II SA/Rz 464/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Jerzy Solarski Sędziowie WSA Magdalena Józefczyk /spr./ WSA Joanna Zdrzałka Protokolant Sylwia Pacześniak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 10 sierpnia 2011 r. sprawy ze skarg H. S. i B. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] marca 2011 r., nr [...] w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego -skargi oddala- Przedmiotem skarg B.N. i H.S. jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] marca 2011r., nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Wójta Gminy K. z dnia [...] stycznia 2011r., znak .[...], wydaną w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego dla zamierzenia budowlanego p.n.: budowa bezobsługowej stacji bazowej telefonii komórkowej sieci [...] o numerze [...] na części działki nr 601/1 położonej w miejscowości T., gmina K. W podstawie prawnej organ I instancji powołał art. 104 i art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98 poz. 1071 ze zm.) zwanej dalej k.p.a. oraz art. 1 ust. 2, art. 4 ust. 2 pkt 1, art. 50 ust. 1, art. 51 ust. 1 pkt 2, art. 54 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2003r., Nr 80, poz. 717 z późn. zm.), zwanej dalej ustawą. B.N. oraz H.S. złożyli odwołanie od powyższej decyzji. H.S. wskazał, że promień planowanej stacji długości 150 m przecina jego działki, przebiegając przez budynek mieszkalny i budynki gospodarcze. Zakwestionował fakt, że stacja ma być budowana w tak niewielkiej odległości od zabudowań na jego działce budowlanej i rolnej. B.N. podniósł, że ewentualna budowa stacji w znacznym stopniu uniemożliwi zabudowę jego działki, zmniejszy wartość i atrakcyjność jego nieruchomości. Wskazał, że w pobliżu jest już usytuowana jedna stacja. Nie znajdując podstaw do uwzględnienia odwołania SKO w [...] zaskarżoną decyzją, działając na podstawie art 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 1 ust. 2, art. 4 ust. 2 pkt 1, art. 50 ust. 1, art. 51 ust. 1 pkt 2, art. 54 ustawy utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Organ II instancji wskazał, że zaskarżone rozstrzygnięcie jest prawidłowe i nie narusza obowiązujących przepisów prawa materialnego ani też postępowania administracyjnego. Odwołujący nie stawiają słusznych zarzutów wydanemu rozstrzygnięciu, a decyzja o ustaleniu warunków zabudowy ma wyłącznie charakter informacyjny i sama przez się nie kształtuje praw ani obowiązków inwestora; ponadto nie nadaje się do wykonania wprost, co powoduje, że realizacja inwestycji nie wyklucza możliwości deklaratywnej oceny jej zgodności z przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Z uwagi na fakt, że na przedmiotowym terenie nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, przy czym lokalizację inwestycji celu publicznego określa się w drodze decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego. W oparciu o art. 53 ust. 3 ustawy dokonano analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy oraz stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji. Organ II instancji w dalszej części uzasadnienie przedstawił elementy, jakie zawiera decyzja organu I instancji: - teren w granicach części działki nr 601/1 obręb T. gmina K. przeznacza się pod lokalizację bezobsługowej stacji bazowej telefonii komórkowej sieci [...] z o numerze [...] z przyłączem energetycznym - projektowany zakres inwestycji obejmuje budowę stalowej kratowej wieży o wysokości 61, 0 m na betonowym fundamencie - montaż anten nadawczo odbiorczych, montaż i uruchomienie urządzeń technologicznych niezbędnych do funkcjonowania stacji, posadowienie u podnóża wieży szaf aparaturowych technicznych z urządzeniami nadawczo odbiorczymi, doprowadzenie zasilania wraz z instalacją elektryczną, ogrodzenie terenu lokalizacji inwestycji - w zakresie warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego obiekt wieży wykonać jako konstrukcję stalową kratową o wysokości 61, 0 m, obiekty stacji malować w kolorach nie wyróżniających się z otoczenia, w otoczeniu stacji dokonać nasadzeń zieleni zimnozielonej - w zakresie warunków i wymagań dot. ochrony środowiska i zdrowia ludzi oraz dziedzictwa kulturowego, zabytków i dóbr kultury współczesnej przy projektowaniu i wykonawstwie należy uwzględnić uwagi i wymogi jednostek i wymagań opiniujących i uzgadniających w zakresie infrastruktury i komunikacji, w rozwiązaniach projektu budowlanego uwzględnić; warunki przyłączenia do sieci elektroenergetycznej, warunki wynikające z przebiegu istniejących sieci, dojazd do projektowanej inwestycji z drogi wewnętrznej (działka nr 601/11) - w zakresie ustaleń dotyczących ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu oraz ochrony gruntów rolnych w rozwiązaniach projektu budowlanego uwzględnić należy przepisy dotyczące ochrony środowiska, szczególności wynikające z ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2008 r. Nr 25 poz. 150) oraz położenie planowanej inwestycji w Parku Krajobrazowym Pogórza P. oraz w Obszarze Specjalnej Ochrony Ptaków Natura 2000 "Pogórze P." i obszarze mającym znaczenie dla wspólnoty "Ostoja P." na terenie, na którym obowiązują przepisy ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. Nr 92 poz. 880 z późn. zm.). Planowana inwestycja nie będzie miała negatywnego wpływu na środowisko przyrodnicze oraz jest zgodna z ustawą z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U nr 199 poz. 1227). Teren obejmujący część działki nr 601/1, położonej w miejscowości T. gmina K. nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. Część działki nr 601/1 o powierzchni około 0,09 ha sklasyfikowana jako grunt klasy PsIV o pow. 0,03 ha i RIVa o pow. 0,06 ha - w zakresie wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich projektowana budowa stacji oraz sposób zagospodarowania terenu części działki nie może powodować pozbawienia dostępu do drogi publicznej ani pozbawienia możliwości korzystania z energii elektrycznej, uciążliwości powodowanych przez hałas, wibracji, zakłóceń elektrycznych, promieniowania, zanieczyszczenia powietrza, wody i gleby. Projekty budowlane inwestycji należy sporządzić z uwzględnieniem wymagań dotyczących ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich, zgodnie z przepisami ustawy Prawo budowlane oraz przepisami szczególnymi - w zakresie warunków wynikających z przepisów szczególnych przy wykonywaniu projektu budowlanego należy uwzględnić przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2006r. Nr 156, poz. 1118 póź. zm.) oraz zachować wymogi określone Rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. - w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r., Nr 75, poz. 690 z późn.zm.) - linie rozgraniczające teren inwestycji wyznaczono na załącznikach graficznych - na mapach w skali 1:2000 i 1:2880 Jak wskazał organ II instancji przeznaczenie terenu oraz warunki zabudowy i zagospodarowania terenu zostały ustalone przy uwzględnieniu przepisów szczególnych oraz sposobu zagospodarowania terenów sąsiednich, zgodnie z wymogami określonymi przepisami art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.) oraz przepisami Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r., Nr 164 póz. 1588 z późn. zm.). Projekt decyzji został opracowany przez uprawnioną osobę legitymującą się uprawnieniami i dysponującą stosownym wpisem do Południowej Okręgowej Izby Urbanistów. Skargę na powyższą decyzję złożyli B.N. i H.S. H.S. zarzucił zaskarżonej decyzji: - naruszenie art.138 § pkt 1 k.p.a. przez utrzymanie w mocy decyzji Wójta Gminy K. z dnia [...] stycznia 2011r. znak: [...] pomimo, że organ I instancji naruszył art. 1 ust. 2 pkt 5 i art. 54 ust. 2b i 2d ustawy w związku z § 2 ust. 1 pkt 7 lub § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. Nr 213, poz. 1397) nie zawiadamiając skarżącego o toczącym się postępowaniu oraz nie wykazując jakiej częstotliwości pole elektromagnetyczne ma emitować planowana stacja bazowa telefonii komórkowej sieci [...] i jaki to może mieć wpływ na zdrowie skarżącego, mieszkającego ok. 150 m od miejsca budowy tej stacji oraz na grunty rolne użytkowane, znajdujące się w odległości mniejszej niż 100 m, - nie zbadanie wszystkich okoliczności faktycznych, związanych z projektowaną budową, a w szczególności wpływu ciężkiego sprzętu budowlanego, przy pomocy którego będzie wykonywana budowa na zniszczenie drogi gminnej (działka nr 601/11 o szerokości 3 m) oraz na budynek mieszkalny i budynki gospodarcze, skarżącego, mieszczące się na działkach nr 601/5 i nr 601/7, sąsiadujących z działką nr 601/1, na której zlokalizowano budowę bezobsługowej stacji telefonii komórkowej. Wskazując na powyższe podstawy zaskarżenia, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. B.N. zaskarżył decyzję organu II instancji w całości i wniósł o jej uchylenie. Zarzucił rozstrzygnięciom organów I i II instancji naruszenie wielu przepisów prawa budowlanego, kodeksu cywilnego i konstytucji RP. Podniósł, że inwestycję należało uzgodnić z właścicielami działek sąsiednich, czego w przedmiotowej sprawie nie dokonano. Podał, że ustawa wyraźnie mówi, że każda planowana inwestycja celu publicznego nie może czynić szkody osobom trzecim, co też w tym wypadku ma miejsce, gdyż ogranicza możliwości planowanych przedsięwzięć gruntach będących ich własnością tym bardziej, że skarżący czyni starania o zmianę przeznaczenia gruntów rolnych tej działki na działkę budowlaną w związku z czym doszło do naruszenia moich praw, gdyż cała jego działka będzie w zasięgu działania tej stacji, a więc pod działaniem uciążliwości powodowanych przez dodatkowy hałas, wibracje, promieniowanie i zakłócenia elektryczne emitowane z tej stacji. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie, argumentując taj jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Wojewódzki sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269) zwana dalej w skrócie p.u.s.a. Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm. - zwana dalej w skrócie p.p.s.a.). Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 p.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji (bądź postanowienia) lub stwierdzenia nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięta jest naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. Jeżeli w wyniku przeprowadzonej kontroli Sąd nie stwierdzi wskazanych wyżej naruszeń skarga podlega oddaleniu stosownie do treści art. 151 p.p.s.a. Poddawszy takiej kontroli zaskarżoną decyzję Sąd doszedł do przekonania, że skarga jest nieuzasadniona. Na wstępie wskazać należy inne przesłanki legły u podstaw oddalenia skargi B.N., inne natomiast u podstaw oddalenia skargi H.S. Punktem wyjścia do rozpatrzenia skargi H.S. stała się ocena, czy posiada on przymiot strony postępowania w niniejszej sprawie. Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie określa kogo należy uznać za stronę w postępowaniu o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego. Art. 53 ust. 1 tej ustawy wskazuje jedynie sposób doręczania postanowień i decyzji kończącej to postępowanie. Z analizy tego przepisu wynika, że status strony posiadają niewątpliwie inwestor oraz właściciele i użytkownicy wieczyści nieruchomości, na których będzie lokalizowana inwestycja - dla tej kategorii podmiotów doręczeń dokonuje się na piśmie. Art. 53 ust. 1 przewiduje też możliwość udziału w postępowaniu o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego innych stron, które o rozstrzygnięciach zawiadamia się przez obwieszczenie. Dla określenia stron postępowania konieczne jest zatem zastosowanie art. 28 k.p.a. Przepis ten stanowi, że stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Źródłem interesu prawnego może być jedynie konkretny przepis prawa materialnego. W sprawach o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego nie ma zastosowania art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy statuujący tzw. zasadę dobrego sąsiedztwa, której celem jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, określonego w art. 2 pkt 1 ustawy, jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe, oraz kompozycyjno-estetyczne. W komentowanym przepisie ład przestrzenny konkretyzuje się przede wszystkim jako zapobieganie rozproszeniu zabudowy. Zastosowanie zasady dobrego sąsiedztwa oznaczałoby, że stronami tego postępowania byliby nie tylko właściciele (użytkownicy wieczyści) działki bezpośrednio graniczącej z działką, na której ma być zlokalizowana inwestycja, ale również właściciele (użytkownicy wieczyści) innych działek położonych w granicach obszaru analizowanego w rozumieniu wskazanego powyżej przepisu. Brak zastosowania zasady dobrego sąsiedztwa w przedmiotowej sprawie oznacza jednak, że stronami tego postępowania są wyłącznie właściciele (użytkownicy wieczyści) nieruchomości graniczących bezpośrednio z nieruchomością, na której zlokalizowana ma być inwestycja celu publicznego. Skarżący jest właścicielem działek o nr 601/5 oraz 601/7, które nie graniczą bezpośrednio z nieruchomością, na której ma być zlokalizowana sporna inwestycja - nr 601/1. Powyższe przesądza o tym, że nie jest on stroną niniejszego postępowania. Dopuszczenie przez organ II instancji H.S. jako strony postępowania w sytuacji, kiedy wniósł on skargę na decyzję organu II instancji obliguje Sąd do jej oddalenia. Punktem wyjścia oceny legalności zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi B. N. jest fakt, że postanowieniem z [...] listopada 2010r., nr [...] Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w R. stwierdził brak obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania na obszar Natura 2000 przedsięwzięcia polegającego na budowie spornej stacji. Efektem tego jest kontrola zaskarżonej decyzji wyłącznie w aspekcie przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie regulacją art. 52 ustawy, ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego następuje na wniosek inwestora. Wniosek taki (ust. 2) powinien zawierać: 1) określenie granic terenu objętego wnioskiem, przedstawionych na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1000, a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1:2000; 2) charakterystykę inwestycji, obejmującą: a) określenie zapotrzebowania na wodę, energię oraz sposobu odprowadzania lub oczyszczania ścieków, a także innych potrzeb w zakresie infrastruktury technicznej, a w razie potrzeby również sposobu unieszkodliwiania odpadów, b) określenie planowanego sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym przeznaczenia i gabarytów projektowanych obiektów budowlanych, przedstawione w formie opisowej i graficznej, c) określenie charakterystycznych parametrów technicznych inwestycji oraz dane charakteryzujące jej wpływ na środowisko. Po myśli art. 53 ust. 3 ustawy, właściwy organ w postępowaniu związanym z wydaniem decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dokonuje analizy: 1) warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikających z przepisów odrębnych, 2) stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji; a decyzję wydaje się po uzgodnieniu z organami wskazanymi w przepisie art. 53 ust. 4 ustawy, przy czym uzgodnień dokonuje się w trybie art. 106 k.p.a. (art. 53 ust. 5 ustawy). Stosownie do treści art. 54 ustawy decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego określa: 1) rodzaj inwestycji, 2) warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, a w szczególności w zakresie: a) warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, b) ochrony środowiska i zdrowia ludzi oraz dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, c) obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji, d) wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich, e) ochrony obiektów budowlanych na terenach górniczych, 3) linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w odpowiedniej skali, z zastrzeżeniem art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy. Analiza zaskarżonej decyzji dokonana w świetle powyższych przepisów obliguje Sąd do stwierdzenia, że wniosek inwestora o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego był kompletny, a decyzja organu I instancji zawiera wszystkie elementy określone w ustawie. W nauce prawa administracyjnego podkreśla się, że decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego ma charakter rozstrzygnięcia związanego, nie można jej więc czynić zarzutu naruszenia prawa. Wynika to z art. 56 ustawy stanowiącego, że nie można odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Ustalenie lokalizacji inwestycji uzależnione jest od regulacji prawnych dotyczących projektowanego zamierzenia inwestycyjnego i obszaru, na którym ma ono być realizowane, a organ w decyzji dokonuje analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikających z przepisów odrębnych. Sąd przychyla się do poglądu, że pod pojęciem "przepisów odrębnych" należy rozumieć zarówno przepisy innych ustaw, jak i przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, o ile nakładają one w sposób wyraźny jakieś ograniczenia (wyrok NSA z dnia 16.02.2010 r., II OSK 1862/08). Sąd wprawdzie stwierdza, że organ II instancji w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji na odparcie zarzutów odwołania przytoczył w całości uzasadnienie organu I instancji, ale to uchybienie nie ma wpływu wynik postępowania. Z uwagi na powyższe Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a orzekł jak w sentencji wyroku i oddalił skargi H. S. oraz B. N.