II SA/Rz 456/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Paweł Zaborniak Sędziowie WSA Krystyna Józefczyk NSA Małgorzata Wolska /spr./ Protokolant starszy sekretarz sądowy Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 21 października 2015 r. sprawy ze skargi [...] Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji [...] na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania -skargę oddala- Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...], po rozpatrzeniu wniosku A Sp. z o.o. w Rzeszowie (zwane dalej: A Sp. z o.o.) o ponowne rozpatrzenie sprawy utrzymało w mocy własne postanowienie z dnia [...] września 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją Wójta Gminy [...] z dnia [..] kwietnia 2004 r. znak: [...] orzekającą o nabyciu z mocy prawa przez A w R. prawa wieczystego użytkowania oraz o ustaleniu opłaty rocznej z tego tytułu. W podstawie prawnej SKO powołało art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 149 K.p.a. Z jego uzasadnienia wynika, że ostateczną decyzją z dnia [...] kwietnia 2004 r. ([...]) Wójt Gminy [...] orzekł o nabyciu z mocy prawa z dniem [...] grudnia 1990 r. przez A w R. prawa wieczystego użytkowania na okres 99 lat działek nr 1754, 1755, 1756, 1757, 1758/4 o łącznej powierzchni 13,39ha położonych w Z. Gmina [...], stanowiących własność Gminy [...] oraz prawa własności znajdujących się tam budynków, budowli i urządzeń za kwotę 6 875 645,00 zł oraz o ustaleniu opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego gruntu w wysokości 1% ceny nieruchomości, tj. w kwocie 15679,42 zł oraz o umorzeniu postępowania jako bezprzedmiotowego w sprawie oddania w użytkowanie wieczyste działek nr 1758/1, 1758/2, 1758/3, 1758/4, 1758/5, 1758/6, 1758/7, 1758/8, 1758/9, 1758/10, 1758/11, 1758/12 położonych w Z. Gmina [...], o łącznej pow. 0,30ha zabudowanych budynkami mieszkalnymi i stanowiących dojazd do ww. budynków oraz działki nr 1758/13 o pow. 0,50ha położonych w Z. Gmina [...], użytkowanej rolniczo. Wnioskiem z dnia [...] stycznia 2014 r. ASp. z o.o. zwróciła się do Burmistrza [...] o wznowienie postepowania w sprawie zakończonej opisaną powyżej ostateczną decyzją Wójta Gminy [...] z dnia [...] kwietnia 2004 r. oraz o wydanie decyzji reformatoryjnej, zgodnie z art. 151 K.p.a. wobec wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 1996 r., nr [...] (stwierdzającej nieodpłatne nabycie z mocy prawa przez Gminę [...] własności działek oznaczonych jako nr 1754, 1755, 1756, 1757, 1758 wpisanych do KW [...] wraz z budynkami, budowlami i urządzeniami trwale związanymi z gruntem), która to decyzja stanowiła podstawę do wydania przez Wójta Gminy [...] decyzji z dnia [...] kwietnia 2004 r. Wskazano, że stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej z dnia [...] października 1996 r. nastąpiło mocą decyzji Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia [...] grudnia 2013 r. Nr [...], znak: [...]. W ocenie strony wnioskującej wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji komunalizacyjnej stanowi przesłankę wznowieniową o jakiej mowa w art. 145 § 1 pkt 8 K.p.a. Dodatkowo zaznaczono, że dochowany został miesięczny termin do złożenia wniosku o wznowienie, bowiem o wydanej przez Ministra decyzji strona dowiedziała się w dniu [...] grudnia 2013 r. (dzień otrzymania decyzji wydanej prze Ministra). Uznając, że strona dochowała terminu zakreślonego art. 148 § 1 K.p.a. przewidzianego na złożenie podania o wznowienie, postanowieniem z dnia [...] lutego 2014 r. ([...]) Burmistrz [...], przekazał wniosek o wznowienie Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu, jako organowi właściwemu (bowiem decyzją z dnia [...] października 2004 r. SKO utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...].04.2004 r.) Postanowieniem z dnia [...] września 2014 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, działając na podstawie art. 149 § 3 K.p.a. odmówiło wznowienia postepowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzja Wójta Gminy [...] z dnia [...] kwietnia 2004 r. W uzasadnieniu organ przedstawiając instytucje wznowienia wyjaśnił, że przed wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania organ bada czy wniosek o wznowienie postępowania oparty jest o ustawowe przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 145 § 1 K.p.a. i czy podanie wniesione zostało w terminie. SKO wyjaśniło, że jednym z powodów dla których organ może odmówić wznowienia postępowania jest sytuacja, gdy strona żąda wznowienia, wskazując jako przesłanki wznowienia wady decyzji właściwe dla stwierdzenia jej nieważności. Zdaniem SKO taka sytuacja ma miejsce w rozpatrywanej sprawie, gdyż wnioskodawca w stwierdzeniu nieważności decyzji komunalizacyjnej upatruje podstawy wznowienia postępowania. Kolegium podkreśliło, że stwierdzenie nieważności decyzji, w oparciu o którą została wydana inna decyzja (zależna), nie stanowi podstawy z art. 145 § 1 pkt 8 K.p.a. do wznowienia postępowania w stosunku do tej drugiej decyzji (zależnej), lecz stanowi podstawę do stwierdzenia jej nieważności – art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Nadto stwierdzenie nieważności decyzji powoduje skutki prawne z mocą ex tunc, a uchylenie decyzji w wyniku wznowienia – ex nunc. Na poparcie swego stanowiska SKO powołało się na uchwałę 7 sędziów NSA z 13.11.2012 r., sygn. akt I OPS 2/12 (ONSAiWSA 2013/1/1). Z podstaw wznowienia wyłączono sytuację, gdy decyzja, na podstawie której wydano decyzję zależną, okazała się nieważna i stwierdzono jej nieważność. Taka sytuacja może podlegać rozpatrzeniu jedynie w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji zależnej, a nie w postępowaniu o wznowienie postępowania zakończonego decyzją zależną. Końcowo Kolegium zaznaczyło, że A Sp. z o.o. złożyła także stosowny wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] kwietnia 2004 r., który podlega rozpoznaniu w odrębnym postępowaniu. Wyjaśniło także, że tryby nadzwyczajne nie mogą ze sobą konkurować, nie mogą być stosowane zamiennie, pierwszeństwo ma ten najdalej idący w skutkach. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy A Sp. z o.o. wskazała, że interes wnioskodawcy może być zabezpieczony należycie, tylko w przypadku wszczęcia obu postępowań, tj. wznowienia postępowania i stwierdzenia nieważności. Dlatego też takie wnioski zostały złożone. Zdaniem strony wnioskującej możliwe jest w przypadku stwierdzenia nieważności decyzji, na podstawie której wydano kolejną decyzję, zarówno wznowienie postępowania, jak i stwierdzenie nieważności "tej kolejnej decyzji". Istniej zatem możliwość prowadzenia dwóch postępowań nadzwyczajnych, a kolizja między nimi winna zostać rozstrzygnięta przez zawieszenie postępowania o wznowienie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia [...] stycznia 2015 r., utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu przedstawiając instytucję wznowienia postępowania i powołując się na treść art. 145 § 1 pkt 4, art. 148 oraz art. 149 k.p.a. wskazało, że po otrzymaniu podania o wznowienie postępowania, we wstępnej fazie organ obowiązany jest zbadać czy nie ma przeszkód podmiotowych i przedmiotowych do wszczęcia postępowania wznowieniowego. Organ bada legitymację podmiotu składającego wniosek, czy wniosek dotyczy decyzji ostatecznej, czy został złożony w terminie o jakim mowa w art. 148 § 1 i 2 k.p.a. oraz czy podane we wniosku przyczyny wznowienia mieszczą się w katalogu podstaw wznowienia wymienionych w art. 145 § 1 k.p.a. Dokonując oceny zaskarżonego postanowienia SKO w całości podzieliło argumentację tam zawartą i jako prawidłowe uznało stwierdzenie, że w okolicznościach sprawy wniosek o wznowienie postępowania nie został oparty na ustawowych przesłankach wznowienia, enumeratywnie wymienionych w art. 145 § 1 K.p.a. Powyższe zasadnie stanowiło postawę do odmowy wznowienia postępowania. Na opisane powyżej postanowienie SKO A Sp. z o.o. w [...] złożyło skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, wnosząc o jego uchylnie i uchylenie postanowienia SKO z [...] września 2014 r. W skardze Spółka zarzuciła naruszenie art. 145 § 1 pkt 8 K.p.a. poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że stwierdzenie nieważności decyzji nie stanowi przesłanki do wznowienia oraz, że wniosek o wznowienie nie został oparty o ustawowe przesłanki wznowienia wymienione w K.p.a. Zdaniem strony skarżącej stwierdzenie nieważności decyzji, na podstawie której została wydana decyzja w innej sprawie, stanowi podstawę wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 8 K.p.a. Na poparcie swego stanowiska skarżąca powołała się na wyrok NSA z 20.08.1999 r., sygn. IV SA 36/99. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie, powołując się na przyczyny wskazane w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Z mocy art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle brzmienia przepisu art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a." sądy administracyjne badają, czy kwestionowany akt (tu postanowienie ) nie narusza przepisów prawa materialnego lub procesowego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy albo dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Nadto badają, czy organ administracji nie dopuścił się uchybień skutkujących nieważnością aktu. Przy czym, jak stanowi art. 134 § 1 P.p.s.a., sądy te rozstrzygają w granicach danej sprawy nie będąc jednak związanymi zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawa prawną; oceniają zatem legalność zaskarżonego aktu (tu postanowienie) również z urzędu. Dokonując kontroli zaskarżonego postanowienia w omówionym zakresie, Sąd nie stwierdził naruszenia prawa, w konsekwencji więc, zgodnie z art. 151 P.p.s.a., skarga podlegała oddaleniu. Instytucja wznowienia postępowania służy wyeliminowaniu z obrotu prawnego ostatecznej decyzji, która została wydana w wadliwie przeprowadzonym postępowaniu administracyjnym. W postępowaniu wznowieniowym, jak wyjaśnił prawidłowo organ administracji orzekający w sprawie niniejszej, wyróżnia się dwa etapy (fazy) tego postępowania: - pierwszy etap wstępny (wyjaśniający), który kończy się wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania (art. 149 § 1 K.p.a.) albo wydaniem postanowienia o odmowie wznowienia postępowania (art. 149 § 3 K.p.a.), - drugi etap (właściwy) następuje po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania i ma na celu zbadanie zaistnienia przesłanek wznowienia, kończy się zaś wydaniem decyzji z art. 151 § 1 pkt 1 K.p.a. albo decyzji z art. 151 § 1 pkt 2 K.p.a., względnie decyzji na podstawie art. 151 § 2 K.p.a. Zaskarżone postanowienie, utrzymujące w mocy postanowienie z dnia [...] września 2014 r. ([...]) zostało wydane na podstawie art. 149 § 3 K.p.a., tj. we wstępnym etapie postępowania wznowieniowego, w którym organ bada, czy wniosek o wznowienie postępowania oparty jest na podstawach wymienionych w art. 145 § 1, art. 145a § 1 bądź art. 145b § 1 K.p.a. oraz czy został zachowany termin do złożenia wniosku określony w art. 148 K.p.a. W toku postępowania sporne było to, czy ocena organu (SKO), że wniosek A Sp. z o.o. w [...] o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją Wójta Gminy [...] z dnia [...] kwietnia 2004 r. ([...]) nie został oparty na podstawach enumeratywnie wymienionych w przepisach K.p.a. wyżej wskazanych, była uzasadniona. W ocenie Sądu, pogląd organu zasługuje na akceptację. W szczególności nie można zgodzić się ze skarżącą, iż w swoim wniosku o wznowienie postępowania prawidłowo powołała ustawową podstawę, tj. z art. 145 § 1 pkt 8 K.p.a. Otóż wspomnianą wyżej decyzją z dnia [...] kwietnia 2004 r. Wójt Gminy [...] orzekł o nabyciu z mocy prawa z dniem [...] grudnia 1990 r. przez A w R. prawa wieczystego użytkowania na okres 99 lat działek nr 1754, 1755, 1756, 1757, 1758 i 1758/14 o łącznej powierzchni 13,39 ha poł. w Z. Gmina [...], stanowiących własność Gminy [...] oraz prawa własności znajdujących się tam budynków, budowli i urządzeń na kwotę 6 875 645; zł, ustaleniu opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego gruntu w wysokości 1% ceny nieruchomości, tj. w kwocie 15 679, 42 zł oraz umorzeniu – jako bezprzedmiotowe postępowania w sprawie oddania w użytkowanie wieczyste działek nr 1758/1 – 1758/12 poł. w Z. Gm. [...], o łącznej powierzchni 0,30 ha zabudowanych budynkami mieszkalnymi i stanowiących dojazd do w/w budynków oraz działki nr 1758/13 o pow. 0,50 ha poł. w Z. Gmina [...] użytkowanej rolniczo. Nie jest również kwestyjne, że decyzją z dnia [...] września 2009 r., Nr [...] Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji stwierdził nieważność decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 1996 r., Nr [...] o nieodpłatnym nabyciu z mocy prawa przez Gminę [...] własności działek nr 1754, 1755, 1756, 1757, 1758 ([...]) wraz z budynkami, budowlami i urządzeniami trwale związanymi z gruntem; decyzja ta (z dnia [...] września 2009 r.) przez Ministra Administracji i Cyfryzacji została utrzymana w mocy (decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r., Nr [...], znak [...]). Jak wywodzi A Sp. z o.o. we wniosku o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją Wójta Gminy [...] z dnia [...] kwietnia 2004 r., na podstawie art. 145 § 1 pkt 8 K.p.a., usunięcie z obrotu prawnego w/w decyzji komunalizacyjnej z dnia [...] października 1996 r. ma bezpośredni wpływ na byt wydanej na jej podstawie decyzji z dnia [...] kwietnia 2004 r.; brak ważnej decyzji komunalizacyjnej... "stanowi podstawę do domagania się wznowienia decyzji Wójta Gminy [...] z 2004 r., uchylenia jej i wydania merytorycznego orzeczenia na podstawie art. 151 K.p.a." Nie ulega zatem wątpliwości, że strona skarżąca upatruje ustawowej podstawy wznowieniowej w tym, że usunięta została z obrotu prawnego wspominana wyżej decyzja komunalizacyjna (na skutek stwierdzenia jej nieważności). Powołany we wniosku z dnia [...] stycznia 2014 r. przepis art. 145 § 1 pkt 8 K.p.a. brzmi następująco: "W sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli decyzja została wydana w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie sądu, które zostało następnie uchylone lub zmienione". Należy podkreślić, że w uchwale 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 listopada 2012 r., I OPS 2/12/ONSA i WSA 2013/1/1) zostało następujące stanowisko: "Stwierdzenie nieważności decyzji, w oparciu o którą wydano inną przedmiotowo zależną decyzję, może stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji zależnej na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, a nie do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 8 K.p.a." W jej uzasadnieniu m.in. wyakcentowano, że w aktualnym stanie prawnym K.p.a. wyraźnie odróżnia uchylenie decyzji od stwierdzenia jej nieważności, zarówno gdy chodzi o skutki tych rozstrzygnięć, jak i tryb ich podejmowania. Nie można więc w określeniu "decyzja została następnie uchylona lub zmieniona", użytym w art. 145 § 1 pkt 8 K.p.a., pomieścić stwierdzenia nieważności decyzji. Mając na uwadze stanowisko zajęte w powołanej wyżej uchwale z dnia 13 listopada 2012 r., a także unormowanie zawarte w art. 269 § 1 P.p.s.a. Sąd w składzie orzekającym w sprawie niniejszej stwierdza, iż stanowisko wyrażone w postanowieniu z dnia [...] września 2014 r. (wsparte cyt. w nim obszernie uzasadnieniu uchwały NSA w/w), utrzymanym w mocy postanowieniem z dnia [...] stycznia 2015 r., jest słuszne i odpowiada prawu. Nie budzi jakichkolwiek wątpliwości Sądu, że wniosek o wznowienie postępowania z dnia [...] stycznia 2014 r. nie został oparty na ustawowych przesłankach wznowienia (lecz podstawie do stwierdzenia nieważności), co skutkować musiało wydaniem postanowienia w myśl art. 149 § 3 K.p.a. W rezultacie więc Sąd nie znajduje powodów do usunięcia zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego go postanowienia z dnia [...] września 2014 r. z obrotu prawnego. Dlatego na podstawie art. 151 P.p.s.a. skarga została oddalona.