II SA/Rz 462/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Ewa Partyka Sędziowie WSA Marcin Kamiński WSA Maciej Kobak /spr./ po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 29 sierpnia 2017 r. sprawy ze skargi K. O., M. T., M. T. i S. O. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji -skargę oddala- Przedmiotem skargi K. O., S. O., M. T. i M. T. (dalej w skrócie: "skarżący") reprezentowanych przez adw. R. R., jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego (dalej w skrócie: "SKO") z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] utrzymujące w mocy postanowienie SKO z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji Zarządu Miasta [...] z dnia [...] lipca 1997 r. nr [...] w przedmiocie rozwiązania użytkowania wieczystego ustanowionego na rzecz Spółdzielni Mieszkaniowej w [....] w stosunku do działki nr 709 położonej w S. Kwestionowane postanowienie zapadło w następującym stanie faktycznym. Wnioskiem, który wpłynął do SKO w dniu 22 grudnia 2016 r. skarżący wnieśli o stwierdzenie nieważności w/w decyzji Zarządu Miasta [...]. W ich ocenie decyzja ta dotknięta była wadą nieważności z następujących powodów: - nie zostały wyczerpane przesłanki z art. 240 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (t. j. Dz. U. z 2017 r. poz. 459 ze zm. – dalej w skrócie: "Kc"), albowiem będąca przedmiotem użytkowania wieczystego działka nr 709 służyła współwłaścicielom bloku przy ul. M. w S. jako dojazd, parking oraz rabata z zielenią. Taki sposób użytkowania działki był zgodny zzałożeniami dotyczącymi sposobu użytkowania działki przy projektowaniu i zagospodarowywaniu terenu w trakcie realizacji budowy budynków zlokalizowanych na tej działce, - umowa o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste została zawarta w formie aktu notarialnego, a zatem niedopuszczalne było jej rozwiązanie w formie decyzji administracyjnej, - rozwiązanie użytkowania wieczystego na podstawie art. 26 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1985r., Nr 22., poz. 99 ze zm.) jest niedopuszczalną ingerencją władczą w sferę stosunków cywilno – prawnych – zatem organ administracji państwowej nie może na wniosek użytkownika wieczystego rozwiązać użytkowania wieczystego w formie decyzji, - wniosek o rozwiązanie umowy użytkowania wieczystego został podpisany jedynie przez Prezesa Spółdzielni Mieszkaniowej w S., zamiast dwóch członków zarządu lub jednego członka zarządu i pełnomocnika, - brak było zgody Walnego Zgromadzenia Spółdzielni na rozporządzanie działką, - przed wydaniem decyzji nie ustalono stanu faktycznego, t. j. czy działka jest wykorzystywana na cele wskazane w umowie. W piśmie z dnia 4 stycznia 2017 r. skarżący wyjaśnili, że posiadają interes prawny w postępowaniu, albowiem nabyli prawo odrębnej własności lokali w budynku mieszkaniowym wielorodzinnym przy ul. M., posadowionym na działce nr 708, wraz udziałem w nieruchomości wspólnej. Zdaniem skarżących, działka nr 709 stanowi uzupełnienie pozostałych działek będących w użytkowaniu wieczystym Spółdzielni, t. j. działek nr 708 i 711 i winna być traktowana jako integralna część całości terenu. Skoro więc nie doszło do skutecznego rozwiązania umowy użytkowania wieczystego działki nr 709, to działka ta nie przestała być z formalnego punktu widzenia częścią działki na której znajduje się budynek nr [...] przy ul. M., a skarżący nabyli również udziały w prawie użytkowania wieczystego w stosunku do działki nr 709. Ponadto, jeśli legitymacja czynna do wystąpienia z wnioskiem przysługuje Spółdzielni, to przysługuje ona również skarżącym. Po rozpoznaniu wniosku skarżących SKO postanowieniem z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...] odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Zarządu Miasta [...] z dnia [...] lipca 1997 r. nr [...]. W uzasadnieniu SKO wyjaśniło, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Uzyskanie przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym uzależnione jest od tego, czy rozstrzygniecie sprawy poprzez wydanie decyzji mogłoby wpłynąć na jej sytuację prawną, zmieniając ją w jakikolwiek sposób. Jednym ze źródeł interesu prawnego może być prawo rzeczowe, przy czym musi istnieć związek pomiędzy określoną normą, a sytuacją prawną danego podmiotu, kształtowaną w postępowaniu administracyjnym. W ocenie SKO, skarżącym nie przysługuje status strony, gdyż nie byli stronami postępowania zakończonego decyzją będącą przedmiotem wniosku, decyzja ta nie dotyczy też ich interesu prawnego lub obowiązku, a tylko osoba legitymująca się takim przymiotem może inicjować nowe, nadzwyczajne postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności określonego aktu administracyjnego. Dalej wyjaśniło, że Kodeks cywilny nie określa kręgu stron postępowania administracyjnego w przedmiocie rozwiązania umowy użytkowania wieczystego, a zatem stroną powinien być tylko właściciel gruntu, lub inna osoba, która wykaże swój tytuł do nieruchomości. Skoro więc decyzja dotyczyła rozwiązania użytkowania wieczystego w stosunku do działki nr 709, stronami postępowania była Spółdzielnia Mieszkaniowa w S. jako użytkownik wieczysty, oraz Gmina Miasto [...] jako właściciel gruntu. Natomiast skarżącym nie przysługiwał i nie przysługuje żaden tytuł do działki nr 709. Fakt, ze na działce nr 709 zlokalizowano parking, trawnik i drogę dojazdową do działki nr 708 na której znajduje się blok mieszkalny wielorodzinny w którym skarżący nabyli odrębną własność lokali, stwarza po ich stronie ewentualnie tylko interes faktyczny, który nie daje uprawnienia do inicjowania postępowania administracyjnego. Po rozpoznaniu wniosku skarżących o ponowne rozpatrzenie sprawy, SKO postanowieniem z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] utrzymało w mocy postanowienie z dnia [...] lutego 2017 r. W uzasadnieniu SKO w całości podzieliło stanowisko zawarte w postanowieniu z dnia [...] lutego 2017 r. Wskazało ponadto, że na obecnym etapie postępowania brak jest podstaw do oceny legalności wydania przez Zarząd Miasta [...] decyzji z dnia [...] lipca 1997 r. Podstawę do merytorycznej kontroli decyzji Zarządu stanowiłoby dopiero skutecznie zainicjowane postępowanie nadzwyczajne w sprawie stwierdzenia nieważności tej decyzji, co w przedmiotowej sprawie nie nastąpiło. W ustawowym terminie skarżący wnieśli skargę na powyższe postanowienie SKO, wnosząc o jego uchylenie w całości, jak również poprzedzającego je postanowienia z dnia [...] lutego 2017 r., ewentualnie o stwierdzenie nieważności decyzji Zarządu Miasta [...] z dnia [...] lipca 1997 r. nr [...], a także o zasądzenie od organu na rzecz skarżących kosztów postępowania. Zarzucili w niej naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik postępowania, w szczególności: - art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm. – dalej w skrócie: "Kpa") poprzez błędne przyjęcie, że skarżący nie mają interesu prawnego, przez co nie przysługuje im przymiot strony w postępowaniu nadzwyczajnym o stwierdzenie nieważności decyzji, - art. 157 § 2 i art. 61a § 1 Kpa poprzez błędne zastosowanie normy prawnej skutkujące odmową wszczęcia postępowania, jak również niepodjęcie postępowania z urzędu pomimo wydania decyzji rażącym naruszeniem prawa i zaistnienia wady powodującej jej nieważność z mocy prawa, - art. 156 § 1 pkt 2 i 7 Kpa poprzez nierozpoznanie merytoryczne skargi pomimo zaistnienia w decyzji rażącego naruszenia prawa i wady powodującej jej nieważność z mocy prawa, - art. 6 i 7 Kpa poprzez nieuwzględnienie prawdy obiektywnej i interesu obywatela, - art. 7 i 80 Kpa poprzez niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego i nie podjecie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i wyjaśnienia sprawy, a w szczególności pominięcie interesu prawnego skarżących opartego na normie art. 28 Kpa w zw. z art. 236 Kc, którego to interesu prawnego będą dotyczyć skutki stwierdzenia nieważności decyzji, - art. 107 § 1 i 3 Kpa poprzez błąd w uzasadnieniu faktycznym i prawnym, polegający na braku spójności, logiczności i konsekwencji ustaleń, a w szczególności: • błędne wskazanie, iż stroną postępowania jest [...] Spółdzielnia Mieszkaniowa w S. przy jednoczesnym pominięciu, iż prezes S. M. nie mógł występować w imieniu Spółdzielni, gdyż wniosek o rozwiązanie użytkowania wieczystego złożył bez uchwały Walnego Zgromadzenia i bez podpisu dwóch członków zarządu, organ w żadnej mierze nie odniósł się do tego zarzutu, • pominięcie, iż działka nr 709 nigdy nie przestała być z formalnego punktu widzenia częścią nieruchomości, na której znajduje się budynek nr [...] przy ul. M. w S. oraz pominięcie, iż z chwilą wyodrębnienia własności lokali w wymienionym budynku właściciele nieruchomości nabyli - zgodnie z ustawą o własności lokali – udziały w nieruchomości wspólnej, związane z wyodrębnianymi nieruchomościami lokalowymi, co oznacza, że w skład nieruchomości, na której znajduje się budynek nr [...] przy ul. M. w S., ciągle wchodzi – ze względu na nieskuteczne rozwiązanie stosunku użytkowania wieczystego – także działka nr 709 tak też, właściciele wyodrębnianych lokali nabyli zarówno udziały we własności działki nr 708, jak i odpowiednie udziały w prawie użytkowania wieczystego działki nr 709, • pominięcie faktu, iż działka nr 708, 709 i 711 stanowiła integralne podwórko blokowe (parking, rabatka z zielenią, dojazd do bloku), a działki te były w użytkowaniu wieczystym [...] Spółdzielni Mieszkaniowej w S. (prezes spółdzielni rozwiązał użytkowanie wieczyste działki nr 709 z wadą prawną powodującą nieważność tej czynności prawnej, a organ pomija fakt, iż użytkowanie nie mogło zostać rozwiązane) – tak też skarżący na skutek kupna udziałów w działce nr 708 w wypadku stwierdzenia nieważności decyzji będą mieli prawo do udziałów w użytkowaniu wieczystym, • pominięcie tego, iż skarżący nabywając udział w gruncie od [...] Spółdzielni Mieszkaniowej w S. na zasadzie sukcesji syngularnej nabyli uprawnienia Spółdzielni, a zatem skoro Spółdzielnia ma interes prawny i legitymację do wystąpienia z wnioskiem stwierdzenie nieważności decyzji to również ma tożsame uprawnienia skarżący będący współwłaścicielem tej nieruchomości. W uzasadnieniu skargi skarżący powtórzyli dotychczasową argumentację, wskazując ponadto, że nie można wykluczyć sytuacji, w której z własnością lokali będą powiązane udziały w dwóch nieruchomościach o niejednorodnym statusie prawnym. W konsekwencji z wyodrębnionymi własnościowo lokalami znajdującymi się w budynku nr [...] przy ul. M. w S. związane są udziały w prawie własności działki nr 708, oraz w prawie użytkowania wieczystego działki nr 709. Takie same udziały przysługują Spółdzielni w stosunku do niewyodrębnionych lokali. Gdyby zatem wpis w księdze wieczystej był zgodny ze stanem faktycznym i prawnym, to w udziałach użytkowanie wieczyste byłoby uwidocznione na rzecz Spółdzielni oraz skarżących. Stąd skarżący wywodzą swój przymiot strony w postępowaniu. Przytaczając ponownie argumenty przemawiające na istnieniem wady decyzji skutkującej jej nieważnością, skarżący podnieśli, że organ administracyjny powinien wszcząć przedmiotowe postępowanie z urzędu i poczynić ustalenia natury merytorycznej. Podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko SKO wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Wojewódzki Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm., dalej w skrócie: "Ppsa"), sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej i stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz. U. z 2016 r. poz. 1066), kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Dokonując takiej kontroli w niniejszej sprawie Sąd stwierdza, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem kwestionowane nią postanowienie odpowiada prawu. Wstępnie Sąd wyjaśnia, że przedmiotem Sądowej kontroli w niniejszej sprawie jest wyłącznie postanowienie w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji Zarządu Miasta [...] z dnia [...] lipca 1997 r. nr [...] w przedmiocie rozwiązania użytkowania wieczystego ustanowionego na rzecz Spółdzielni Mieszkaniowej w S. w stosunku do działki nr 709 położonej w S. Sąd rozpoznając skargę w granicach sprawy nie jest umocowany do badania legalności decyzji Zarządu Miasta [...] z dnia [...] lipca 1997 roku. Wszelkie zarzuty skargi dotyczące przedmiotowej decyzji pozostają zatem poza zakresem sądowej weryfikacji legalności; Sąd nie jest umocowany do kontroli legalności i podstaw wydania decyzji Zarządu Miasta [...] z dnia [...] lipca 1997 roku, w tym również umocowania Prezesa Zarządu Spółdzielni do wystąpienia z wnioskiem o rozwiązanie użytkowania wieczystego. Kontynuując ten wątek podać trzeba również, że w błędzie pozostają skarżący, gdy twierdzą, iż wobec rażącego naruszenia prawa przez decyzję z 1997 roku i idącą za tym naruszeniem nieważnością tej decyzji, w istocie nie doszło do rozwiązania użytkowania wieczystego ustanowionego na mocy umowy (aktu notarialnego) z dnia [...] grudnia 1973 roku, nr [...] oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] lipca 1973 roku, nr [...]. Na gruncie systemu prawa i postępowania administracyjnego nie obowiązuje – analogiczna jak w systemie prawa cywilnego – zasada nieważności "aktu" z mocy prawa. Obarczenie decyzji administracyjnej wadami kardynalnymi może ewentualnie prowadzić do jej "unieważnienia z mocą wsteczną", ale wyłącznie w wyniku przeprowadzenia postępowania w trybie art. 156 i nast. Kpa. Oznacza to, że do czasu wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji Zarządu Miasta [...] z dnia [...] lipca 1997 roku nr [...] rozwiązanie użytkowania wieczystego ustanowionego na rzecz Spółdzielni Mieszkaniowej w S. w stosunku do działki nr 709 należy oceniać jako skuteczne. Sąd jedynie akcesoryjnie wspomni, że możliwość władczego – decyzyjnego - rozwiązania użytkowania wieczystego, ustanowionego na podstawie umowy, w oparciu o art. 26 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. 1991 r. Nr 30, poz. 127 z późn. zm.) jest niekwestionowana w orzecznictwie sądów administracyjnych – zob. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego (do 2003.12.31) w Warszawie 7 sędziów NSA z dnia 16 marca 1998 r., sygn. OPS 7/97, publ. ONSA 1998/3/74. Przechodząc do sprawy kluczowej, a dotyczącej in merito zaskarżonego postanowienia, Sąd podziela ustalenia i ocenę prawną SKO, że skarżącym nie przysługuje przymiot strony w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji zarządu Miasta [...] z dnia [...] lipca 1997 roku w przedmiocie rozwiązania użytkowania wieczystego działki 709. Przedmiotem umowy użytkowania wieczystego były pierwotnie trzy działki, nr: 631, 632/3 i 633/1. Zgodnie z umową miały one zostać przeznaczone pod budowę bloku administracyjno-mieszkaniowego, który już w pierwszym kwartale 1972 roku, a zatem jeszcze przez zawarciem umowy o użytkowanie wieczyste, został oddany do eksploatacji. Jak wynika z akt sprawy, blok został wybudowany na działce nr 631. Następnie działka 631 zmieniła oznaczenie na działkę nr 708, działka nr 633/1 na działkę nr 711, a działka nr 632/3 na działkę nr 709. Ostatecznie użytkowanie wieczyste zostało rozwiązane wyłącznie względem działki nr 709. Zgodnie z odpisem z Księgi Wieczystej nr [....] działka nr 709 stanowi mienie Komunalne Miasta S. i jest drogą. Przedmiotowa nieruchomość obciążona jest wyłącznie służebnością przesyłu na rzecz podmiotu innego niż skarżący. Z zalegającego w aktach sprawy wypisu z rejestru gruntów da się ustalić, że skarżącym przysługuje prawo własności dwóch lokali w budynku przy ul. M. w S., odpowiednio: K. O. i S. O. prawo własności jednego lokalu oraz M. T. i M. T. prawo własności drugiego lokalu. W następstwie takiego układu prawnego skarżący są współwłaścicielami, w adekwatnych ułamkach, działki 708 (dawnej nr 631). Aktualnie skarżącym nie przysługuje żadne prawo tak rzeczowe, jak i obligacyjne względem działki nr 709. Nietrafne są formułowane przez skarżących tezy, że wobec wadliwości decyzji rozwiązującej użytkowanie wieczyste, działka nr 709 formalnie "nigdy nie przestała być częścią nieruchomości, na której znajduje się budynek nr [...] przy ul. M. w S.". Wobec powyższego – w ocenie skarżących – przysługuje im "udział w użytkowaniu wieczystym działki 709" i w konsekwencji przymiot strony w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji Zarządu Miasta [...] z dnia [...] lipca 1997 roku. Z poglądem tym nie można się zgodzić. Rozwiązanie użytkowania wieczystego było i na dzień dzisiejszy pozostaje skuteczne – z przyczyn podanych wyżej. Właścicielem działki nr 709 jest Gmina Miasto [...], a skarżącym względem tej działki nie przysługują żadne prawa; wynika to jednoznacznie z treści księgi wieczystej oraz innych zalegających w aktach dokumentów. Kwestia funkcjonalnego i gospodarczego związku działki 709 i działki 708, której skarżący są współwłaścicielami, może być rozważana – jak trafnie zauważa SKO – jedynie w kategoriach interesu faktycznego, który jednak nie stanowi podstawy pozytywnej weryfikacji przymiotu strony, w oparciu o art. 28 Kpa. Skarżący nie byli również stronami postępowania zakończonego decyzją Zarządu Miasta [...] z dnia [...] lipca 1997 roku, którą rozwiązano użytkowanie wieczyste; stronami tego postępowania była wyłącznie [...] Spółdzielnia Mieszkaniowa w S, jako wieczysty użytkownik i Gmina Miasta [...], jako właściciel. W tak ukształtowanych okolicznościach wydanie przez SKO postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania w oparciu o art. 61a w związku z art. 28 Kpa Sąd ocenia jako zasadne. Uwzględniając naprowadzone okoliczności Sąd nie znajduje podstaw do kwestionowania legalności zaskarżonego postanowienia i z tej przyczyny, na podstawie art. 151 P.p.s.a. skargę oddalił.