron. Oznacza to, iż krąg stron postępowania administracyjnego nie został ustalony w sposób prawidłowy i pełny. Następcy prawni T. W. nie brali udziału w postępowaniu bez swojej winy – wskutek braku wiedzy organu administracyjnego o jego śmierci. Przyjąć więc należy, iż wbrew treści art. 10 i 28 K.p.a. w postępowaniu nie brały udziału podmioty korzystające z przymiotu strony. Okoliczność ta, stosownie do treści art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., stanowi podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego i rodzi po stronie Sądu obowiązek wyeliminowania z obrotu prawnego zarówno postanowienia SKO, jaki poprzedzającego go postanowienia Starosty Powiatu [...]. Ponadto Sąd zwraca uwagę, że jako strony przed organami obu instancji potraktowano S. i A. L., tymczasem z akt administracyjnych nie sposób rozstrzygnąć, w oparciu o jakie ustalenia przyznano im ten status. Sąd zwraca uwagę, że ww. podmioty zostały zamieszczone w rozdzielniku projektu decyzji Prezydenta Miasta [...], jako właściciele działek 1514 oraz 1508. Z uzyskanych w dalszym toku postępowania wypisów z rejestru gruntów wynika jednak, że prawo własności do przedmiotowych nieruchomości przysługuje ich synowi, R. L., który również brał udział w postępowaniu w charakterze strony i to właśnie z uwagi na fakt, iż jest właścicielem działek 1514 oraz 1508. Wskazane rozbieżności nie pozwalają pozytywnie zweryfikować przyznania przymiotu strony S. i A. L., co narusza art. 7 i 77 § 1 K.p.a., a ponadto rodzi niebezpieczeństwo, że postępowanie obarczone jest wadą kwalifikowaną określoną w art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a. Wyłożone względy determinują ocenę, że zarówno zakwestionowane skargą postanowienie SKO, jak i poprzedzające je postanowienie Starosty Powiatu są niezgodne z prawem, i jako takie podlegają uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 ust. 1 lit. b P.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Obowiązkiem organu przy ponownym rozpatrzeniu sprawy będzie usunięcie wyżej wskazanych uchybień, poprzez podjęcie przewidzianych przez przepisy K.p.a. czynności. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 P.p.s.a.