II SA/Rz 46/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SNSA Stanisław Śliwa Sędziowie WSA Ewa Partyka WSA Elżbieta Mazur - Selwa /spr./ Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 kwietnia 2018 r. sprawy ze skargi A. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] w przedmiocie naliczenia opłaty za pobyt w Domu Pomocy Społecznej w Rzeszowie -skargę oddala- Przedmiotem skargi jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego ( dalej: "Kolegium", "organ odwoławczy" lub "organ II instancji") z dnia [...] listopada 2017 r., nr [...] utrzymująca w mocy decyzję wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta przez Zastępcę Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej ( dalej: "organ I instancji") z dnia [...] sierpnia 2017 r., znak [...] orzekającą o zmianie z urzędu decyzji z dnia [...] sierpnia 2007 r., znak [...], ostatnio zmienionej decyzją z dnia [...] lipca 2016 r., znak [...] naliczającej opłatę za pobyt J.N.w Domu Pomocy Społecznej , poprzez dodanie pkt 3.3 w brzmieniu: Ustalić A.K. - osobie zobowiązanej zgodnie z art. 61 ust. 2 pkt 2b ustawy o pomocy społecznej - kwotę opłaty za pobyt J.N.w DPS od 1 sierpnia 2017 r, w wysokości 814,13 zł miesięcznie, wnoszonej do kasy lub na rachunek bankowy Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej , , ul. J. 26, S.A. Nr konta: [...], w terminie do 15 dnia danego miesiąca. Odpłatność za sierpień br. winna być uregulowana w najbliższym terminie płatności". Z uzasadnienia decyzji i akt sprawy wynika, że organ pierwszej instancji w toku przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego ustalił dane osobowe kolejnej osoby zobowiązanej, tj. A.K., będącej zstępną (wnuczką) J.N. przebywającego w Domu Pomocy Społecznej przy ul. S. 1, względem której dotychczas nie była ustalona opłata za pobyt dziadka w domu pomocy społecznej. Na podstawie przeprowadzonego wywiadu alimentacyjnego oraz zgromadzonych w aktach sprawy dokumentów organ ustalił, że A.K. prowadzi wspólne gospodarstwo domowe wraz z mężem oraz niepełnoletnim dzieckiem. Dochodem rodziny są wynagrodzenia osiągane przez małżonków z tytułu umów o pracę w łącznej wysokości 7.068,38 zł netto miesięcznie, co w przeliczeniu na osobę w rodzinie daje kwotę 2.356,13 zł netto miesięcznie. Osiągany dochód na osobę w rodzinie przekracza 300% kwoty kryterium dochodowego na osobę w rodzinie które dla trzyosobowej rodziny wynosi 1.542,00 zł. Na tej podstawie organ I instancji stwierdził, że A.K. spełnia przesłanki określone w art. 61 ust. 2 pkt 2 lit. b ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej ( Dz.U. z 2016 r., poz. 930 ze zm.; dalej: "u.p.s."), zobowiązujące ją do ponoszenia odpłatności za pobyt J.N. w domu pomocy społecznej w wysokości 814,13 zł miesięcznie, obliczonej w sposób następujący: 2.356,13 zł (dochód netto na osobę w rodzinie ) - 1542,00 (300% kryterium dochodowego na osobę w rodzime) = 814,13 zł. W odwołaniu od powyższej decyzji A.K. podniosła, że nie wyraża zgody na zobowiązanie jej do ponoszenia od 1 sierpnia 2017 r. opłaty w wysokości 814,13 zł miesięcznie za pobyt J.N. w Domu Pomocy Społecznej z uwagi na liczne zobowiązania finansowe, w tym kredyt hipoteczny na mieszkanie, koszty związane z utrzymaniem gospodarstwa domowego i wychowywaniem małego dziecka, umowę o pracę na czas określony, kontynuowanie nauki na studiach podyplomowych i przewlekłą chorobę jej współmałżonka. Podkreśliła przy tym, że J.N. jest dla niej osobą obcą, z którą nigdy nie miała kontaktu. Wyraziła swoje niezadowolenie z faktu, że organ pierwszej instancji wydając zaskarżoną decyzję nie wziął pod uwagę przepisu prawa, który w jej ocenie powinien zostać zastosowany, a mianowicie art. 64 pkt 2 u.p.s., zgodnie z którym "Osoby wnoszące opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej można zwolnić, na ich wniosek, częściowo lub całkowicie z tej opłaty, w szczególności jeżeli: 2) występują uzasadnione okoliczności, zwłaszcza długotrwała choroba, bezrobocie, niepełnosprawność, śmierć członka rodziny, straty materialne powstałe w wyniku klęski żywiołowej lub innych zdarzeń losowych." Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie podzieliło powyższych zrzutów i opisaną na wstępie decyzją utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. Powołując się na art 61 ust. 1 u.p.s. organ II instancji wskazał, że "Obowiązani do wnoszenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej są w kolejności: 1) mieszkaniec domu, a w przypadku osób małoletnich przedstawiciel ustawowy z dochodów dziecka, 2) małżonek, zstępni przed wstępnymi, 3) gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej - przy czym osoby i gmina określone w pkt 2 i 3 nie mają obowiązku wnoszenia opłat, jeżeli mieszkaniec domu ponosi pełną odpłatność." Dalej Kolegium wskazało, że o możliwości aktualizacji opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej decyduje treść art. 163 K.p.a., który stanowi, że "Organ administracji publicznej może uchylić lub zmienić decyzję, na mocy której strona nabyła prawo, także w innych przypadkach oraz na innych zasadach niż określone w niniejszym rozdziale, o ile przewidują to przepisy szczególne. Takim przepisem szczególnym jest art. 106 ust. 5 u.p.s., zgodnie z którym "Decyzję administracyjną zmienia się lub uchyla na niekorzyść strony bez jej zgody w przypadku zmiany przepisów prawa, zmiany sytuacji dochodowej lub osobistej strony, pobrania nienależnego świadczenia, a także można zmienić lub uchylić decyzję, jeżeli wystąpiły przesłanki, o których mowa w art. 11, art. 12 i art. 107 ust. 5. Zmiana decyzji administracyjnej na korzyść strony nie wymaga jej zgody." Organ II instancji podzielił w całości ustalenia, jak i wyciągnięte na ich podstawie wnioski organu I instancji. Odnosząc się do zarzutów wyjaśnił, że obowiązek ponoszenia ciężaru pobytu w domu pomocy społecznej jest związany bezpośrednio z przesłanką formalną, jaką są związki pokrewieństwa, co wynika wprost z unormowania zawartego w art. 61 u.p.s. W związku z powyższym brak więzi pozostaje bez znaczenia dla niniejszej decyzji. Z kolei podnoszone przez skarżącą kwestie dotyczące licznych zobowiązań finansowych, zostaną zbadane w postępowaniu dotyczącym zwolnienia z ponoszenia opłaty za pobyt jej dziadka J.N.w Domu Pomocy Społecznej . Kolegium wskazało, przy tym, że decyzją z dnia [...] listopada 2017 r., znak [...] uchyliło w całości zaskarżoną odwołaniem A.K. decyzję z dnia [...] sierpnia 2017 r., orzekającą o umorzeniu postępowania administracyjnego wszczętego z wniosku A.K. z dnia 28 czerwca 2017 r. o zwolnienie z ponoszenia opłaty za pobyt J.N.w Domu Pomocy Społecznej i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. W skardze do Sądu skarżąca zarzuciła naruszenie: - art 61 u.p.s. przez nie odstąpienie od całkowitego zwolnienia jej z ponoszenia kosztów pobytu J. N. w Domu Pomocy Społecznej, - art 7 K.p.a. przez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, bez uwzględnienia słusznego interesu strony, nie ustosunkowanie się do wszystkich zarzutów i nie podanie przyczyn z powodu których odmówiono wiarygodności podnoszonym przez nią argumentom, nie ustalenie czy J. N. posiada rodzinę, zobowiązaną do ponoszenia opłat za jego pobyt w Domu Pomocy Społecznej, a także nie wyjaśnienie czy znajduje się w sytuacji uzasadniającej umieszczenie go w DPS, - art 61 ust. 2 pkt 2 u.p.s. przez wydanie decyzji pomimo braku jej zgody na ponoszenie jakichkolwiek opłat za pobyt dziadka w Domu Pomocy Społecznej i nie zawarcia przez nią stosownej umowy, - naruszenie zasad współżycia społecznego poprzez zobowiązanie jej do ponoszenia opłat za osobę, z którą nigdy nie utrzymywała żadnych kontaktów, a która znęcała się nad jej rodziną zarówno psychicznie jak i fizycznie. W uzasadnieniu wskazała, że na podstawie decyzji z dnia [...] lipca 2016 r. jej ojciec J.N. został zobowiązany do opłacania kosztów pobytu J.N.w wysokości 500 zł, w związku z czym jego obowiązek wyprzedza a jednocześnie wyłącza obowiązek po jej stronie, jako dalszej w stosunku do niego, krewnej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188). Zakres kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.; dalej: "P.p.s.a"), z którego wynika, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 § 1 P.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 K.p.a. lub innych przepisach. W myśl art. 151 P.p.s.a. Sąd oddala skargę w razie jej nieuwzględnienia. Mając na względzie wyżej powołane przepisy, które wyznaczają granice kontroli sądowej zaskarżonej decyzji Sąd doszedł do przekonania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem nie zostały naruszone przepisy prawa materialnego i przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Organy obu instancji we właściwym zakresie ustaliły stan faktyczny istotny dla rozstrzygnięcia sprawy oraz poprawnie wskazały i zrekonstruowały treść norm stanowiących podstawę prawną wydanych decyzji. Przedmiotem kontroli jest decyzja wydana na podstawie art 106 ust. 1, 5 u.p.s. dotycząca zmiany poprzednio wydanej decyzji naliczającej opłatę za pobyt J.N.w Domu Pomocy Społecznej . Decyzją tą ustalono A.K. kwotę opłaty w wysokości 814,13 zł obok opłaty ustalonej dotychczas dla osoby zobowiązanej – J. N., syna osoby zobowiązanej – J. N. oraz wnuka – P.N. Skarżąca kwestionuje nałożenie na nią obowiązku pokrywania kosztów opieki nad dziadkiem, z którym nigdy nie utrzymywała kontaktów, a który wyrządził wiele krzywd członkom jej najbliższej rodziny. Wskazała również, że sytuacja finansowa nie pozwala jej na pokrycie tych kosztów. Argumentacja skarżącej nie znajduje uzasadnienia w przepisach prawa i nie może podważać wydanej w oparciu o nie decyzji. Skierowanie i umieszczenie w domu pomocy społecznej osoby wymagającej całodobowej opieki z powodu wieku, choroby lub niepełnosprawności, niemogącej samodzielnie funkcjonować w codziennym życiu stanowi formę pomocy społecznej. Przejęcie przez pomoc społeczną obowiązku sprawowania faktycznej całodobowej opieki nad osobą ma na celu przeciwdziałania sytuacjom, w których brak możliwości sprawowania tej opieki przez rodzinę mógłby doprowadzić do życia w warunkach poniżej godności ludzkiej. Pomoc społeczna wyręcza w takim wypadku rodzinę, jednak nie zastępuje jej całkowicie, ma ona charakter odpłatny. Przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 - 3 u.p.s. określa osoby, na które spada obowiązek wnoszenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej. Są nimi w kolejności: mieszkaniec domu pomocy społecznej, małżonek, zstępni przed wstępnymi oraz gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej. Na powstanie obowiązku odpłatności nie wpływa osobisty stosunek osoby potencjalnie zobowiązanej względem mieszkańca DPS. W postępowaniu administracyjnym prowadzonym w sprawie opłaty nie znajduje zastosowania art. 144¹ zd. pierwsze Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, który pozwala zobowiązanemu na uchylenie się od obowiązku alimentacyjnego względem uprawnionego, jeżeli żądanie alimentów jest sprzeczne z zasadami współżycia społecznego. Obowiązek zstępnego wywodzący się z art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.s., chociaż pozostaje w funkcjonalnym związku z przepisami Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego o alimentacji, nie jest obowiązkiem alimentacyjnym, lecz publicznoprawnym ciężarem powstającym z chwilą przyjęcia osoby skierowanej do DPS. Poniesienie tego ciężaru ma na celu pokrycie określanych w trybie administracyjnym kosztów utrzymania mieszkańca w DPS ( wyrok WSA z dnia 26 lutego 2018 r., sygn. akt II SA/Rz 1346/17, to i pozostałe orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń i Informacji o Sprawach www.orzeczenia.nsa.gov.pl ) Organy nie mają możliwości modyfikowania treści przepisów prawa w oparciu o kryteria spoza systemu prawnego. Jeżeli więc, jak w niniejszej sprawie, przepisy u.p.s. w danych okolicznościach nakazują wydać rozstrzygnięcie o ściśle określonej treści, to organ by nie narazić się na zarzut działania wbrew prawu- zgodnie z zasadą praworządności – musi takie rozstrzygnięcie wyda. Kwestia ocen moralnych i subiektywnych odczuć strony postępowania oraz organu wydającego decyzję nie ma znaczenia ( wyrok WSA z dnia 9 listopada 2010 r., sygn. akt I SA/Rz 732/10). Za bezzasadne należało w związku z tym uznać zarzuty dotyczące naruszenia zasad współżycia społecznego. W świetle powyższego jedyną podstawę weryfikacji zaskarżonej decyzji stanowią przepisy u.p.s. i ustalenie w ich oparciu, czy skarżąca mieści się wśród osób na które ustawa nakłada obowiązek uiszczania opłaty; wysokości średniego miesięcznego kosztu utrzymania zobowiązanego oraz; dochodu przypadającego na osobę w rodzinie skarżącej. Zgodnie z art 60 ust. 2 pkt 1 u.p.s. średni miesięczny koszt utrzymania mieszkańca w domu pomocy społecznej o zasięgu gminnym - ustala wójt (burmistrz, prezydent miasta) i ogłasza w wojewódzkim dzienniku urzędowym, nie później niż do dnia 31 marca każdego roku. Na podstawie z kolei art 61 ust. 2 pkt 2: opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej wnoszą małżonek, zstępni przed wstępnymi - zgodnie z umową zawartą w trybie art. 103 ust. 2 w przypadku osoby samotnie gospodarującej, jeżeli dochód jest wyższy niż 300% kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej, jednak kwota dochodu pozostająca po wniesieniu opłaty nie może być niższa niż 300% tego kryterium. W zasadzie ustalenie średniego miesięcznego kosztu utrzymania zobowiązanego, jak i dochodu przypadającego na członka w rodzinie skarżącej nie było przedmiotem sporu. Zarządzeniem Prezydenta Miasta z dnia [...]marca 2017 r., nr [...] ogłoszonym w Dzienniku Urzędowym Województwa z dnia [...] marca 2017 r. poz. [....] ustalono koszt utrzymania w Domu Pomocy Społecznej przy ul. S. od 1 kwietnia 2017 r. w kwocie 3.228,00 zł. Skarżąca nie kwestionuje również wyliczenia organu dotyczącego miesięcznego dochodu przypadającego na jednego mieszkańca, który wyniósł 2.356,13 zł przekraczając tym samym 300 % kwoty kryterium ustawowego przypadającego na osobę w rodzinie 1542,00 zł. Spór natomiast sprowadzał się do stwierdzenia, że A.K. wnuczka umieszczonego w DPS jest zobowiązana do uiszczania opłaty za jego pobyt w DPS. Jak wynika z akt sprawy odrębnymi decyzjami ustalono opłatę: - mieszkańcowi J. N., który zgodnie z decyzją z dnia [...]sierpnia 2007 r., nr [...] ponosi odpłatność za pobyt w DPS w wysokości 883,05 zł miesięcznie, - synowi – J. N., który zgodnie z decyzją z dnia [...] lipca 2016 r., nr [...] zobowiązany jest do ponoszenia opłaty za pobyt ojca w wysokości 500,00 zł, - wnukowi P. N., który na podstawie decyzji z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...] zobowiązany jest do ponoszenia opłaty za pobyt dziadka w wysokości 330,54 zł. Powołując się na te decyzje skarżąca podważa istnienie po jej stronie obowiązku a ponadto zarzuca organowi brak poszukiwania jeszcze innych osób zobowiązanych do wnoszenia opłaty. Skarżąca jako wnuczka zobowiązanego jest zstępną, a więc jedną z osób wymienionych w art 61 ust. 1 u.p.s. zobowiązanych do wnoszenia opłaty. Jednocześnie należy zaznaczyć, że organy nie mogą arbitralnie dokonywać wyboru osoby spośród zobowiązanych do ponoszenia tej opłaty wymienionych w art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy i tylko w stosunku do niej prowadzić postępowanie, lecz ich obowiązkiem jest prowadzenie postępowania jednocześnie w stosunku do wszystkich osób należących do tego samego kręgu osób zobowiązanych do ponoszenia opłaty za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej. Osoby te powinny być zawiadomione o wszczęciu postępowania i powinny być stronami tego postępowania, a także ich wszystkich powinna dotyczyć decyzja wydana w sprawie ustalenia obowiązku odpłatności za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 21.09.2017 r., I SA/Wa 704/17). Z taką sytuacją nie mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Organy w miarę odnajdywania osób zobowiązanych do uiszczania opłaty wydawały w trybie art 106 ust. 5 u.p.s. decyzje o zmianie pierwotnej decyzji nakładającej taki obowiązek wyłącznie na zobowiązanego. Zakres odpowiedzialności osób, których obowiązek alimentacyjny wyprzedzał obowiązek skarżącej, uzasadniał nałożenie na skarżącą obowiązku w części nieznajdującej pokrycia w zobowiązaniu poprzedników. Jak wynika z prawidłowych ustaleń organu średni koszt utrzymania zobowiązanego został ustalony na kwotę 3.228,00 zł, a obowiązek poprzedników ustalono w łącznej kwocie 1.713,59 zł. Podstawą do uchylenia zaskarżonej decyzji nie może być podnoszony przez skarżącą zarzut nie zwarcia umowy. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym nie budzi wątpliwości, że nie zawarcie umowy nie jest przesłanką niezbędną do wydania decyzji ustalającej odpłatność za pobyt w domu pomocy społecznej. Obowiązek wnoszenia opłaty przez konkretną osobę, czy osoby spośród kręgu podmiotów zobowiązanych na mocy art. 61 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 i 2 u.p.s. nie kreuje umowa z art. 103 ust. 2 u.p.s., lecz decyzja administracyjna o ustaleniu opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej. Celem takiej umowy nie jest nawiązanie cywilnoprawnego stosunku zobowiązującego do ponoszenia opłat za pobyt w domu pomocy społecznej, ale jedynie ustalenie wysokości opłaty wnoszonej przez te osoby, a więc opłaty, której obowiązek ponoszenia został ustalony z mocy prawa ex lege (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 1 lutego 2012 r. sygn. akt VIII SA/Wa 937/11). Umowa może przewidywać wyłącznie wyższy niż określony przepisami ustawy o pomocy społecznej odsetek finansowania pobytu osoby umieszczonej w domu pomocy społecznej. Strony umowy nie mogą przewidzieć niższego procentu współuczestnictwa osoby zobowiązanej mocą przepisów prawa do ponoszenia kosztów (zob. W. Maciejko w.: W. Maciejko, P. Zaborniak, Ustawa o pomocy społecznej. Komentarz, Warszawa 2013 r., s. 302). Podnoszone z kolei przez skarżącą okoliczności dotyczące jej złej sytuacji finansowej, licznych zobowiązań, choroby męża będą przedmiotem rozpoznania wniosku o zwolnienie z opłaty przewidzianej w art. 64 u.p.s. Nie mogą również odnieść oczekiwanego rezultatu zarzuty dotyczące kwestionowania pobytu J.N.w DPS i nie wykazania przez organ, że zobowiązany znajduje się w sytuacji uzasadniającej umieszczenie go w DPS. Kwestia ta została prawomocnie rozstrzygnięta w decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] lipca 2007 r. nr [...] o skierowaniu J.N.do DPS oraz decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...] o umieszczeniu J.N.w DPS. Mając powyższe na wadze Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art 151 P.p.s.a.