II SA/Rz 458/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SNSA Jerzy Solarski Sędziowie WSA Krystyna Józefczyk WSA Paweł Zaborniak /spr./ Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 sierpnia 2018 r. sprawy ze skargi J. K. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wprowadzenia zmian w operacie ewidencji gruntów i budynków -skargę oddala- Przedmiotem skargi J.K. jest decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego (dalej: WINGiK) z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wprowadzenia zmian w operacie ewidencji gruntów i budynków. Z akt sprawy wynika, że pismem z dnia 28 stycznia 2014 r. J.K. zwrócił się do WINGiK z prośbą o doprowadzenie jego nieruchomości do stanu prawnego zgodnego "z aktem notarialnym [...] i mapką katastralną". WINGiK pismem z dnia 31 stycznia 2014 r. znak [...] przekazał pismo wnioskodawcy Staroście [...] celem załatwienia według właściwości. Decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r. znak [...] Starosta [...] orzekł o odmowie wprowadzenia zmian w operacie ewidencji gruntów i budynków obręb [...] gmina [...], polegających na zmianie przebiegu granicy pomiędzy działkami nr 2606 i nr 2604/2, wykreśleniu działki nr 2604/2 i przywróceniu oznaczenia działki nr 2605/1 oraz zmianie powierzchni. Decyzja ta została następnie utrzymana w mocy decyzją WINGiK z dnia [...] marca 2015 r. nr [...]. Wyrokiem z dnia 9 grudnia 2015 r. sygn. akt II SA/Rz 572/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił w/w decyzję WINGiK, jak również decyzję Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2014 r., z uwagi na nieustalenie prawidłowo treści żądania wniosku. W związku z powyższym wyrokiem, Starosta [...] pismem z dnia 28 kwietnia 2016 r. wezwał J.K. do stawienia się w celu ustalenia treści żądania co do przedmiotu sprawy. Następnie decyzją z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...] Starosta [...] orzekł o odmowie wprowadzenia zmian do operatu ewidencji gruntów i budynków obrębu [...] polegających na: 1. dostosowaniu do stanu prawnego przebiegu granic działek aktualnie oznaczonych w operacie ewidencji gruntów i budynków nr 2604/2, 2605/2, 2605/3 określonego na mapie katastralnej i wykazanego w Akcie Notarialnym z dnia [...] r. Nr Rep. [...], 2. zmianie ogólnej powierzchni działek nr 2604/2, 2605/2, 2605/3 na 0,9431 ha, 3. wykreśleniu działki nr 2604/2 i przywróceniu oznaczenia działki nr 2605/1, 4. zmianie przebiegu granicy pomiędzy działką nr 2604/2 a działką nr 2606. W uzasadnieniu decyzji Starosta [...] m.in. podał, że z ustaleń przeprowadzonych podczas postępowania administracyjnego wynika, że po roku 1949 w ewidencji gruntów i budynków odnotowano kolejne zmiany stanu prawnego (wydane akty własności ziemi, akty notarialne, decyzje administracyjne, rozgraniczenie nieruchomości) i faktycznego dotyczące tego samego gruntu. Wobec powyższego akt notarialny określający stan prawny na rok 1949 i mapa katastralna nie mogą na nowo stać się podstawą do wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów i budynków w zakresie zmiany oznaczenia, powierzchni czy przebiegu granic. Od powyższej decyzji odwołał się J.K., wnosząc o wprowadzenie zmian do operatu ewidencji gruntów i budynków obrębu [...] zgodnie ze złożonym wnioskiem. Decyzją z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 1257 – dalej: k.p.a.) oraz art. 7b ust. 2 pkt 2, art. 24 ust. 2c ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 2101 z późn. zm. – dalej: P.g.i.k.) oraz przepisów rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 1034 z późn. zm. – dalej: e.b.i.g.), WINGiK utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ wyjaśnił, że aktualnie w operacie ewidencji gruntów i budynków obrębu [...] działka nr 2604/2 ujawniona jest na rzecz J.K. s. J. i Z. w 3/8 częściach i Z.K. w 5/8 częściach, zaś działka nr 2605/2 (zgodnie z księgą wieczystą [...]) oraz działka nr 2605/3 (zgodnie z księgą wieczystą [...]) ujawnione są na rzecz J.K. Dla działki nr 2604/2 nie założono księgi wieczystej, tylko zbiór dokumentów nr 952. Działka ewidencyjna nr 2604/2 powstała w miejsce części parceli budowlanej l.kat 304 i części parceli gruntowej l.kat 779/5 ujawnionych w tym zbiorze. Analiza akt sprawy wykazała, że J. i Z.K. aktem notarialnym z dnia [...] nr [...] nabyli parcelę budowlaną l.kat 304 i parcele gruntowe l.kat 779/1, 779/3, 779/12, 779/11, 779/5, 779/13 i 775/2 o łącznej pow. 0,4431 ha oraz parcelę gruntową 774/5 o pw. 0,27 ha. Organ wyjaśnił, że działki zmieniły oznaczenia w wyniku przeprowadzonej w latach 1985 - 1987 dla obrębu [...] odnowy operatu ewidencji gruntów. Operat z odnowienia ewidencji gruntów został przyjęty do zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu [...] czerwca 1987 r. za nr [...]. W roku 1998 na wniosek J.K. przeprowadzono postępowanie administracyjne w sprawie aktualizacji ewidencji gruntów w zakresie działek nr 2604 i nr 2605/1 po przeprowadzonym postępowaniu rozgraniczeniowym pomiędzy działką nr 2605/1, a działką nr 2604 stanowiącą własność W.T. oraz działką nr 2606 będącą własnością A.C. W wyniku tych czynności z działki 2604 wydzielona została działka nr 2604/2 o pow. 0,01 ha oraz działka nr 2604/1 o pow. 0,32 ha, a w miejsce działki nr 2605/1 powstała działka nr 2605/3 o pow. 0,34 ha. Decyzją z dnia [...] kwietnia 1998 r. nr [...] Kierownik Urzędu Rejonowego w [...] orzekł o zmianach na postawie ww. mapy uzupełniającej z wykazem zmian gruntowych. Zgodnie z orzeczonymi zmianami działka nr 2604/1 wykazana została zgodnie z aktem własności ziemi [...] na rzecz W.T., działka nr 2604/2 wykazana została w 3/8 części na rzecz J.K. i w 5/8 części na rzecz Z.K. zgodnie ze zbiorem danych nr 952 i postanowieniem [...] o nabyciu praw do spadku po J.K., a działka 2605/3 ujawniona została na rzecz J.K. na podstawie księgi wieczystej nr [...]. Organ wskazał również, że w roku 2007 dla obrębu [...] została przeprowadzona modernizacja operatu ewidencji gruntów i budynków. W wyniku przeprowadzonych prac pole powierzchni działek nr 2604/2 i nr 2605/2 uległo zmianie i wynosi odpowiednio 0,02 ha i 0,35 ha. Operat z modernizacji ewidencji gruntów i budynków został przyjęty do zasobu geodezyjnego w dniu [...] maja 2007 r. z nr [...]. Ponadto wyjaśnił, że z przesłanej przez Starostę [...] do WINGiK kopii aktu notarialnego Repetytorium A numer [...] wynikała zmiana własności działki nr 2606 na rzecz W. i K.K. Dokonując analizy zgromadzonej w sprawie dokumentacji, organ odwoławczy stwierdził, że brak jest podstaw do uznania, że zawarte w ewidencji gruntów i budynków dane dotyczące przedmiotowych działek są niewiarygodne. Organ podkreślił, że konsekwencją aktualizacji granic była też aktualizacja powierzchni przedmiotowych działek. Jak wskazał, warunkiem koniecznym otwierającym możliwość zmiany danych dotyczących przebiegu granic działek ewidencyjnych, a co za tym idzie pola powierzchni jest przedłożenie organowi prowadzącemu ewidencję gruntów i budynków wraz z wnioskiem o zmianę danych ewidencyjnych dokumentacji geodezyjnej włączonej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, zgodnej z § 85 ust 2 e.g.i.b. Nie można zatem uznać żądań wnioskującego, aby pola powierzchni wskazanych działek aktualizować na podstawie samodzielnych obliczeń wykonanych przez wnioskującego i przekazanych Staroście. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie wniósł J.K., zarzucając WINGiK "brak staranności w prowadzeniu sprawy i współpracę ze Starostwem w [...], które prowadzi dokumentację nieruchomości J.K. niezgodnie z dokumentacją prawną". Ponadto zarzucił, że organ II instancji nie zawiadomił go o przesłaniu przez Starostwo Powiatowe w [...] żądanych przez niego dokumentów. Wobec powyższych zarzutów, skarżący domaga się: 1. Przywrócenia nieruchomości zabudowanej zgodnie z dokumentacją prawną 0,44 ha i naniesienia granic na grunt, 2. Przywrócenia nieruchomości przylegającej do zabudowanej o areale 0,4431 ha działek 2605/1 i 2605/2 zgodnie z dokumentacją prawną i naniesienia granic na grunt, 3. Przywrócenia działki 822/1 i dojazdu do działki 821 - własność J.T. o areale 0,06 ar, która została dołączona do nieruchomości o nr 2607 i naniesienia granic na grunt wraz z dojazdem. W odpowiedzi na skargę WINGiK wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w kwestionowanej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Skarga J.K. została oddalona w całości, bowiem nie okazała się uzasadniona. Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2017 r. poz. 2188). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302; zwana dalej w skrócie p.p.s.a.). Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Natomiast w myśl art. 145 p.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. W ramach kontroli legalności decyzji Sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Przedmiotem skargi J.K. uczynił decyzję WINGiK wydaną w sprawie odmowy wprowadzenia zmian w operacie ewidencji gruntów i budynków obrębu [...]. Skontrolowaną przez WSA decyzję wydano w oparciu o przepisy Pgik. Po prawidłowym zastosowaniu tych regulacji Organy obu instancji odmówiły wprowadzenia żądanej przez J.K. zmian. Stan faktyczny sprawy został ustalony zgodnie z obowiązującym prawem, dzięki czemu może stanowić przedmiot wyrokowania. Z uwagi na przedmiot zgłoszonego żądania wskazać należy, iż w myśl art. 24 ust. 2a punkt 1 i 2 Pgik oraz ust. 2b tej ustawy, aktualizacja operatu ewidencyjnego odbywa się z urzędu lub na wniosek; następuje zaś w drodze czynności materialno - technicznej lub w drodze decyzji administracyjnej. Natomiast według § 45 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (tekst jedn.: Dz. U. z 2015 r., poz. 542 z późn. zm.; dalej zwane rozporządzeniem), aktualizacja operatu ewidencyjnego następuje poprzez wprowadzenie udokumentowanych zmian do bazy danych ewidencyjnych w celu: zastąpienia danych niezgodnych ze stanem faktycznym, stanem prawnym lub obowiązującymi standardami technicznymi odpowiednimi danymi zgodnymi ze stanem faktycznym, stanem prawnym lub obowiązującymi standardami technicznymi; ujawnienia nowych danych ewidencyjnych; wyeliminowania danych błędnych. Przy sporządzaniu dokumentacji określającej przebieg granic działek ewidencyjnych na potrzeby aktualizacji operatu ewidencyjnego przepisy § 37-39 stosuje się odpowiednio, co wynika z § 45 ust. 3 rozporządzenia. Aktualizacja operatu ewidencyjnego polega zatem na zastąpieniu dotychczasowych zapisów ewidencyjnych nowymi lub na ich zmodyfikowaniu. W ramach pojęcia aktualizacji można dokonywać prostowania jak i usuwania danych błędnych, jednakże może się to odbywać wyłącznie w sytuacji, gdy uzasadnia to aktualny stan prawny lub gdy błędne wpisy w bazie danych ewidencyjnych mają charakter oczywistych - w świetle zgromadzonych dokumentów - pomyłek. Zmiany o jakich mowa wyżej mogą dotyczyć nie tylko samych gruntów jak powierzchnia, przebieg granic, ale także danych podmiotów władających gruntami. Jest to konsekwencją art. 20 ust. 2 pkt 1 lit. a i b P.g.i.k., który nakazuje wykazać w ewidencji gruntów i budynków : 1) właścicieli nieruchomości, 2) podmioty, w których władaniu lub gospodarowaniu, w rozumieniu przepisów o gospodarowaniu nieruchomościami Skarbu Państwa, znajdują się nieruchomości, 3) w przypadku gruntów, dla których ze względu na brak księgi wieczystej, zbioru dokumentów albo innych dokumentów nie można ustalić ich właścicieli - osoby lub inne podmioty, które władają tymi gruntami na zasadach samoistnego posiadania. Zawarte w ewidencji gruntów i budynków informacje dotyczące uprawnień prawno - rzeczowych do nieruchomości, mają charakter wiadomości pochodnych (zależnych od) w stosunku do informacji wynikających ze źródeł wskazanych w § 12 rozporządzenia wykonawczego. Wynika to z faktu, iż organy Służby Geodezyjnej i Kartograficznej mogą dokonywać czynności rejestrujących stany prawne ustalone w innym trybie lub w innych postępowaniach. Organy te z uwagi na brak wymaganych uprawnień, nie mogą samodzielnie rozstrzygać o kwestiach dotyczących praw do dysponowania gruntem, budynkiem czy lokalem. Dlatego też, poprzez żądanie wprowadzenia zmian w ewidencji nie można dochodzić ani udowadniać swoich praw właścicielskich czy uprawnień do władania nieruchomością (zob. wyroki NSA z dnia 18 marca 1999 r., II SA 1728/98, z dnia 18 kwietnia 1999 r., II SA 1632/98, z dnia 20 sierpnia 1998 r., II SA 766/98, CBOSA). Otóż typowo pochodny charakter informacji znajdujących się w ewidencji w stosunku do źródeł tych informacji wymienionych w § 12 ust. 1 pkt 1 - 6 i § 11 ust. 2 rozporządzenia oznacza, że wszelkie zmiany danych ewidencyjnych powinny mieć charakter bezsporny. Można to osiągnąć wyłącznie przez dokonywanie ich rejestracji w sposób przewidziany w rozporządzeniu. Obowiązek zamieszczenia w ewidencji wyłącznie danych bezspornych wyklucza samodzielne rozstrzyganie przez organ rejestrujący wszelkich kwestii związanych z prawem do nieruchomości (zob. wyrok NSA z 21 czerwca 2017 r., sygn. I OSK 2174/15, CBOSA). Odnosząc powyższe treści regulacji prawnych do okoliczności niniejszej sprawy, stwierdzić należy, iż WINGiK nie dopuścił się naruszenia prawa procesowego jak i materialnego, które skutkowałoby koniecznością uwzględnienia skargi choćby w części. Podstawowe znaczenie dla oceny zasadności skargi wniesionej przez J.K. odgrywa treść prawomocnego wyroku WSA w Rzeszowie z dnia 9 grudnia 2015 r., o sygn. II SA/Rz 572/15. Na jego mocy WSA uchylił decyzję WINGiK oraz decyzję PINGiK o odmowie wprowadzenia zmian w operacie ewidencji gruntów i budynków. W uzasadnieniu tego orzeczenia Sąd uznał, że Organy obu instancji nie ustaliły w sposób zgodny z obowiązującymi przepisami K.p.a. oraz P.g.i.k. dokładnej treści żądania wnioskodawcy. Dlatego w ponownie powadzonym postępowaniu Organ administracji do którego wpłynęło żądanie strony skarżącej obowiązany był ustalić dokładną treść tego żądania. Jednocześnie Sąd bardzo wyraźnie podkreślił, że żądanie wnioskodawcy o wykazanie posiadanych nieruchomości zgodnie z aktem notarialnym [...] i mapą katastralną jest bezzasadne. Podkreślono, że organ prowadzący ewidencję będąc zobowiązany z mocy prawa do bieżącego aktualizowania danych w niej zawartych nie jest uprawniony do odnotowania w ewidencji gruntów i budynków danych z aktu prawnego, wykazującego stan prawny na rok 1949, w sytuacji, gdy po tej dacie w ewidencji odnotowano kolejne zmiany stanu prawnego i faktycznego dotyczące tego samego gruntu (w przedmiotowej sprawie są to akty własności ziemi z 1975 r.). Oznacza to, iż akt notarialny z 1949 r. jako dowód powierzchni i oznaczenia nieruchomości nie może na nowo stać się w tym zakresie postawą do dokonania przez organy administracji zmian w ewidencji gruntów i budynków. WSA ocenił także, iż stan prawny ujawniony w ewidencji gruntów jest niezgodny co do granic działek Pana J.K. ze stanem prawnym wynikającym z postanowienia Sądu Rejonowego w [...] sygn. [...] o rozgraniczeniu. WSA rozpoznając ponownie wniesioną skargę, związany jest dokonaną oceną prawną oraz wytycznymi co do dalszego postępowania, o czym jasno stanowi art. 153 P.p.s.a. Oznaczać to musi skontrolowanie czy WINGiK oraz organ pierwszej instancji zastosowały się do wyroku WSA, a więc przede wszystkim, czy sprecyzowały zakres żądania strony wnoszącej o zmiany w operacie. Skład orzekający WSA potwierdza stanowisko WINGiK, że Starosta wypełnił w toku postępowania wytyczne wynikające z prawomocnego orzeczenia Sądu Administracyjnego. Otóż dokładna treść żądania strony wnoszącej o zmiany została ustalona na podstawie protokołu z przesłuchania stron z dnia 18 maja 2016 r. oraz z dnia 24 lipca 2017 r. W ostatnim z wymienionych dokumentów K.K. działając w imieniu swego męża J.K. wyraźnie zażądała wykazania na mapie ewidencyjnej przebiegu granic działek nr 2604/2, 2605/2, 2605/3, zgodnie z przebiegiem granic, jaki określono na mapie katastralnej i wykazanej w akcie notarialnym z 1949 r., zaś dokładny przebieg granic podano w protokole z 18 maja 2016 r. Z akt sprawy nie wynika, aby skarżący zwracał się do Organu ewidencyjnego z żądaniem doprowadzenia stanu ewidencyjnego do zgodności ze stanem prawnym stwierdzonym w postanowieniu Sądu Rejonowego w [...] z dnia [...] lipca 2000 r., sygn. [...], a utrzymanym w mocy przez Sąd Okręgowy w [...] z dnia [...] grudnia 2000 r. sygn. [...], poprzez oddalenie apelacji wnioskodawcy. Organy obu instancji szczegółowo odniosły się w uzasadnieniach swych decyzji do przyczyn skutkujących odmową wprowadzenia żądanych przez skarżącego zmian w ewidencji. Częściowo o tych żądaniach wypowiedział się już WSA w prawomocnym już wyroku o sygn. II SA/Rz 572/15, kategorycznie stwierdzając, że akt notarialny z 1949 r., na który powołuje się konsekwentnie skarżący, jako dowód powierzchni i oznaczenia nieruchomości nie może obecnie na nowo stać się w tym zakresie postawą do dokonania przez organy administracji zmian w ewidencji gruntów i budynków. W odniesieniu do treści wyrażonych żądań przyjdzie powtórzyć za WINB, że brak było podstaw do uznania niezgodności danych ewidencyjnych dotyczących przedmiotowych działek z aktualną dokumentacją geodezyjną. Położenia granic, punktów granicznych czy w konsekwencji również pola powierzchni działek Organy nie mogły modyfikować w oparciu o własne ustalenia wnioskującego a także takie dokumenty, które powstały przed źródłami stanu prawnego obecnie uwidocznionymi w operacie. WSA w niniejszym składzie podziela w tym miejscu stanowisko WSA w Łodzi wypowiedziane w wyroku z dnia 11 lipca 2011 r. o sygn. akt III SA/Łd 411/12 (LEX nr 1229094), iż ewidencja gruntów i budynków odzwierciedla stan aktualny; nie służy zaś ewidencjonowaniu wszystkich dokumentów historycznie związanych ze stanem własnościowym gruntów, co oznacza, że nie można dokonywać zmian na podstawie dokumentów sprzed kilkudziesięciu lat, po których następowały kolejne czynności aktualizacyjne. Słusznie podkreśla w swej decyzji WINGiK, iż nie ma możliwości cofania w ewidencji po przyjęciu kolejnych operatów lub dokumentów dotyczących przeniesienia własności jako kolejnych nowych wpisów. Ponieważ wnioskodawca nie złożył nowych dokumentów, lecz konsekwentnie odwołuje się do starych źródeł informacji o nieruchomościach, nie żąda także uwzględnienia w ewidencji granicy zatwierdzonej postanowieniem SR w [...] z dnia [...] lipca 2000 r., to jego żądana nie mogły zostać uwzględnione w postępowaniu aktualizacyjnym. Decyzja WINGiK jest prawidłowa pod względem zgodności z przepisami prawa procesowego jak i materialnego. Decyzja ta jako w pełni legalna winna więc pozostać w obrocie prawnym. Sąd działając z urzędu nie dostrzegł też takich uchybień, które nakazywałyby skorzystanie z art. 134 i 135 P.p.s.a. Przedstawione motywy musiały zadecydować o oddaleniu w całości wniesionej skargi na podstawie art. 151 P.p.s.a.