II SA/Rz 464/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Zbigniew Czarnik Sędziowie NSA Maria Piórkowska /spr./ WSA Robert Sawuła Protokolant st. sekr. sąd. Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 25 października 2012 r. sprawy ze skargi R. P. i K. K. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] w przedmiocie nakazania wykonania określonych robót budowlanych I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...]; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących R. P. i K. K. solidarnie kwotę 500 zł /słownie: pięćset złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. II SA/Rz 464/12 U Z A S A D N I E N I E Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lutego 2012 r., nr [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r., nr 98, poz. 1071 ze zm. – zwana dalej "K.p.a.") oraz art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2010 r. nr 243, poz. 1623 ze zm. – zwana dalej "P.b"), po rozpatrzeniu odwołania R. P. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...] nakazującej C. D. wykonać w terminie do 30 września 2011 r. w miejsce istniejącego wpustu ulicznego na działce nr ewid. 981/3 obr. [...] studzienkę inspekcyjną z rur PCV typu Pragma fi 630 mm z osadnikiem, pozostawiając wlot kanałów do studzienki w stanie niezmienionym oraz wykonać nowy wpust podwórzowy podłączony do ww. studzienki w sposób wskazany w "Ekspertyzie technicznej instalacji kanalizacji deszczowej we wschodniej części północnej połaci dachu kamienicy zlokalizowanej na działkach nr ewid. 982 i 981/2 obr. [...] przy ul. K. w R. i odcinka kanalizacji deszczowej zlokalizowanego na działce nr ewid. 981/3 obr. [...] odprowadzającego wody opadowe z ww. połaci dachowej" orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji w części dotyczącej terminu wykonania nakazanych robót jednocześnie wyznaczając dzień 14 kwietnia 2012 r., jako ostateczny termin wykonania obowiązku, w pozostałej części utrzymał decyzję w mocy. Z uzasadnienia i akt administracyjnych sprawy wynika, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego prowadził postępowanie administracyjne w sprawie robót budowlanych polegających na przebudowie instalacji kanalizacji deszczowej we wschodniej części, północnej połaci dachu kamienicy zlokalizowanej na działkach nr ewid. 982 i 981/2 obr. [...] położonych przy ul. K. w R. i budowie odcinka kanalizacji deszczowej zlokalizowanego na działce nr 981/3 obr. [...] w R. W toku postępowania, jak i przeprowadzonej rozprawy organ ustalił, że C. D. – współwłaścicielka kamienicy przy ul. K. w R. oraz budynku usytuowanego na działce nr ewid. 981/2, przeprowadziła w 2009 r. remont budynku, w trakcie którego wymienione zostały rury i rynny spustowe, dokonano także zmiany sposobu odprowadzania wód opadowych z części dachu kamienicy, poprzez wykonanie rury spustowej odprowadzającej wody opadowe ze wschodniej części północnej połaci dachu ww. kamienicy przy ul. K. (które do tej pory kierowane były na dach przybudówki usytuowanej na działce nr ewid. 981/2 tzw. "rzygaczem") i wprowadzenie ich do rury spustowej przy budynku na działce nr ewid. 981/2. Wymieniona została także rura kanalizacji deszczowej w gruncie odprowadzająca wody opadowe z rury spustowej przy budynku na działce nr ewid. 981/2 do kraty ściekowej na działce nr ewid.981/3, z żeliwnej o średnicy ø100 mm na rurę PCV o średnicy ø160 mm. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie zebranego materiału dowodowego, zakwalifikował wykonane roboty jako przebudowę kanalizacji deszczowej, wykonaną bez wymaganego pozwolenia na budowę. Następnie działając w oparciu o art. 81c ust. 2 P.b. organ postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2011 r. ([...]) nałożył na C. D. obowiązek przedłożenia ekspertyzy technicznej dotyczącej instalacji kanalizacji deszczowej we wschodniej części północnej połaci dachu kamienicy zlokalizowanej na działkach nr ewid. 982 i 981/2 położonych przy ul. K. w R. i odcinka kanalizacji deszczowej zlokalizowanego na działce nr ewid. 981/3 obr. [...] odprowadzającego wody opadowe z ww. połaci dachowej. Po przedłożeniu powyższej ekspertyzy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego opierając się na ustaleniach i zaleceniach ww. opracowania decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r., nr [...] nakazał C. D. wykonać w terminie do 30 września 2011 r. w miejsce istniejącego wpustu ulicznego na działce nr ewid. 981/3 obr. [...] studzienkę inspekcyjną z rur PCV typu Pragma fi 630 mm z osadnikiem, pozostawiając wlot kanałów do studzienki w stanie niezmienionym oraz wykonać nowy wpust podwórzowy podłączony do ww. studzienki w sposób wskazany w "Ekspertyzie technicznej instalacji kanalizacji deszczowej we wschodniej części północnej połaci dachu kamienicy zlokalizowanej na działkach nr ewid. 982 i 981/2 obr. [...] przy ul. K. w R. i odcinka kanalizacji deszczowej zlokalizowanego na działce nr ewid. 981/3 obr. [...] odprowadzającego wody opadowe z ww. połaci dachowej", sporządzonej przez osobę uprawnioną. W motywach uzasadnienia organ podał, że wykonane roboty budowlane polegające na przebudowie instalacji kanalizacji we wschodniej części północnej połaci dachu kamienicy zlokalizowanej na działkach nr 982 i 981/2 i przebudowie odcinka kanalizacji deszczowej zlokalizowanego na działce nr 981/3, zostały wykonane prawidłowo, zgodnie ze sztuką budowlaną. W ekspertyzie tej wskazano, że wymiany wymaga istniejący wpust uliczny, do którego podłączony jest kanał, poprzez wykonanie w miejsce istniejącego wpustu ulicznego na działce nr ewid. 981/3 obr. [...] studzienki inspekcyjnej z rur PCV typu Pragma fi 630 mm, przy pozostawieniu istniejących wlotów do zlikwidowanego wpustu w stanie niezmienionym. W celu zebrania wód opadowych z zagłębienia terenu przy pawilonach przy ul. M. zalecono wykonanie nowego wpustu ulicznego podłączonego do ww. projektowanej studzienki inspekcyjnej. Organ podał, że wykonanie powyższych czynności i robót budowlanych, ma na celu doprowadzenie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Od powyższej decyzji wspólne odwołanie złożyły R. P. i K. K. (spadkobierczynie D. P. – użytkownika wieczystego sąsiedniej działki nr 981/4) i wniosły o jej uchylenie z uwagi na słuszny interes stron. Zarzuciły, że decyzja wydana została z naruszeniem prawa własności. Podały, że wydany przez organ nakaz wykonania studzienki inspekcyjnej z rur PCV typu Pragma ø630 mm z osadnikiem nie rozwiąże problemu przejęcia nadmiaru wód deszczowych, które zalewać będą pawilony zlokalizowane przy ul. M. Rozwiązanie to jest sprzeczne ze stwierdzeniem ekspertyzy o niewystarczającej przepustowości przyłącza ø100 mm. Odwołujące wskazały, że A Sp. z o.o. w R. odmówiło wydania warunków technicznych odprowadzenia wód opadowych do istniejącego kanału deszczowego o średnicy ø100 mm. Informowało natomiast o możliwości ich odprowadzenia do kanału deszczowego ø250 mm zlokalizowanego przy ul. M. Podały, że do 2007 r. wody opadowe odprowadzane były z przybudówki kamienicy nr [...] tzw. "rzygaczem", a po zmianie sposobu odprowadzania wód opadowych we wschodniej część kamienicy i budynku usytuowanego na działce nr ewid. 981/2 pawilony przy ul. M. są zalewane co grozi katastrofą budowlaną. Nadto wpust uliczny jest własnością prywatną i nie można go przebudować ani się "do niego" podłączyć bez zgody właścicieli. Zakwestionowały stanowisko organu I instancji, przyjmujące, że odcinek ww. kanalizacji istniał wcześniej mimo, że na mapie z dnia 1 października 1991 r. nie uwidoczniono żadnych podłączeń do wpustu odprowadzającego wodę. Ich zdaniem doszło do popełnienia samowoli budowlanej, a organ winien zastosować art. 66 ust. 1 P.b. Zarzuciły, niewyjaśnienie kwestii na kim ma spoczywać obowiązek odprowadzania wody ze studzienki inspekcyjnej i kto poniesie koszt wymiany rurociągu pod pawilonami do kanalizacji burzowej przy ul. M. Rozpatrując ww. odwołanie Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, postanowieniem z dnia [...] lutego 2012 r. ([...]) stwierdził, że odwołanie K. K. zostało wniesione z uchybieniem terminu. Natomiast po rozpoznaniu odwołania R. P. powołaną na wstępie decyzją z dnia [...] lutego 2012 r., Nr [...] uchylił decyzję organu I instancji w części dotyczącej terminu do wykonania nakazanych robót i jednocześnie w tym zakresie wyznaczył dzień 14 kwietnia 2012 r. jako ostateczny termin do wykonania obowiązku wynikającego z decyzji organu I instancji, w pozostałej zaś części utrzymał decyzję w mocy. W uzasadnieniu WINB wskazując na dokonane prze organ I instancji ustalenia podkreślił, że sporną kwestią w rozpatrywanej sprawie jest okoliczność czy odcinek przyłącza od rury spustowej znajdującej się przy budynku na działce nr 981/2 do wpustu podwórzowego (ulicznego) istniejącego na działce nr 981/3 został wymieniony (stary rurociąg żeliwny ø100mm zastąpiono nową rura PCV ø160 mm) czy też został wykonany jako nowy. Zdaniem organu odwoławczego okoliczność ta nie ma istotnego znaczenia w przedmiotowym postępowaniu. Jako słuszne uznał zakwalifikowanie przez organ I instancji całości wykonanych robót budowlanych przy instalacji kanalizacji deszczowej jako przebudowy, bez wymaganego pozwolenia na budowę. Organ podał, że nawet w przypadku przyjęcia i zakwalifikowania wykonanych robót jako "budowy" ww. odcinka kanalizacji (budowy przyłącza kanalizacji deszczowej), która aktualnie jest możliwa na podstawie zgłoszenia właściwemu organowi, okoliczność ta nie ma wpływu na rozpatrzenie sprawy. Zarówno do samowolnie wykonanych robót budowlanych związanych z budową przyłącza jak i jego przebudowy zastosowanie znajdują te same przepisy tj. art. 50 i art. 51 P.b., przewidziane dla robót budowlanych wykonanych bez wymaganego pozwolenia na budowę lub zgłoszenia, w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 i art. 49 ust. 1 P.b. W takiej sytuacji konieczne jest dokonanie oceny czy stwierdzony stan faktyczny narusza obowiązujące przepisy i czy wymaga doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem. W ocenie organu, nawet w przypadku przyjęcia, że wody opadowe były wcześniej odprowadzane z dachu budynku na działce nr 981/2 rurą spustową bezpośrednio na teren działki, wykonane roboty budowlane poprzez dokonanie zmiany sposobu odprowadzenia wód opadowych poprzez wpuszczenie rury spustowej w teren i odprowadzenie do najbliższego wpustu ściekowego, nie spowodowały naruszenia przepisów techniczno-budowlanych zawartych w § 28 ust. i ust. 2 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690 ze zm.). Przepisy te przewidują odprowadzenie wód opadowych do sieci kanalizacji deszczowej i dopuszczają możliwość odprowadzenia wód opadowych na własny teren działki nieutwardzony (ewentualnie do dołów chłonnych lub zbiorników) w razie braku kanalizacji deszczowej. W okolicznościach sprawy działka nr 981/3 wyposażona jest w istniejącą kanalizację deszczową włączoną do sieci miejskiej, zatem nie można uznać, że przyłączenie odprowadzenia wód opadowych z rury spustowej do istniejącej kanalizacji deszczowej naruszyło obowiązujące przepisy techniczno- budowlane. W dalszej części wskazując na sporządzoną przez uprawnioną osobę ekspertyzę techniczną dotyczącą wykonanych robót budowlanych przy kanalizacji organ podał, że potwierdziła ona prawidłowość wykonanych robót związanych z przebudową instalacji i odcinka kanalizacji na działce nr 981/3. Nadto wykonanie robót określonych w ekspertyzie doprowadzi istniejący stan faktyczny do zgodności z prawem w zakresie przepisów dotyczących sieci kanalizacyjnych, wymagających wykonania na sieci w miejscach włączeń podejść czy przyłączy lub rozgałęzień sieci – studzienek rewizyjnych (inspekcyjnych). Zdaniem organu wykonanie przyjętego rozwiązania wpłynie na poprawę obecnie istniejącego stanu w zakresie przepustowości kanalizacji i możliwości odbioru i odprowadzenia wód opadowych z podwórza przy budynkach. Stwierdzenie powyższych okoliczności uprawniało organ do podjęcia działań mających na celu doprowadzenie robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem poprzez nałożenie obowiązku wykonania robót budowlanych określonych w ekspertyzie, w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 2 P.b. Odnosząc się do zarzutów odwołania organ podał, że w postępowaniu prowadzonym przez organy nadzoru budowlanego w trybie ww. przepisów, nie są uwzględniane prawa własności nieruchomości ani prawa dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Nadto wpust podwórzowy (uliczny), do którego odprowadzane są wody opadowe z rury spustowej z dachu budynku na działce nr 981/2, wbrew twierdzeniem odwołującej, nie jest własnością strony. Znajduje się na terenie działki nr 981/3 obr. [...], stanowiącej własność Gminy Miasto [...] (którą dzierżawią 3 inne osoby). Organ podał że w piśmie z dnia 21 marca 2011 r. Gmina Miasto [...] wyraziła zgodę na odprowadzanie wód opadowych i wskazała, że warunki techniczne winno określić A w R. Natomiast z pisma A. z dnia 4 kwietnia 2011 r. mimo nieokreślenia warunków technicznych, nie wynika, że nie jest możliwe włączenie rurociągu do istniejącej w podwórzu kanalizacji deszczowej. WINB dodał, że zarzuty dotyczące małej przepustowości rurociągu odpływowego wykraczają poza ramy prowadzonego postępowania. Nadto w sprawie dotyczącej samowolnie wykonanych robót budowlanych nie ma zastosowania powoływany przez odwołującą art. 66 P.b. Końcowo organ wskazał, że w zakresie merytorycznego rozstrzygnięcia i nałożonego obowiązku zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Należy ją jednak zreformować w zakresie terminu wyznaczonego na wykonanie decyzji, z uwagi na upływ terminu wskazanego przez organ I instancji. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie R. P. i K. K. wniosły o uchylenie decyzji w całości, wstrzymanie jej wykonania i orzeczenie co do istoty sprawy, ewentualnie jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowiI instancji. Zarzuciły, że organ nie zebrał w wyczerpujący sposób i nie rozpatrzył całego materiału dowodowego. Podtrzymując argumentację odwołania skarżące raz jeszcze wskazały na wydanie decyzji z naruszeniem prawa własności osób trzecich. Ich zdaniem wydany nakaz wykonania studzienki inspekcyjnej z rur PCV typu Pragma ø630 mm nie rozwiąże problemu przejęcia nadmiaru wód deszczowych, a które w dalszym ciągu zalewać będą pawilony zlokalizowane przy ul. M., co grozi katastrofą budowlą. Podniosły, że w świetle prawa doszło do usankcjonowania samowoli budowlanej, która zagraża bezpieczeństwu użytkowników pawilonów. Ich zdaniem kratka ściekowa jest własnością następców prawnych D. P., zatem wszelkie podłączenia do niej są naruszeniem prawa własności oraz prawa osób trzecich. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Postanowieniem z dnia 26 czerwca 2012 r., sygn. akt II SA/Rz 464/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje; Stosownie do treści art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm./ sąd administracyjny kontroluje zaskarżone decyzje, postanowienia i akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa w zakresie ich legalności, rozumianej jako zgodność tych aktów z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, zaś na podstawie art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270/ nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga jest zasadna. Przedmiotem postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 i ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane /Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm./ było postępowanie legalizacyjne samowolnie wykonanych robót budowlanych. Stroną postępowania dotyczącego likwidacji samowoli budowlanej jest, zgodnie z art. 28 k.p.a. każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Oznacza to, że rzeczą organu prowadzącego postępowanie naprawcze w oparciu o treść art. 50 i art. 51 ustawy Prawo budowlane jest ustalenie stron tego postępowania, a więc, jak zasadnie przyjęto - właścicieli działek posiadających interes prawny w tym postępowaniu. Orzekające w sprawie organy w prowadzonym postępowaniu zakończonym zaskarżoną decyzją ustaliły, że działka nr 981/3, na której inwestor wykonał samowolnie roboty budowlane stanowi własność Gminy Miasta [...]. Ta okoliczność, w ocenie organu, wyznacza Gminie Miasta [...] status strony i ta brała udział w postępowaniu. Tymczasem z zalegającej w aktach sprawy korespondencji, między innymi z pisma A sp. z o.o. w R. z dnia 4 kwietnia 2011 r. wynika, że Gmina Miasto [...] nie jest władającym działką o nr 981/3. Okoliczność tę potwierdza zalegający w aktach sprawy wypis z rejestru gruntów z dnia 6 lipca 2010 r. oraz oświadczenie pełnomocnika organu złożone na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Rzeszowie w dniu 25 października 2012 r. wskazujące, że w/w działka nr 981/3 jest w użytkowaniu wieczystym trzech osób. W ocenie Sądu, kwestią zasadniczą jest zatem ustalenie w toczącym się postępowaniu stron postępowania, a więc uprawnionych do władania działką nr 981/3. Stroną bowiem postępowania prowadzonego w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego jest wieczysty użytkownik, a nie jest nią gmina będąca właścicielem gruntu /tak też wyrok NSA z dnia 2 lutego 2011 r., II OSK 237/10 Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych http://orzeczeńia.nsa.qov.pl/cbo/query/. Wynika to również wprost z treści art. 233 kodeksu cywilnego, a który stanowi, że w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego oraz przez umowę o oddanie gruntu Skarbu Państwa lub gruntu należącego do jednostek samorządu terytorialnego bądź ich związków w użytkowanie wieczyste, użytkownik może korzystać z gruntu z wyłączeniem innych osób i w tych samych granicach użytkownik wieczysty może swoim prawem rozporządzać. Pod pojęciem "z wyłączeniem innych osób" należy rozumieć również właściciela, zaś sformułowanie "rozporządzanie prawem" obejmuje możliwość przeniesienia użytkowania wieczystego na inną osobę, co wynika wprost z treści art. 237 k.c. Brak przez orzekający w sprawie organ ustaleń we wskazanym wyżej zakresie skutkuje przedwczesnym wydaniem zaskarżonej decyzji z naruszeniem zasad określonych art. 7, art. 10, art. 28 i art. 77 § 1 k.p.a . Mając na uwadze powyższe, Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a, art. 152 i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270/ orzekł jak w sentencji. Sąd nie odnosi się do pozostałych zarzutów skargi jako przedwczesnych na tym etapie postępowania.