II SA/Rz 457/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Małgorzata Wolska Sędziowie WSA Robert Sawuła AWSA Jolanta Ewa Wojtyna /spr./ Protokolant sekr. sąd. Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólno-Administracyjnym na rozprawie w dniu 18 lipca 2006 r. sprawy ze skargi H. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] marca 2005 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] grudnia 2004 r. nr [...]; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej H. G. kwotę 200 zł /słownie: dwieście złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. II SA/Rz 457/05 U z a s a d n i e n i e Burmistrz Miasta i Gminy G. M., decyzją z dnia [...] maja 2003 roku [...] po rozpatrzeniu wniosku H. G. ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla zamierzenia inwestycyjnego p.n. "budowa domu mieszkalnego, jednorodzinnego, wolnostojącego, usytuowanego w odległości 1,50 m od granicy działki o nr ewid. 2428/1, wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną" przewidzianego do realizacji w B. G. na działce o nr ewid. 2432/1. Ustalone warunki: 1/ wynikają z ustaleń Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Gminy G. M..- działki położone są w obszarze terenów budowlanych oznaczonych na planie symbolem HM4 obejmują istniejącą i projektowaną zabudowę mieszkaniową i jednorodzinną zagrodową, łącznie z podstawową infrastrukturą techniczną. Działka przylega do istniejącej drogi powiatowej oznaczonej symbolem KDW1 o szerokości pasa drogowego 15,0 m; 2/ dotyczą obsługi infrastruktury technicznej i komunikacji; 3/ wynikają z przepisów szczególnych - projekt budowlany przedmiotowej inwestycji powinien spełniać wymogi wynikające z przepisów prawa budowlanego i obowiązujących warunków technicznych; 4/ odnoszą się do interesów osób trzecich – ustala się, że projektowana inwestycja nie może powodować pozbawienia dostępu do drogi publicznej, możliwości korzystania z wody, kanalizacji, gazu, energii elektrycznej, cieplnej, środków łączności, dopływu światła dziennego, uciążliwości powodowanych hałasem, wibracjami, promieniowaniem, zanieczyszczeniem powietrza, wody lub gleby; Linie rozgraniczające inwestycję przedstawia mapa w skali 1:2000 załączona do decyzji. Decyzja nosi klauzulę prawomocności z dnia 3czerwca 2003. Samorządowe Kolegium Odwoławcze zawiadomiło w dniu 10 sierpnia 2004 strony o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta i Gminy G. M., a decyzją z [...] grudnia 2004 roku [.] działając na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 stwierdziło nieważność tej decyzji w części dotyczącej odległości 1,50 m od granicy działki 2428/1. Organ wskazał w uzasadnieniu decyzji, że w sprawie istotnym jest to, że podlega ona ocenie na podstawie stanu prawnego i faktycznego obowiązującego w dacie wydania kwestionowanej decyzji – tj. 8 maja 2003. W związku z tym, w świetle ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym ,decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu miała na celu stwierdzenie zgodności zamierzeń inwestycyjnych z obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego, a tym samym stworzenia możliwości ubiegania się w odrębnym postępowaniu o pozwolenie na budowę. Decyzja taka nie powinna określać formy architektonicznej projektowanej inwestycji ani rozstrzygnięć o odległości od granicy działki. Organ stwierdził zaistnienie przesłanki zawartej w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W dniu 27 stycznia 2005 roku H. G. złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Wskazała, że decyzja o stwierdzeniu nieważności została wydana bez wszczęcia postępowania. Nadto – w decyzji o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza SKO nie wskazało przepisu powodującego tę nieważność. Wskazała też, że nowy budynek ma być usytuowany w miejscu starego, zniszczonego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, decyzją z [...] marca 2005 znak: [...], działając na zasadzie art.138 § 1 pkt 2 i art. 127 § 3 k.p.a. 1/ uchyliło decyzję własną z 20 grudnia 2004 roku w całości i w tym zakresie: 2/ stwierdziło nieważność decyzji Burmistrza Miasta i Gminy G. M.. z [...] maja 2003 roku w części dotyczącej ustalenia lokalizacji wnioskowanej inwestycji w odległości 1,50 m od granicy działki 2428/1. Organ uznał za uzasadniony zarzut wnioskodawczyni, iż Kolegium w zaskarżonej decyzji powołało w podstawie prawnej art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nie wskazało, jaki przepis prawa naruszył Burmistrz wydając decyzję 8 maja 2003 roku. Nie oznacza to jednak iż decyzja Burmistrza odpowiada prawu, bowiem zdaniem Składu Orzekającego, decyzja w części dotyczącej ustalenia lokalizacji inwestycji w odległości 1,50 m od granicy działki była pozbawiona podstawy prawnej. Nie istnieje bowiem przepis prawa pozwalający organowi I instancji na ustalenie takiego warunku. Organ przytoczył treść przepisu art. 42 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Przepis ten nie dawał podstaw do ustalenia konkretnej lokalizacji inwestycji. Organ nie podziela stanowiska wnioskodawczyni, że organ mógł ustalić warunek zbliżenia do granicy na podstawie § 12 ust. 7 pkt 1 z 12 kwietnia 2002 w sprawie warunków technicznych.... Przepisy rozporządzenia nie są przepisami szczególnymi w rozumieniu przepisu art. 42 ust. 1 pkt 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, takimi przepisami mogą być przepisy rangi ustawowej. Za nieuzasadniony uznał Skład Orzekający zarzut wydania decyzji bez uprzedniego wszczęcia postępowania. Kolegium zawiadomiło w dniu 10 sierpnia 2004 roku strony o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza. Zawiadomienie to zawierało oczywistą omyłkę co do daty i sygnatury orzeczenia, niemniej pozostałe elementy określały przedmiot postępowania. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosła H. G., wnosząc o uchylenie decyzji SKO nr [...] z dnia [...] marca 2005 roku. Wyjaśniła ponownie, że jej działka 2432/1 jest wąska. Przy granicy działki 2428/1 istniał stary dom w złym stanie technicznym. Wystąpiła o warunki zabudowy i zagospodarowania terenu w miejsce starego domu/ 1,50 m od granicy/, bowiem nie ma innej możliwości lokalizacji domu. Wydanie decyzji bez uwzględnienia tej odległości nie satysfakcjonuje skarżącej. Budynek jest w znacznej części wybudowany –parter i poddasze ze stropem. Zgodnie z art. 156 § 2 k.p.a. nie stwierdza się nieważności decyzji, gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne. Na podstawie decyzji ustalającej warunki zabudowy wydane zostało pozwolenie na budowę, na podstawie którego skarżąca wybudowała dom. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie z przyczyn wskazanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył ,co następuje. Stosownie do przepisu art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz. U. nr 153 poz. 1269 z 2002 roku/ sądy te sprawują w zakresie swej działalności kontrolę pod względem zgodności z prawem jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153 poz.1270 z 2002 roku/ zwanej dalej P.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszeń prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy , których dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia. W myśl przepisu art. 145 P.p.s.a. Sąd obowiązany jest do uchylenia decyzji lub stwierdzenia jej nieważności ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięta jest naruszeniem prawa w sposób dający podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy lub jeśli zachodzą przyczyny określone w przepisie art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. Orzekając w dniu [...].12.2004, Samorządowe Kolegium Odwoławcze , działając na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 i art. 157 § 1 k.p.a. stwierdziło nieważność decyzji Burmistrza, wskazując na zaistnienie przesłanki zawartej w art. 156 § 1 pkt 2, prezentując pogląd, że decyzja ustalająca warunki zabudowy nie powinna określać formy architektonicznej inwestycji ani rozstrzygnięć dotyczących odległości od granicy, zatem wydana została z rażącym naruszeniem prawa . Orzekając ponownie, SKO zaskarżoną decyzją uchyliło w/w decyzję własną, podzielając pogląd odwołującej H. G., że organ powołując w podstawie prawnej rozstrzygnięcia art. 156 § 1 pkt 2 nie wskazał przepisu, który rażąco naruszył Burmistrz wydając decyzję z dnia [...] maja 2003 roku. Skład Orzekający stwierdził, że w sprawie nie zaistniała przesłanka nieważności polegająca na rażącym naruszeniu prawa, niemniej Burmistrz wydał swoją decyzję bez podstawy prawnej, bowiem przepis art. 42 ust. 1 ustawy zagospodarowaniu przestrzennym z 07.07.1994 r. nie pozwala organowi na ustalenia dotyczące usytuowania budynku. Sąd nie podziela żadnej z powyższych argumentacji Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Art. 42 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139) w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji przez Burmistrza, wymaga by decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu określała między innymi rodzaj inwestycji, wymagania dotyczące ochrony osób trzecich, linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w stosownej skali. Decyzja ta wytycza ogólne podstawowe kierunki projektowanej inwestycji budowlanej podlegające dalszym szczegółowym ustaleniom przewidzianym w prawie budowlanym. H. G. domagała się we wniosku z dnia 25 lutego 2005 roku skierowanym do organu I instancji, wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, wskazując że konieczność wybudowania domu w miejscu starych zabudowań, w odległości 1,50 m od działki sąsiedniej, spowodowane jest konfiguracją działki. Burmistrz Miasta i Gminy w swej decyzji ustalił warunki zabudowy zagospodarowania terenu dla zamierzenia inwestycyjnego p.n. "budowa domu mieszkalnego, jednorodzinnego, wolnostojącego, usytuowanego w odległości 1,50 m od granicy działki 2428/1 wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną". Na gruncie rozpatrywanej sprawy pojawiła się więc kwestia sporna, czy decyzja ustalająca warunki zabudowy i zagospodarowania terenu zawierająca ustalenia dotyczące usytuowania planowanego budynku, określając jego położenie odległości 1,50 m od granicy działki jest decyzją wydaną bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Jeśli elementem koniecznym takiej decyzji jest określenie linii rozgraniczających teren inwestycji, to oznacza, że organ administracji nie może uchylić się od obowiązku określenia lokalizacji inwestycji. Decyzja powinna wskazywać, gdzie ma powstać zamierzona inwestycja. Takie określenie jest niezbędne również i z punktu widzenia określenia wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich. Nie sposób przecież określić, jakie wymogi w zakresie ochrony osób trzecich winna spełniać zamierzona inwestycja, jeśli nie zostanie jednoznacznie stwierdzone, gdzie ma być ona zrealizowana. Podstawową zasadą ogólną postępowania administracyjnego jest zasada trwałości decyzji administracyjnej wyrażona w art. 16 k.p.a. Stwierdzenie nieważności decyzji, będące jednym z trybów godzących w zasadę trwałości decyzji administracyjnej, jest instytucją szczególną, stąd też zaistnienie przesłanki powodującej stwierdzenie nieważności decyzji musi być oczywiste. Przesłanki te zostały enumeratywnie wyliczone w art. 156 § 1 k.p.a. W pkt. 7 tego przepisu ustawodawca nałożył na organ administracji publicznej obowiązek stwierdzenia nieważności decyzji, która zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa. Na podstawie orzecznictwa można sprecyzować pogląd, że rdzeń znaczenia pojęcia: «decyzja wydana bez podstawy prawnej» jest jednoznaczny, bo albo nie ma przepisu prawnego, który umocowuje administrację publiczną do działania, albo też przepis jest, ale nie spełnia wymagań podstawy prawnej działania organów tej administracji, polegającego na wydawaniu decyzji administracyjnych i postanowień, rozumianych jako indywidualne akty administracyjne zewnętrzne" (J. Borkowski (w:) Komentarz, 2004, s. 725). Więcej wątpliwości występuje natomiast na tle pojęcia "rażące naruszenie prawa". Orzecznictwo niejednolicie kwalifikuje bowiem naruszenia przepisów materialnych, kompetencyjnych i procesowych. W większości pojęcie rażącego naruszenia prawa odnosi się do przepisów materialnych. Na tle wykładni pojęcia "rażące naruszenie prawa" ścierają się jednakże dwa stanowiska. Występują one zarówno w literaturze, jak i orzecznictwie. Według pierwszego z nich rażące naruszenie prawa zachodzi w przypadku naruszenia przepisu nie pozostawiającego wątpliwości co do jego bezpośredniego rozumienia. Rażące to więc oczywiste, wyraźne, bezsporne (por. J. Jendrośka, B. Adamiak, Zagadnienie rażącego naruszenia prawa w postępowaniu administracji, PiP 1986, z. 1, s. 69 i n.). Drugie stanowisko reprezentują ci, którzy uważają, iż przy pojęciu rażącego naruszenia prawa należy brać pod uwagę jego skutki. Orzecznictwo wydaje się przychylać do kompromisowego rozumienia terminu "rażące naruszenie prawa" (por. wyrok NSA z dnia 21 października 1992 r., V SA 86/92 i 436-466/92, ONSA 1993, nr 1, poz. 23): "1. Rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. 2. Obowiązkiem organu stwierdzającego nieważność decyzji jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa jest wyraźne wykazanie, jaki konkretny przepis został naruszony i dlaczego naruszenie to organ ocenił jako rażące"; Ani zaskarżona decyzja, ani poprzedzająca ją decyzja z 20 grudnia 2004 roku nie wskazały jednoznacznie podstaw do zastosowania sankcji nieważności ostatecznej decyzji Burmistrza Miasta i Gminy. Dodatkowo Sąd stwierdza, że organy te nie odniosły się do kwestii zgodności planowanej inwestycji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu położenia inwestycji. Nie można bowiem wykluczyć, że określenie w decyzji sposobu zabudowy działki wynikało z miejscowego planu. Rozpoznając sprawę ponownie, organ, przy uwzględnieniu powyższych uwag, przeprowadzi dowód na okoliczność zgodności przedmiotowej inwestycji z ustaleniami Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Gminy G. M. w dacie wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nr [...] przez Burmistrza Miasta i Gminy, a następnie dokona oceny, czy decyzja ta wydana była w oparciu o obowiązujące wówczas przepisy ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Wskazując na powyższe Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego naruszają prawo w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy, dlatego orzekł jak w sentencji wyroku w oparciu o przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. Na podstawie przepisu art. 152 p.p.s.a. sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku, a orzeczenie o kosztach wydano na podstawie przepisu art. 200 tej ustawy.