II SA/Rz 456/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Krystyna Józefczyk Sędziowie WSA Magdalena Józefczyk /spr./ WSA Maciej Kobak Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 23 listopada 2016 r. sprawy ze skargi Wójta Gminy [...] na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego na rzecz strony skarżącej Wójta Gminy [...] kwotę 357 zł /słownie: trzysta pięćdziesiąt siedem złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W podaniu z dnia 7 sierpnia 2015 r. Wójt Gminy [...] działając w imieniu Gminy [.] zwrócił się do Starosty Powiatu [.] o podjęcie z urzędu niezbędnych działań mających na celu zmianę klasyfikacji gruntów wywłaszczonych pod zbiornik wodny w [.] i [.] dla doprowadzenia stanu ewidencji gruntów i budynków do stanu zgodnego ze stanem rzeczywistym celem prawidłowego naliczania podatków i opłat lokalnych za korzystanie z tych gruntów. Niezgodność polega na tym, że nie wszystkie grunty pokryte są wodą, lecz stanowią użytki zielone, grunty zadrzewione i zakrzaczone oraz porośnięte lasem, część związana jest z wypoczynkiem i rekreacją. Postanowieniem z dnia [.] grudnia 2015 r. nr [.], Starosta Powiatu [.] na podstawie art. 61a § 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 z późn. zm.) dalej zwanej: "K.p.a.", odmówił wszczęcia postępowania w sprawie przeprowadzenia gleboznawczej klasyfikacji gruntów wywłaszczonych pod zbiornik wodny w [.] i [.]. W uzasadnieniu podano, że grunty wywłaszczone pod zbiornik wodny, znajdujące się w liniach wywłaszczenia, nie są gruntami rolnymi i leśnymi, a zatem nie podlegają i nie mogą podlegać gleboznawczej klasyfikacji gruntów. Ponadto objęte wnioskiem działki stanowią własność Skarbu Państwa i pozostają w użytkowaniu wieczystym P. S.A. z/s w [.]. Tylko te wymienione podmioty są legitymowane do zgłoszenia wniosku o wszczęcie postępowania w sprawie gleboznawczej klasyfikacji gruntów. Wójt Gminy [.] nie posiadał zatem przymiotu strony, a powoływane przez niego przepisy prawa wskazują nie na interes prawny, lecz określają tylko podstawę jego działania jako organu administracji publicznej. To zaś stanowiło podstawę do odmowy wszczęcia postępowania. W zażaleniu działający z upoważnienia Wójta pełnomocnik zarzuciła w imieniu Gminy, że pominięto całkowicie obowiązki, jakie przepisy prawa nakładają na Wójta Gminy [.] w zakresie naliczania i egzekwowania podatków. Ponadto w przeszłości dokonywano już zmian w ewidencji gruntów i budynków w odniesieniu do nieruchomości przyległych do zbiornika wodnego, a niepokrytych wodą. Postanowieniem z dnia [.] lutego 2016 r. nr [.],[.] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w [.] uchylił zaskarżone postanowienie i orzekając co do istoty umorzył postępowanie pierwszej instancji. W uzasadnieniu postanowienia zwrócono uwagę, że postępowanie administracyjne może być wszczęte na wniosek strony lub z urzędu, przy czym o trybie tym decydują przepisy prawa materialnego. Nie jest jednak dopuszczalne mieszkanie obu tych trybów. Postępowanie w sprawie gleboznawczej klasyfikacji gruntów wszczyna się z urzędu lub na wniosek właściciela albo innego władającego gruntem, stosownie do § 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 12 września 2012 r. w sprawie gleboznawczej klasyfikacji gruntów (Dz. U. poz. 1246), przy czym jeżeli chodzi o powołany przez Wójta przepis § 4 pkt 4 tego rozporządzenia to postępowanie w tym przypadku wszczynane jest z urzędu. Nie można go natomiast wszcząć na wniosek. W okolicznościach sprawy, skoro Gmina [.] nie jest właścicielem żadnej z działek objętych wnioskiem, Starosta nie powinien odmawiać wszczęcia postępowania, lecz powiadomić tylko na piśmie interweniujący podmiot, że zgodnie z przepisami prawa materialnego to do oceny starosty należy decyzja, czy w sprawie zachodzą podstawy do wszczęcia postępowania z urzędu. W skardze Gmina [.], domagając się uchylenia zaskarżonego postanowienia, zarzuciła jego wydanie z naruszeniem art. 138 § 1 pkt 2 i art. 144 K.p.a. poprzez uchylenie postanowienia pierwszej instancji i umorzenie postępowania w sytuacji braku podstaw do podjęcia takiego rozstrzygnięcia, a art. 61a § 1 K.p.a. w zw. z art. 7 ust. 1, art. 7d pkt 1 i art. 22 ust. 1 w zw. z art. 21 ust. 1 i art. 22 ust. 2 ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz § 4 pkt 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 12 września 2012 r. w sprawie gleboznawczej klasyfikacji gruntów poprzez błędną wykładnię i niezastosowanie pomimo istnienia ku temu podstaw dających możliwość wszczęcia postępowania z urzędu. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że wobec dostrzeżonych niezgodności powiadomiono Starostę o konieczności wszczęcia postępowania w sprawie aktualizacji danych w ewidencji gruntów w zakresie gleboznawczej klasyfikacji gruntów wokół zbiornika wodnego w [.] i [.]. Podkreślono też, że Wójt nigdy nie zgłaszał wniosku o wszczęcie postępowania administracyjnego, lecz jedynie informował o konieczności jego wszczęcia przez Starostę z urzędu. Wskazano wówczas także na nieprawidłowości w przeprowadzanych w latach 2003 – 2014 modernizacjach obrębów [.],[.], jednak informacje te nie zostały w ogóle uwzględnione. Część wymienionych w pismach składanych w toku postępowania działek nie jest pokryta wodami, a wykorzystywana jest do innych celów. Poprzez zaniechanie Starosty Gmina traci corocznie znaczne środki z podatków lokalnych, którymi mogłaby dysponować, gdyby stan ewidencji gruntów odzwierciedlał stan rzeczywisty na gruncie. W odpowiedzi na skargę [.] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w [.] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas wyrażone stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U z 2016. poz.1066). Zakres kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.) zwana dalej w skrócie "p.p.s.a.", z którego wynika, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 § 1 p.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. W myśl art. 151 p.p.s.a. w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części Sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części. Dokonując kontroli legalności zaskarżonego postanowienia Sąd doszedł do przekonania, że postanowienie to narusza przepisy procesowe w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.), a opisane niżej naruszenia Sąd uwzględnił wyłącznie z urzędu. Oznacza to, że tylko niezwiązanie Sądu zarzutami i wnioskami skargi po myśli art. 134 p.p.s.a. spowodowało uchylenie zaskarżonego postanowienia. Sąd w całości uznał za prawidłowe stanowisko przedstawione w uzasadnieniu postanowienia Starosty Powiatu [.] z dnia [.] grudnia 2015 r., które zostało błędnie ocenione przez organ odwoławczy. Z akt administracyjnych wynika, że żądania kierowane przez Gminę [.] do Starosty Powiatu [.] o wprowadzenie zmian w gleboznawczej klasyfikacji gruntów przy uwzględnieniu rzeczywistego i obecnego ich wykorzystania w toku prowadzonego postępowania administracyjnego przeszło pewnego rodzaju ewolucję, od prośby o podjęcie tych działań przez Starostę z urzędu (pismo z dnia 7 sierpnia 2015 r.). W piśmie z dnia 14 października 2015 r. Wójt Gminy [.] wskazał, że przeprowadzenie przez Starostę postępowania z urzędu znajduje oparcie w § 4 pkt 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 12 września 2012 r. w sprawie gleboznawczej klasyfikacji gruntów tj. na gruntach, na których starosta zarządził przeprowadzenie modernizacji ewidencji gruntów i budynków albo okresowej weryfikacji danych ewidencyjnych - w przypadku zmiany użytków gruntowych na gruntach podlegających klasyfikacji. Dodatkowo wskazano wówczas numery ewidencyjne działek, których zmiana ma dotyczyć i podkreślono, że stan taki naraża Gminę na uszczerbek majątkowy. W odpowiedzi na wezwanie Starosty z dnia 16 listopada 2015 r. do sprecyzowania podstawy prawnej wszczęcia żądanego postępowania i wykazania legitymacji do jego zainicjowania pełnomocnik Gminy w piśmie z dnia 25 listopada 2015 r. podała, że wniosek z dnia 7 sierpnia 2015 r. został przez Wójta sprecyzowany w piśmie z dnia 14 października 2015 r., z którego wynikało, że Wójt wyraźnie zwracał się o wszczęcie postępowania z urzędu. W piśmie z dnia 25 listopada 2015 r. wyjaśniono ponadto, że "Gmina ma interes prawny, (a zatem można przyjąć, że najprawdopodobniej również "przymiot strony", o którym pisze Starosta [.]), który został wskazany we wniosku z dnia 7 sierpnia 2015 r., piśmie z dnia 14 października 2015 r. i zostanie także wykazany na dalszym etapie postępowania". Zarzucono, że postępowanie wszczęte na wniosek z dnia 7 sierpnia 2015 r. winno być zakończone w terminach określonych w art. 35 k.p.a. Wszczęcie postępowania miało potwierdzać podjęcie przez Starostę "szeregu czynności – a zatem na tym etapie postępowania organ nie miał prawnej możliwości skutecznego wezwania wnioskodawcy do uzupełnienia braków formalnych wniosku". W tych okolicznościach postanowieniem z dnia 8 grudnia 2015 r. Starosta, jak podał w rozstrzygnięciu, po rozpatrzeniu wniosku z dnia 7 sierpnia 2015 r. uzupełnionego w piśmie z dnia 14 października 2015 r. i 25 listopada 2015 r., odmówił wszczęcia postępowania w sprawie przeprowadzenia gleboznawczej klasyfikacji gruntów wywłaszczonych pod zbiornik w [.] i [.]. Na przestrzeni od sierpnia do października 2015 r. stanowisko Wójta Gminy [.] uległo diametralnej zmianie, gdyż jego prośba o rozważenie możliwości wszczęcia postępowania z urzędu została zmodyfikowana (przekształcona) we wniosek o wszczęcie postępowania w sprawie zmiany użytków gruntowych, a swój interes prawny skarżąca Gmina upatrywała w § 4 pkt 4 rozporządzenia z 2012 r. Stosownie do art. 61 § 1 k.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Przesłankami koniecznymi dla istnienia administracyjnego postępowania jurysdykcyjnego konieczne są podmiot i przedmiot. Konieczne jest zatem, aby w postępowaniu brała udział strona legitymująca się interesem prawnym w rozumieniu art. 28 k.p.a. i aby istniała sprawa administracyjna, która znajdzie rozstrzygnięcie w decyzji administracyjnej kończącej konkretne postępowanie. Przedmiotem postępowania administracyjnego jest konkretna sprawa indywidualnego podmiotu, w której na podstawie przepisów prawnych, organy administracji publicznej są władne podjąć decyzję administracyjną, albo orzekając w niej o uprawnieniach lub o obowiązkach indywidualnego podmiotu, albo stwierdzając o niedopuszczalności orzekania. W ujęciu kodeksowym przedmiotem postępowania administracyjnego jest sprawa indywidualna rozstrzygana przez organ administracji publicznej w drodze decyzji administracyjnej. Zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną postępowania jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo, kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny. Zarówno w piśmiennictwie jak i judykaturze przyjmuje się zgodnie, że mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym znaczy to samo, co ustalić przepis prawa materialnego powszechnie obowiązującego, na podstawie którego można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś własnej potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu, sprzecznych z potrzebami danego podmiotu. Stosownie do art. 61a § 1 k.p.a., gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Zauważyć należy, że do czasu nowelizacji Kodeksu postępowania administracyjnego dokonanej ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. (Dz. U. z 2011 r. Nr 6, poz. 18) i dodania przepisu art. 61a § 1 Kodeks ten nie przewidywał formy prawnej odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego, w tym m.in. w sytuacji, gdy żądanie zostało złożone przez osobę nie będącą stroną w sprawie. W takich przypadkach znajdował zastosowanie art. 105 § 1 k.p.a. przewidujący wydanie decyzji o umorzeniu postępowania administracyjnego. Obecnie żądanie wszczęcia postępowania pochodzące od osoby niemającej statusu strony postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a. wymaga, o ile nie jest konieczne przeprowadzenie dodatkowych czynności wyjaśniających w zakresie badania interesu prawnego, wydania postanowienia o odmowie jego wszczęcia. Niekiedy krąg stron postępowania wskazują konkretne przepisy prawa materialnego administracyjnego, jak np. art. 28 Prawa budowlanego (określający krąg stron w sprawie o udzielenie pozwolenia na budowę) lub art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami (określający podmioty uprawnione do żądania zwrotu wywłaszczonych nieruchomości). Natomiast brak takiej wyraźnej regulacji wymaga analizy interesu prawnego danego podmiotu, zainteresowanego udziałem w danym postępowaniu, przez pryzmat przesłanek określonych w art. 28 k.p.a. W rozpoznawanej sprawie skarżąca Gmina domagała się zmiany gleboznawczej klasyfikacji gruntów nieruchomości, które znajdują się na terytorium tej jednostki samorządu terytorialnego, gdyż dane zawarte w ewidencji mają nie odzwierciedlać faktycznego sposobu ich wykorzystania. Skarżąca Gmina nie dysponuje jednak żadnym tytułem prawnorzeczowym do tych nieruchomości, w tym wymienionych w piśmie z dnia 14 października 2015 r., co w okolicznościach rozpoznawanej sprawy jest niesporne. Jeżeli chodzi o sprawę dotyczącą gleboznawczą klasyfikację gruntów, to zwrócić należy uwagę na przepis § 3 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie gleboznawczej klasyfikacji gruntów. Zgodnie bowiem z nim, klasyfikację przeprowadza starosta z urzędu albo na wniosek właściciela gruntów podlegających klasyfikacji, albo innego władającego takimi gruntami wykazanego w ewidencji gruntów i budynków. Przypadki, w których starosta przeprowadza klasyfikację z urzędu, określa zaś § 4 ww. rozporządzenia. Skarżąca Gmina jako podstawę prawną swojego interesu prawnego wskazała § 4 pkt 4 ww. rozporządzenia dotyczący gruntów, na których starosta zarządził przeprowadzenie modernizacji ewidencji gruntów i budynków albo okresowej weryfikacji danych ewidencyjnych - w przypadku zmiany użytków gruntowych na gruntach podlegających klasyfikacji. Użyty w tym przepisie zwrot "zarządził przeprowadzenie" w ocenie Sądu należy odnosić do aktualnie zarządzonej modernizacji albo do czasu, gdy taka modernizacja trwa. Przepis ten nie ma natomiast zastosowania do modernizacji zamkniętej ostateczną decyzją. Mając na względzie treść art. 28 k.p.a. w połączeniu z definicją sprawy administracyjnej Sąd doszedł do przekonania, że brak jest przepisu prawnego, który zobowiązywałby Starostę do uznania Gminy za stronę uprawnioną do wnioskowania o wprowadzenie zmian w gleboznawczej klasyfikacji gruntów, do których nie ma tytułu prawnego określonego w § 3 ww. rozporządzenia, a żądanie Gminy nie jest podstawą do wszczęcia postępowania z urzędu w sprawie gleboznawczej klasyfikacji gruntów. Powyższe argumenty przemawiają na uznaniem, że Starosta prawidłowo, rozpoznając wniosek Gminy, odmówił na jej żądanie wszczęcia postanowienia na podstawie art. 61a k.p.a. Wydanie takiego postanowienia oznaczało więc, że postępowanie administracyjne nie zostało wszczęte. W tych okolicznościach Sąd uznał, że zaskarżone postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, w którym organ odwoławczy uchylił postanowienie pierwszej instancji i orzekając co do istoty umorzył postępowanie organu pierwszej instancji, zostało wydane z naruszeniem przepisów postępowania – art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 61a § 1 k.p.a., mających istotny wpływ na wynik sprawy. W szczególności należy zauważyć, że w niniejszej sprawie nie doszło do wszczęcia postępowania administracyjnego, gdyż postępowanie to, co zostało wyżej podkreślone, ma na celu merytoryczne rozpatrzenie sprawy. Aby do tego doszło rzeczą organu, do którego wpływa wniosek, jest przeprowadzenie oceny w zakresie spełnienia przesłanek formalnych i materialnych, a to każdorazowo wymaga przeprowadzenia czynności ustalających, które nie powodują jednak, że żądanie wniesione przez podmiot uruchamia postępowanie administracyjne. Wniosek Gminy jasno określił przedmiot sprawy administracyjnej, rozpatrzenia której oczekiwała. W związku z tym, że Gmina [.] nie jest właścicielem, ani władającym gruntami, w stosunku do których domaga się zmiany gleboznawczej klasyfikacji gruntów, to postępowanie administracyjne nie mogło się toczyć z przyczyn podmiotowych. Wbrew twierdzeniom pełnomocnika Gminy przymiotu strony mocodawcy nie można było wywieść z § 4 pkt 4 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie gleboznawczej klasyfikacji gruntów, który w sposób kategoryczny wymienia przypadki, gdy organ jest zobowiązany do przeprowadzenia postępowania z urzędu. Brak interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. skutkował wypełnieniem normy prawnej określonej w art. 61a k.p.a. i stworzył podstawę do wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego. Okoliczność ta została przyznana przez organ odwoławczy na str. 5 uzasadnienia kontrolowanego postanowienia. Skoro organ pierwszej instancji odmówił wszczęcia postępowania, bo wniosek nie pochodził od strony, to nie istniały powody, aby w obecnym stanie prawnym i faktycznym organ odwoławczy mógł umorzyć postępowanie organu pierwszej instancji, którego z procesowego punktu widzenia przecież nie prowadzono. Słusznie zaś za nietrafny organ odwoławczy uznał zarzut pominięcia pełnomocnika poprzez niedoręczenie mu postanowienia organu pierwszej instancji. Zwrotne potwierdzenie doręczenia zawiera bowiem adnotację, że pełnomocnik skarżącej Gminy [.] pokwitowała odbiór korespondencji w dniu 4 stycznia 2016 r. Z przyczyn wyżej podanych argumenty i zarzuty zawarte w skardze należało uznać za nietrafne. Sąd zwraca uwagę, że pełnomocnik skarżącej Gminy na str. 5 skargi w jej podsumowaniu zawarł stwierdzenie, że nie widzi podstaw do odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego z urzędu w sprawie gleboznawczej klasyfikacji gruntów wywłaszczonych pod zbiornik w [.] i [.]. Wobec takiego stwierdzenia zadziwiające są działania pełnomocnika związane ze zmianą treści pisma Wójta Gminy [.] z dnia 7 sierpnia 2015 r., w którym zwrócił się do Starosty Powiatu [.] o podjęcie z urzędu niezbędnych działań w przedmiocie zmiany klasyfikacji gruntów. Przedmiot, którego rozwiązania oczekuje od Starosty Powiatu [.] Wójt Gminy [.] nie jest indywidualną sprawą Gminy [.], gdyż ta nie ma przymiotu strony. W ponownie prowadzonym postępowaniu organ drugiej instancji będzie związany wskazaniami Sądu w zakresie zastosowania art. 61a k.p.a. Orzeczenie o kosztach postępowania sądowego znajduje oparcie w art. 200 p.p.s.a. Korzystając z możliwości ich miarkowania na podstawie art. 206 p.p.s.a. Sąd określił je na kwotę 357 zł, w tym koszty zastępstwa procesowego na kwotę 240 zł, gdyż uwzględnienie skargi nastąpiło wyłącznie z przyczyn, które Sąd stwierdził z urzędu, powiększone o 17 zł opłaty skarbowej od złożonego pełnomocnictwa.