II SA/Rz 462/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Magdalena Józefczyk /spr./ Sędziowie NSA Małgorzata Wolska WSA Ewa Partyka Protokolant starszy sekretarz sądowy Sylwia Opioła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 czerwca 2018 r. sprawy ze skargi P. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania jednorazowej zapomogi z tytułu urodzenia dziecka uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Burmistrza [....] z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...]. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej: "Kolegium", "SKO" lub "organ II instancji) utrzymało w mocy decyzję Burmistrza [...] (dalej: "organ I instancji") z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...]w sprawie odmowy przyznania jednorazowej zapomogi z tytułu urodzenie dziecka. W podstawie prawnej decyzji organ wskazał art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego ( Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm., dalej: "K.p.a.") oraz art. 15b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych ( Dz. U. z 2017 r., poz. 1952 ze zm.; dalej: "u.ś.r."). Z uzasadnienia decyzji i akt sprawy wynika, że decyzją z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...]Burmistrz [...] działając na wniosek P. B. z dnia [...] listopada 2017 r. odmówił przyznania prawa do jednorazowej zapomogi z tytułu urodzenia dziecka – O. B. (data urodzenia 15.11.2017 r.). W podstawie prawnej decyzji wskazano: art. 3 pkt 11, art. 5, art. 15b, art. 23 ust. 1 i 2, art. 26, u.ś.r. oraz art. 104, art. 107 K.p.a. Zgodnie z art. 15 b ww. ustawy z tytułu urodzenia dziecka przyznaje się jednorazową zapomogę w wysokości 1 000 zł. jednorazowa zapomoga przysługuje matce lub ojcu dziecka, opiekunowi prawnemu albo faktycznemu dziecka, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na jedną osobę nie przekracza 1 922,00 zł. Ponadto zapomoga, o której mowa przysługuje, jeżeli kobieta pozostawała pod opieką medyczną nie później niż od 10 tygodnia ciąży do porodu. Pozostawanie pod opieką medyczną potwierdza się zaświadczeniem lekarskim lub zaświadczeniem wystawionym przez położną. Z dołączonego do wniosku zaświadczenia wynika, że P. B. pozostawała pod opieką medyczną od 14 tygodnia ciąży do porodu, zatem nie została spełniona przesłanka z art. 15b ust. 5 u.ś.r., co do pozostawania pod opieką medyczną od 10 tygodnia ciąży. Organ I instancji wyjaśnił, że skarżąca spełniała kryterium dochodowe do przyznania wnioskowanego świadczenia. Na podstawie dołączonych do wniosku dokumentów ustalił, że rodzina P. B. składa się z czterech osób. Dochód rodziny w 2016 r. stanowił: dochód podlegający opodatkowaniu podatkiem dochodowym od osób fizycznych osiągnięty przez wnioskodawczynię w łącznej wysokości 959,67 zł, dochody inne niż dochody podlegające opodatkowaniu podatkiem dochodowym od osób fizycznych na zasadach określonych w art. 27, art. 30 b, art. 30c, art. 30e i art. 30f ustawy z dnia 26 lipca 1991 r. o podatku dochodowym od osób fizycznych (Dz. U. z 2012 r. poz. 361, z późn. zm.) z tytułu pobieranego zasiłku macierzyńskiego o którym mowa w przepisach o ubezpieczeniu społecznym rolników w wysokości 10 033,40 zł, dochód męża w wysokości 7 511,25 zł oraz dochody inne niż dochody podlegające opodatkowaniu podatkiem dochodowym od osób fizycznych na zasadach określonych w powołanych przepisach ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych w wysokości 5 519,00 zł z tytułu pobieranego stypendium dla bezrobotnych finansowanych ze środków Unii Europejskiej. W dniu 02.11.2016 r. P. B. utraciła zasiłek macierzyński przysługujący rolnikom. W 2016 r. dochód utracił również jej mąż w związku z utratą zasiłku chorobowego przysługującego po utracie zatrudnienia oraz dochodu uzyskanego z tytułu pobieranego stypendium dla bezrobotnych finansowanego ze środków Unii Europejskiej. W związku z powyższym na podstawie art. 5 ust. 4 u.ś.r. organ przy ustalania dochodu nie uwzględnił dochodu utraconego. Uwzględnił natomiast uzyskanie dochodu w dniu 16.11.2016 r. na podstawie umowy zlecenia. Tak wyliczony dochód miesięczny na osobę w rodzinie wnioskodawczyni w listopadzie 2017 r. wyniósł 119,96 zł, a od grudnia 2017 r. 0,00 zł, a zatem nie przekroczył obowiązującego w dacie wydania decyzji kryterium dochodowego - 1 992,00 zł. W odwołaniu od powyższej decyzji skarżąca podniosła, że w pierwszych miesiącach ciąży nie miała żadnych dolegliwości z nią związanych, do drugiego miesiąca miesiączkowała, wykonany przez nią test ciążowy dał wynik negatywny. Kolegium nie podzieliło powyższych zarzutów i opisaną na wstępie decyzją utrzymało decyzję organu I instancji w mocy, zgadzając się w całości z dokonanymi przez organ I instancji ustaleniami, jak i wyciągniętymi na ich podstawie wnioskami. W skardze do Sądu skarżąca zarzuciła: 1. Naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 15b § 5 u.ś.r., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że skarżąca nie spełnia przesłanki do uzyskania świadczenia z uwagi na brak pozostawania pod opieką lekarską od co najmniej 10 tygodnia ciąży, podczas gdy skarżąca nie mając żadnych objawów świadczących o ciąży pozostawała pod opieką lekarską od 13 tygodnia ciąży, gdyż dopiero wtedy pojawiły się pierwsze symptomy ciąży; 2. Naruszenie przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 84 K.p.a., a to poprzez niezastosowanie się do przepisu w postaci braku dopuszczenia dowodu z opinii biegłego, podczas gdy wyjaśnienie sprawy i dokonanie ustaleń faktycznych wymagało wiadomości specjalnych z zakresu medycyny; 3. Naruszenie przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7 K.p.a., a to poprzez niezastosowanie się do przepisu w postaci braku podjęcia wszelkich niezbędnych czynności do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i do załatwienia sprawy, nie wyczerpujące zebranie materiału dowodowego i brak podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, brak dopuszczenia dowodu z opinii biegłego; 4. Naruszenie przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 77 K.p.a., a to poprzez brak działania które ma na celu wyczerpujące zebranie i przeprowadzenie materiału dowodowego, brak podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, poprzez brak powołania biegłego ginekologa oraz przez nieuwzględnianie wniosków dowodowych strony i nieuwzględnienie dokumentacji medycznej przedłożonej przez skarżącą, podczas gdy dokumentacja ta jest niezwykle istota dla sprawy; 5. Naruszenie przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 8 i K.p.a., w zw. z art. 10 K.p.a. przez nieuwzględnianie wniosków dowodowych strony i nieuwzględnienie dokumentacji medycznej przedłożonej przez skarżącą podczas gdy dokumentacja ta jest niezwykle istota dla sprawy. Na podstawie powyższych zarzutów skarżąca wniosła o: uchylenie zaskarżonej decyzji w części dotyczącej odmowy przyznania dodatku do zasiłku rodzinnego na dziecko O. B. z tytułu urodzenia dziecka jednorazowo w kwocie 1.000 zł oraz uchylenie w tym zakresie decyzji organu I instancji z powodu wskazanego naruszenia, powołanie biegłego specjalisty z zakresu ginekologii - na okoliczność zasadności zarzutów skarżącej, na okoliczność wykazania, iż przypadek medyczny skarżącej należy uznać za przypadek nietypowy, na okoliczność ustalenia, że skarżąca do 13 tygodnia ciąży nie była w stanie przypuścić iż jest w ciąży, na okoliczność ustalenia, iż do 13 tygodnia ciąży nie występowały u skarżącej żadne symptomy mogące świadczyć iż skarżąca jest w ciąży, na okoliczność analizy załączonej przez skarżącą dokumentacji medycznej; zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm prawem przepisanych. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188 ze zm.). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., zwana dalej "P.p.s.a."). Stosownie do tego przepisu sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 § 1 P.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. W myśl art. 151 P.p.s.a. w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części Sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części. Zgodnie z art. 145 § 3 P.p.s.a. w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, sąd stwierdzając podstawę do umorzenia postępowania administracyjnego, umarza jednocześnie to postępowanie. Skarga zasługuje na uwzględnienie z przyczyn w niej wywiedzionych, aczkolwiek nie wszystkie zarzuty okazały się zasadne. Rozpatrując stan faktyczny i prawny przedmiotowej sprawy w świetle powołanych wyżej kryteriów oraz w oparciu o akta sprawy, zgodnie z art. 133 § 1 P.p.s.a., Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji wydane zostały z naruszeniem zarówno przepisów prawa materialnego, jak i przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w całości podziela stanowisko jak i argumentację zawartą w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 6 marca 2018 r. IV SA/Gl 1107/17 (dostępny na str. cbosa). Warunki nabywania prawa do świadczeń rodzinnych oraz zasady ich ustalania, przyznawania i wypłacania określają przepisy powołanej ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych. W myśl art. 15b ust. 1 i 2 tej ustawy (w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonej decyzji) matce lub ojcu dziecka, opiekunowi prawnemu albo opiekunowi faktycznemu dziecka przyznaje się z tytułu urodzenia się żywego dziecka jednorazową zapomogę w wysokości 1 000 złotych na jedno dziecko, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty 1922 zł. Wniosek o wypłatę świadczenia składa się w terminie 12 miesięcy od dnia narodzin dziecka (art. 15b ust. 3 wskazanej ustawy), przy czym wniosek złożony po terminie organ pozostawia bez rozpoznania. Stosownie zaś do art. 15b ust. 5 u.ś.r. zapomoga przysługuje, jeżeli kobieta pozostawała pod opieką medyczną nie później niż od 10 tygodnia ciąży do porodu. Pozostawanie pod opieką medyczną potwierdza się zaświadczeniem lekarskim lub zaświadczeniem wystawionym przez położną (art. 15b ust. 6 powołanej ustawy). Przepisy art. 15b ust. 5 i 6 u.ś.r. zostały wprowadzone do ustawy o świadczeniach rodzinnych na mocy art. 7 pkt 3 ustawy z dnia 6 grudnia 2008 r. o zmianie ustawy - Kodeks pracy oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2008 r. Nr 237, poz. 1654). Z uzasadnienia projektu tej ustawy wynika, że zmiana ustawy o świadczeniach rodzinnych wprowadza warunkowe wypłacanie świadczenia z tytułu urodzenia dziecka, uzależnione od przedstawienia zaświadczenia lekarskiego o objęciu odpowiednią opieką w czasie ciąży. Jako intencję tej regulacji wskazano zwiększenie rzeczywistego objęcia kobiet w ciąży opieką lekarską w trakcie ciąży, co może przyczynić się do ograniczenia wysokiego poziomu śmiertelności oraz zmniejszenia odsetka niemowląt posiadających niską masę urodzeniową (por.:Sejm Rzeczypospolitej Polskiej VI kadencji, nr druku 630 i 885). Wobec tak określonego celu ustawy na pełną aprobatę zasługują poglądy prezentowane w orzecznictwie sądów administracyjnych, dotyczące zastosowania takiej wykładni powołanych przepisów, która nie ogranicza się do ich literalnego brzmienia. Rzeczywiście wskazane uregulowania prawne wprowadzają granicę czasową (nie później niż od 10 tygodnia ciąży) pozostawania przez kobietę pod opieką medyczną, jednak dokonując wykładni tych przepisów nie można pomijać rzeczywistej intencji ustawodawcy, którego wolą było zmotywowanie kobiet ciężarnych do dbałości o zdrowie, polegającej w szczególności na poddaniu się regularnej kontroli lekarskiej podczas całej ciąży. Stosując zasady wykładni funkcjonalnej należałoby uznać za istotną przy stosowaniu art. 15b ust. 5 u.ś.r. i ustalaniu na jego podstawie prawa do zapomogi z tytułu urodzenia dziecka, konieczność dokonania przez organy ustaleń zarówno w zakresie dbałości kobiety o zdrowie w czasie ciąży (pozostawania w tym okresie pod opieką lekarską), jak również dołożenia przez kobietę należytej staranności w zakresie dochowania terminu poddania się tej opiece. Nie można bowiem wykluczyć, że z przyczyn niezależnych od woli i wiedzy kobiety nie będzie ona w stanie dochować określonego w art. 15b ust. 5 u.ś.r. terminu zgłoszenia się do lekarza i poddania się opiece medycznej (np. w przypadku długiego okresu oczekiwania na wizytę lekarską pomiędzy datą rejestracji a wyznaczoną datą wizyty albo w przypadku braku świadomości kobiety, co do pozostawania w ciąży w ciągu pierwszych 10 tygodni z uwagi na uwarunkowania osobnicze, fizjologiczne, zdrowotne). Koniecznym zatem wydaje się przeprowadzenie takiej wykładni omawianych przepisów, która gwarantowałaby możliwość korzystania z tej formy pomocy także kobietom, które z niezawinionych przez siebie przyczyn nie były w stanie znaleźć się pod opieką medyczną przed upływem 10 tygodnia ciąży, a które w późniejszym okresie były objęte systematyczną (w każdym trymestrze ciąży) opieką medyczną. Za takim kierunkiem wykładni przepisów uprawniających do otrzymania omawianych świadczeń rodzinnych przemawiają także zasady (normy) konstytucyjne wywiedzione z art. 32 w zw. z art. 71 Konstytucji RP. Należy bowiem przyjąć, że odwołanie się wyłącznie do literalnej wykładni przepisu art. 15b ust. 5 u.ś.r. może w istocie prowadzić do zróżnicowania sytuacji prawnej kobiety w ciąży ze względu na stan zdrowia. Ze względu bowiem na określone problemy zdrowotne kobieta może nie mieć możliwości (bądź możliwość tę mieć znacznie utrudnioną) samodzielnego rozpoznania ciąży na tak wczesnym jej etapie. Sytuacja taka w ocenie Sądu stanowiłaby naruszenie zasady równości oznaczającej, że wszystkie podmioty charakteryzujące się daną cechą istotną w stopniu równym mają być traktowane równo, a więc według jednakowej miary, bez zróżnicowań dyskryminujących, czy też faworyzujących. W opisanej sytuacji kobiety nie cierpiące na jakiekolwiek dolegliwości uniemożliwiające spostrzeżenie w sposób naturalny, że są w ciąży byłyby faworyzowane w stosunku do tych kobiet - tak samo jak one będących w ciąży - które jednak z uwagi na określone okoliczności związane z ich stanem zdrowia nie mogłyby w taki sam sposób tego rozeznać. Prowadziłoby to w istocie do nierównego traktowania kobiet będących w ciąży dyskryminując te z nich, które z powodów zdrowotnych (obiektywnych, niezależnych od woli) nie mogłyby stać się beneficjentami pomocy dla rodziny przewidzianej przez ustawodawcę w art. 9 ust. 6 i art. 15b ust. 5 u.ś.r. W tej sytuacji wykładni omawianych przepisów należałoby dokonywać w świetle konstytucyjnych zasad: równości (art. 32 Konstytucji RP) oraz uwzględniania dobra rodziny (art. 71 Konstytucji RP) i wynikającego z tej drugiej zasady - nakazu udzielania szczególnej pomocy ze strony władz publicznych rodzinom znajdującym się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej oraz kobietom zarówno w ciąży, jak i po urodzeniu dziecka (por. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z dnia 11 lipca 2013 r., sygn. akt III SA/Gd 223/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku z dnia 5 września 2013 r., sygn. akt IV SA/Po 580/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 9 października 2013 r., sygn. akt VIIISA/Wa 603/13, wyrok NSA z 16 maja 2017 r., sygn. I OSK 2101/15, dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 22 listopada 2016 r., sygn. akt SK 2/16 (Dz. U. z 2016 r. poz. 2204), orzekł, że art. 15b ust. 5 u.ś.r. rozumiany w ten sposób, że jednorazowa zapomoga z tytułu urodzenia się żywego dziecka przysługuje także wówczas, gdy kobieta pozostawała pod opieką medyczną później niż od 10 tygodnia ciąży, a opóźnienie to wynikało z przyczyn od niej niezależnych, jest zgodny z art. 71 ust. 1 zdanie drugie w związku z art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Zgodnie z art. 190 ust. 1 Konstytucji RP, orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne. Zgodnie z art. 190 ust. 3 Konstytucji, orzeczenia Trybunału wchodzą w życie z dniem ogłoszenia, o ile Trybunał nie określi innego terminu utraty mocy obowiązującej aktu normatywnego. Powyższy wyrok Trybunału Konstytucyjnego został ogłoszony w Dzienniku Ustaw w dniu 29 grudnia 2016 r. pod poz. 2204. Przy rozpoznawaniu wniosku skarżącej organy orzekające odniosły się wyłącznie do faktu niespełnienia przesłanki pozostawania pod opieką medyczną nie później niż od 10 tygodnia ciąży (z zaświadczenia lekarskiego wynika, że pod taką opieką skarżąca znajdowała się od 14 tygodnia), pominęły natomiast całkowicie przyczynę opóźnienia zgłoszenia się do lekarza, stan zdrowia skarżącej i jego ewentualny wpływ na niemożność czy utrudnienie rozeznania przez nią ciąży przed upływem 10 tygodnia. Tak w odwołaniu jak i w skardze skarżąca podała, że typowe objawy ciąży w początkowym okresie nie występowały. Zważyć należy też, że była to druga ciąża skarżącej. Z podanych wyżej przyczyn, Sąd orzekający w niniejszej sprawie stwierdza, że co najmniej przedwczesne było stanowisko organów, że skarżąca nie spełnia wymogów ustawy do przyznania jej przedmiotowego dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu urodzenia dziecka. Skarżąca twierdzi, że nie pozostawała pod opieką medyczną nie później niż od 10 tygodnia ciąży z przyczyn od siebie niezależnych - bowiem nie miała świadomości, że jest w ciąży. Jest to okoliczność, która może uzasadniać pozostawanie przez skarżącą pod opieką lekarską po okresie określonym ustawą. Kwestia przyczyny, dla której skarżąca nie pozostawała pod opieką lekarską nie później niż od 10 tygodnia ciąży powinna być przedmiotem ustaleń i oceny w ramach postępowania administracyjnego. W tej sytuacji stwierdzić należy, że organy nie przeprowadziły w sposób wyczerpujący w tym zakresie postępowania wyjaśniającego, czym naruszyły przepisy art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. W postępowaniu administracyjnym należało ustalić, czy występowały przyczyny obiektywne, które uniemożliwiły skarżącej poddanie się opiece lekarskiej we wskazanym przez ustawę terminie. Dla takiego ustalenia nie jest wystarczające zaświadczenie, potwierdzające pozostawanie pod tą opieką. Nie można jednak pominąć indywidualnej oceny kobiety i jej odczuwanych objawów, które spowodowały późniejsze zgłoszenie się do lekarza. Niekiedy wystarczającym może okazać się oświadczenie strony w tym zakresie. Mając zatem na uwadze prokonstytucyjną wykładnię art. 15b ust. 5 u.ś.r. zaprezentowaną przez Sąd należy przyjąć, że organy wydając zaskarżone decyzje nie przeprowadziły w sposób pełny postępowania wyjaśniającego, czym naruszyły art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy będą miały na uwadze dokonaną powyżej ocenę prawną i przeprowadzą postępowanie w kierunku wskazanym przez sąd, co umożliwi prawidłowe rozpatrzenie wniosku skarżącej Mając na uwadze powyższe rozważania Sąd, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c) w związku z art. 135 P.p.s.a., uwzględnił skargę.