II SA/Rz 457/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Jerzy Solarski Sędziowie WSA Magdalena Józefczyk WSA Paweł Zaborniak /spr./ Protokolant st. sekr. sąd. Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 23 lipca 2013 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko -skargę oddala- Przedmiotem skargi Stowarzyszenia [...] jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego (zwane dalej SKO, Kolegium) z dnia [...] marca 2013 r., nr [...], którym utrzymano w mocy postanowienie Wójta Gminy [...] z dnia [...] lutego 2013 r., nr [...]. Akty te zostały wydane w sprawie ustalenia obowiązku sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko dla inwestycji pod nazwą; budowa farmy wiatrowej [...] obejmująca budowę 6 elektrowni wiatrowych wraz z niezbędną infrastrukturą towarzyszącą na obszarze gminy [...] w miejscowości O., W. i P. Zaskarżone postanowienie zostało wydane w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: wnioskiem z dnia 10 grudnia 2012 r. Spółka A. S.A. w G. zwróciła się do Wójta Gminy [...] o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. Postanowieniem z dnia [...] lutego 2013 r., nr [...] Wójt Gminy [...] nałożył na wnioskodawcę A. S.A. w G. obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla planowanego do realizacji przedsięwzięcia – farmy wiatrowej [...]. Organ w wymienionej decyzji określił także zakres raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. W uzasadnieniu postanowienia Wójt wskazał, że planowana do realizacji inwestycja zalicza się do grupy przedsięwzięć, dla których obowiązek przeprowadzenia raportu oddziaływania na środowisko może zostać stwierdzony w trybie art. 63 ust. 1 w zw. z art. 59 ust. 1 pkt 2 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko w zw. z § 3 ust. 1 pkt 6 lit. b rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Podkreślono, że Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska pismem z dnia 30 stycznia 2013 r., nr [...], wyraził opinię, że planowane przedsięwzięcie wymaga przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, w tym sporządzenia raportu o odziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, który powinien odpowiadać wymogom określonym w art. 66 z wyłączeniem ust. 1 pkt 10 w/w ustawy oraz powinien określać w sposób jednoznaczny uwarunkowania, o których mowa w art. 82 ust. 1 tej ustawy. Opinią z dnia 28 stycznia 2013 r., nr [...], Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny uznał za niezbędne przeprowadzenie oceny oddziaływania na środowisko dla przedmiotowej inwestycji oraz sporządzenie raportu. Organ ten stwierdził, że projektowane przedsięwzięcie może być potencjalnym źródłem promieniowania elektromagnetycznego niejonizującego o wartościach wyższych od dopuszczalnych oraz hałasu o wartościach wyższych od dopuszczalnych. Inspektor uznał za niezbędne wnikliwe przeanalizowanie przyszłego przewidywanego oddziaływania inwestycji na zdrowie i życia ludzi. W dalszej części uzasadnienia Wójt wskazał, że planowane przedsięwzięcie znajduje się na obszarze użytkowanym rolniczo. Tereny inwestycji stanowią pola orne oraz łąki z produkcją nastawioną na paszę. Obszar planowanego przedsięwzięcia poprzecinany jest siecią dróg gruntowych będących głównie dojazdami do pól uprawnych. Przedmiotowa inwestycja planowana jest do zrealizowania poza granicami wielko - powierzchniowych form ochrony przyrody. Zwrócił uwagę, że ptaki i nietoperze są najbardziej narażonymi grupami zwierząt na działanie elektrowni wiatrowych. Wójt mając na uwadze charakter przedsięwzięcia, jego lokalizację oraz rodzaj i zasięg generowanych oddziaływań, a także możliwe skutki dla przyrody, (szczególnie wpływ na ptaki i nietoperze) stwierdził, że należy przeprowadzić ocenę oddziaływania na środowisko. Elementem analizy powinna być też odpowiednia ocena oddziaływania wymagana dyrektywą Rady nr 92/43/EWG z dnia 21 maja 1992 r. w sprawie ochrony siedlisk przyrodniczych oraz dzikiej fauny i flory (dyrektywy siedliskowe). Ze względu na skale oraz miejsce lokalizacji w/w inwestycji, nie przewiduje się oddziaływania transgranicznego zarówno na etapie realizacji, jak i eksploatacji przedsięwzięcia. W zażaleniu od powyższego postanowienia Wójta, Stowarzyszenie B. zarzuciło, że zaskarżone postanowienie nie zawiera informacji o konieczności utworzenia obszaru ograniczonego oddziaływania dla danego przedsięwzięcia. Podniosło, że obszar inwestycji jest mały co jest sprzeczne z dyrektywami UE i polskim prawem. Obszar, na którym będą prowadzone badania jest określony w sposób mało czytelny, a także nie uwzględniono badań dotyczących ślimaków, żab oraz innych upraw i hodowli. Zażalenie do SKO wniosło również Stowarzyszenie [...], podnosząc, że karta informacyjna nie spełnia wymogów, zaś opisane we wniosku oddziaływanie planowanej inwestycji na środowisko opisane jest w sposób niewiarygodny. Nadto brak jest określenia dojazdu do elektrowni, co powoduje zaniepokojenie mieszkańców wsi. W ocenie Stowarzyszenia wniosek wraz z załącznikami zawiera braki formalne i winien być zwrócony stronie celem uzupełnienia. Stowarzyszenie wniosło o zawieszenie postepowania do czasu wykonania raportu. SKO po rozpoznaniu sprawy w trybie zażaleniowym utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu postanowienia z dnia [...] marca 2013 r. nr [...], SKO wskazało, że przedmiotowa inwestycja zaliczona została do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Kolegium wyjaśniło, że wydanie postanowienia o obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla w/w przedsięwzięcia musiało zostać poprzedzone zasięgnięciem opinii regionalnego dyrektora ochrony środowiska i państwowego powiatowego inspektora sanitarnego. W przedmiotowej sprawie procedura opiniodawcza została zachowana. W aktach sprawy znajduje się postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] stycznia 2013 r. oraz pismo Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia 28 stycznia 2013 r. Reasumując Kolegium stwierdziło, że zakres raportu wyznaczonego zaskarżonym postanowieniem jest szeroki i obejmuje wszystkie składniki przyrody ze szczególnym uwzględnieniem wpływu na życie ludzkie oraz ochronę gatunków szczególnie narażonych ze względu na specyfikę przedsięwzięcia. Nadto wskazało, że sam raport też będzie poddawany ocenie organu. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie (zwany dalej WSA) Stowarzyszenie [...] podniosło, że Kolegium nie uwzględniło jego zażalenia. Zwróciło uwagę, że w przypadku tej inwestycji może zachodzić podejrzenie naruszenia prawa poprzez sztuczne rozdzielenie inwestycji na dwie części (poprzez ominięcie prawa i sztuczne zaniżenie oddziaływania inwestycji na środowisko), co wnioskodawca uzyskał przez wyeliminowanie z wniosku turbin nr 1, 4 i 7. Kolegium zignorowało podnoszoną w zażaleniu kwestię, że Wójt nie ujął przebiegu dróg dojazdowych i obsługowych realizowanych dla tego przedsięwzięcia, co uniemożliwiło organom opiniującym ocenę wpływu inwestycji oraz funkcjonowania tych dróg i sieci na środowisko naturalne. Zwrócono uwagę, że żadna z istniejących na terenie przewidywanej inwestycji dróg, mostów, czy przepustów nie umożliwia na obecną chwilę realizacji przewozów (tj. transportu elementów o masie do 200 ton i długości do 50 m niezbędnych do realizacji inwestycji, a w dalszej konsekwencji przyszłego ruchu na tych drogach). W ocenie Stowarzyszenia opinie jednostek oceniających są naznaczone wadą prawną. Utrzymanie w mocy postanowienia Wójta w sprawie obowiązku przeprowadzanie oceny oddziaływania na środowisko może spowodować również nieuzasadnione koszty inwestora na wykonanie tego opracowania. W końcowej części stowarzyszenie wniosło o "unieważnienie" zaskarżonego postanowienia, jako naruszającego prawo z uwagi na brak danych o lokalizacji dróg, przebiegu sieci energetycznych oraz tele-optycznych. Nadto wniosło o uznanie braków formalnych wniosku inwestora i wad prawnych prowadzonego postępowania. Polegają one na podawaniu w obwieszczanych i pismach tylko nielicznych działek, na których przewidziana jest realizacja całego przedsięwzięcia. W ten sposób uniemożliwiono udział w postępowaniu od początku jego prowadzenia osobom, które są do dnia dzisiejszego przekonane, że na terenie ich działek nie będą prowadzone prace przy realizacji farmy wiatrowej, a na terenie tych działek przebiegają drogi, sieci energetyczne lub tele-optyczne. SKO odpowiadając na skargę wniosło o jej oddalenie z przyczyn zawartych w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. WSA w Rzeszowie postanowieniem z dnia 2 lipca 2013 r., sygn. akt II SA/Rz 457/13, po rozpoznaniu wniosku A. J. odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonego postanowienia SKO. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że A. J. nie jest stroną skarżąca w przedmiotowej sprawie, dlatego też nie mógł rozpoznać złożonego przez niego wniosku o wstrzymanie przedmiotu zaskarżenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny, zważył co następuje : Zaskarżone postanowienie prawa nie narusza, co obliguje Sąd do oddalenia skargi. Istota sądowej kontroli administracji publicznej sprowadza się do ustalenia czy w określonym przypadku, jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Sąd administracyjny sprawuje swą kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej – art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; zwana dalej p.p.s.a.). Należy dodać, że Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Objęta wnioskiem o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację inwestycji budowa jest przedsięwzięciem mogącym potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. W myśl § 3 ust. 1 pkt 6 lit. b rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2010 r. Nr 213, poz. 1397, zwane dalej rozporządzeniem), do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się instalacje wykorzystujące do wytwarzania energii elektrycznej energię wiatru o całkowitej wysokości nie niższej niż 30 m. Ta kwalifikacja nakładała na Inwestora obowiązek uzyskania przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację inwestycji. O istnieniu tego obowiązku przesądza treść art. 71 ust. 2 pkt 2 w związku z art. 72 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2008 r. Nr 199, poz. 1227 ze zm.; zwana dalej u.d.i.ś.). Decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach określa środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia. Kontrolowane przez Sąd akty Wójta Gminy [...] oraz SKO zostały wydane w ramach postępowania dotyczącego przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Ocena oddziaływania na środowisko jest etapem prowadzącym do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach i pozwala organom odpowiedzialnym za stan środowiska naturalnego zorientować się, jakie ewentualne zagrożenia dla tego dobra publicznego mogą wystąpić w związku z wykonaniem planowanego przedsięwzięcia. Zdaniem B. Rakoczego, to decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach określa uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia, a nie ocena oddziaływania na środowisko (zob. B. Rakoczy, Ustawa o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Komentarz, LexPolonica 2013 r.). W odniesieniu do przedmiotowej inwestycji organem prowadzącym postępowanie jest z mocy art. 61 ust. 2 u.d.i.ś. właściwy miejscowo wójt. Także ten organ wydaje decyzję o środowiskowych uwarunkowań, o czym decyduje art. 75 ust. 1 pkt 4 u.d.i.ś. O obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, a więc takiego przedsięwzięcia jak budowa farmy wiatrowej, wypowiada się w drodze postanowienia organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach (art. 63 ust. 1 u.d.i.ś.). Postanowienie to wydaje się po zasięgnięciu opinii regionalnego dyrektora ochrony środowiska oraz państwowego wojewódzkiego inspektora sanitarnego. Organy opiniujące wydają opinię co do potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, a w przypadku stwierdzenia takiej potrzeby – co do zakresu raportu oddziaływania na środowisko (art. 64 ust. 1 i 3 u.d.i.ś.). Skarżące Stowarzyszenie twierdząc, że wniosek o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację inwestycji powinien określać teren przewidziany na realizacje całego zadania z lokalizacją wszystkich jego elementów a więc także dróg, linii kablowych średniego napięcia jak również linii teleoptycznych zarzuca naruszenie przez organy przepisu zawartego w art. 74 ust. 1 u.d.i.ś. Przytoczony przepis ustala wiążąco wymogi formalne jakie powinien spełniać wniosek o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. Opisany zarzut skargi należy ocenić za niezasadny. Z treści regulacji art. 74 ust. 1 u.d.i.ś. wynika, że inwestor występując z wnioskiem o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach powinien do niego załączyć w szczególności: 1) kartę informacyjną przedsięwzięcia (art. 74 ust. 1 pkt 1 u.d.i.ś.), 2) poświadczoną przez właściwy organ kopię mapy ewidencyjnej obejmującej przewidywany teren, na którym będzie realizowane przedsięwzięcie, oraz obejmującej obszar, na który będzie oddziaływać przedsięwzięcie (art. 74 ust. 1 pkt 3 u.d.i.ś.), 3) wypis z rejestru gruntów obejmujący przewidywany teren, na którym będzie realizowane przedsięwzięcie, oraz obejmujący obszar, na który będzie oddziaływać przedsięwzięcie, chyba że liczba stron przekracza 20 (art. 74 ust. 1 pkt 6, ust. 1a i 1b u.d.i.ś.). Na podstawie treści karty informacyjnej organ pierwszej instancji ustalił, że planowane przez inwestora przedsięwzięcie obejmować będzie oprócz wzniesienia sześciu turbin zależną od głównego przedsięwzięcia infrastrukturę towarzyszącą w postaci sieci kablowej teleoptycznej i energetycznej oraz dróg dojazdowych. Wymaga podkreślenia, że poszczególne elementy tej infrastruktury nie są przedsięwzięciami mogącymi znaczącą oddziaływać na środowisko. Na załączonej do wniosku kopii mapy ewidencyjnej obejmującej przewidywany teren, na którym będzie realizowane przedsięwzięcie oraz teren, na który będzie oddziaływać przedsięwzięcie zaznaczono w formie czarnego punktu lokalizację turbin natomiast czerwonym okręgiem inwestor ustalił strefę, na która będzie oddziaływać każda z turbin. Wnioskodawca na wyrysie z mapy ewidencyjnej zgodnie z treścią art. 74 ust. 1 pkt 3 u.d.i.ś. wskazał teren, na którym będą realizowane te elementy inwestycji, które nie są turbinami. Określono bowiem kolorem żółtym granice terenów działek, na których inwestująca Spółka przewiduje wykonać całość planowanego przedsięwzięcia. Dlatego nie można mówić o tym, że inwestor pominął wskazania na mapie pozostałych elementów planowanego przedsięwzięcia jak stacje modułowe stacji transformatorowych, sieć kablowa, główne punkty zasilania, wewnętrzne przejazdy i drogi dojazdowe. Wypada w tym miejscu wyraźnie podkreślić, iż przepisy ustawy nie wymagają od wnioskodawcy aby dokładnie określił planowane położenie sieci infrastruktury towarzyszącej. Wyrażenie zawarte w art. 74 ust. 1 pkt u.d.i.ś. a składające się ze słów "przewidywany teren, na którym będzie realizowane przedsięwzięcie", nie nakłada na wnioskodawcę obowiązku precyzyjnego oznaczenia lokalizacji planowanego przedsięwzięcia. Zdaniem WSA, wykona dyspozycję powołanej regulacji inwestor, jeżeli tak jak w niniejszej sprawie, wyraźnie oznaczy na kopii mapy zasadniczej linią granice działek objętych planowanym przedsięwzięciem. Granice tych linii wyznaczają stosownie do treści przepisów określających elementy formalne wniosku teren, na którym będzie wykonywane w przyszłości przedsięwzięcie. Dokładne określenie położenia poszczególnych elementów przedsięwzięcia może nastąpić dopiero po przeprowadzeniu postępowania planistycznego o jakim mowa w przepisach ustawy z dnia 27 marca 2003 o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r. poz. 647 ze zm.). Mocą decyzji o warunkach zabudowy zostanie przesądzone czy planowane przedsięwzięcie jest dopuszczalne a jeżeli tak to jakie są prawne warunki rozmieszczenia poszczególnych jego elementów. Kontrolowany przez Sąd akt administracyjny nie jest decyzją o warunkach zabudowy, dlatego nie można od organu a tym bardziej od inwestora wymagać aby na etapie oceny oddziaływania inwestycji na środowisko dokładnie oznaczył na wyrysie z mapy ewidencyjnej gdzie dokładnie tj. na jakiej części działki i w jakiej odległości od jej granic, planuje położenie drogi oraz pozostałych urządzeń technicznych w tym przesyłowych. Przy interpretowaniu przepisów ustalających elementy składowe wniosku o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, nie można utracić z pola widzenia istoty tego postępowania, a jest nim rozpoznanie wszelkich zagrożeń i uciążliwości zamierzonego przedsięwzięcia wobec środowiska, określenie wpływu planowanej inwestycji na środowisko, a następnie warunków likwidacji lub minimalizacji stwierdzonych zagrożeń. (por. wyrok WSA z 27 lutego 2012 r., sygn. akt II SA/Op 592/11, LEX nr 1138691). Dopiero na podstawie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach właściwe w sprawie procesu inwestycyjnego organy administracji będą rozstrzygały o dozwolonym położeniu każdej z części planowanego obiektu budowlanego Przepisy normujące zakończone postępowanie mając na celu wyłącznie ustalenie oceny oddziaływania planowanej elektrowni na środowisko naturalne nie mogą nakładać na wnioskodawcę rygoru dokładnego sprecyzowania położenia każdego z elementów przyszłej inwestycji. Z tych przyczyn realizacja żądania skarżącego Stowarzyszenia, aby zobowiązać Inwestora do sprecyzowania lokalizacji dróg, sieci oraz położenia pozostałej infrastruktury towarzyszącej turbinom naruszałaby art. 74 ust. 1 u.d.i.ś. Organ administracji w demokratycznym państwie prawnym mogą od podmiotu administrowanego wymagać spełnienia tylko takich obowiązków, które zostały wyraźnie przewidziane przez prawo. Wykładnia rozszerzająca przepisów nakładających na inwestora wymogi formalne związane z realizacją inwestycji nie jest dopuszczalna. Za oczywiście niezasadny wypada uznać także ten zarzut, który podnosi ewentualność rozdzielenia inwestycji. Organ pierwszej instancji orzekł o obowiązku przeprowadzenia postępowania w przedmiocie oddziaływania inwestycji na środowisko oraz o obowiązku sporządzenia raportu w granicach określonych wnioskiem oraz załączoną do niego kartą informacyjną. Organy prowadzące postępowanie nie mogły wypowiadać się o zamiarach Spółki, które nie znajdowały odzwierciedlenia w Jej wniosku o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. W sytuacji gdy inwestor będzie zamierzał w przyszłości zrealizować kolejne inwestycje mogące oddziaływać na środowisko jak turbiny wiatrowe, to aby działać legalnie będzie zmuszony do uzyskania przewidzianych przez prawo opinii, uzgodnień i decyzji administracyjnych a w tym decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. Domniemany zamiar rozdzielenia realizacji inwestycji na etapy nie narusza obowiązujących regulacji, zaś inwestor w ramach swej wolności gospodarczej, której częścią jest swoboda planowania zamiarów inwestycyjnych, może bez ingerencji administracji planować kolejne przedsięwzięcia ekonomiczne. Sąd rozpoznając skargę nie dopatrzył się innych niż podniesione w skardze naruszeń prawa dających podstawę do uchylenia lub stwierdzenia nieważności postanowienia SKO i organu pierwszej instancji. W świetle tych okoliczności należało orzec jak w sentencji wyroku w oparciu o art. 151 p.p.s.a.