II SA/Rz 464/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Krystyna Józefczyk Sędziowie WSA Joanna Zdrzałka WSA Paweł Zaborniak /spr./ Protokolant starszy sekretarz sądowy Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 października 2015 r. sprawy ze skargi Z. J. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wprowadzenia zmian w operacie ewidencji gruntów i budynków I. uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...]; II. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego na rzecz skarżącej Z. J. kwotę 200 zł /słownie: dwieście złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. II SA/Rz 464/15 U Z A S A D N I E N I E Przedmiotem skargi ZJ jest decyzja [.] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego (dalej: "WINGiK") z dnia [.] marca 2015 r. nr [.], w przedmiocie odmowy wprowadzenia zmian w operacie ewidencji gruntów i budynków. Zaskarżone rozstrzygnięcie wydano w oparciu o następujące okoliczności faktyczne i prawne: Wnioskiem z dnia 29 sierpnia 2014 r. ZJ zwróciła się do Starosty [.] o przywrócenie w operacie ewidencji gruntów wsi [.] działki nr 1910 o pow. 0,09 ha, zgodnie z zapisem w księdze wieczystej nr [.] /4. Decyzją z dnia [.] grudnia 2014 r. nr [.] Starosta odmówił wprowadzenia w operacie żądanej zmiany, polegającej na wydzieleniu z działek kompleksu leśnego PGL nr [...] i [....] gruntu odpowiadającego dawnej działce nr 1910 i wykazaniu go na rzecz skarżącej. W uzasadnieniu podał, że w latach 1970-tych, w oparciu o ewidencję gruntów przeprowadzono na terenie wsi [.] uwłaszczenia gospodarstw rolnych. Aktem własności ziemi nr [.], wydanym w dniu [.] listopada 1972 r. przez Wydział Rolnictwa i Leśnictwa Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [.] stwierdzono własność m.in. parceli nr 2958 na rzecz ZK. W założonym w 1977 r. rejestrze ewidencji gruntów ZK wykazana została jako właściciel m.in. działki nr 1910, powstałej ze zmiany oznaczenia parceli nr 2958 i odpowiadającej jej powierzchniowo. W 1980 r. dokonano odnowienia operatu ewidencji gruntów wsi [.], podczas którego dotychczasową mapę w skali 1:2880 zastąpiono mapą 1:2000 oraz sporządzono nowy rejestr gruntów, w którym na rzecz ZK wykazane zostały jej nieruchomości, za wyjątkiem działki nr 1910. Z porównania mapy katastralnej w skali 1:2880 z mapą w skali 1:2000 wynika, że działka nr 1910 została wówczas włączona do kompleksu leśnego oznaczonego jako działka nr 1904 i wykazana na rzecz Państwowego Gospodarstwa Leśnego Nadleśnictwo [.]. Ustalono także, że umową z dnia [.] lipca 1980 r. ZK przekazała swoje gospodarstwo rolne, w tym też działkę nr 1910 swojej córce – ZJ, co wpisane zostało do księgi wieczystej nr [.] 4 i stan taki figuruje do chwili obecnej. Działka nr 1904 uległa podziałowi i aktualnie działka nr 1910 obszarowo wchodzi w skład działki nr 1904/5 i 1904/11. Niemniej działki nr 1904/5 i 1904/11 wchodzą w skład oddziałów leśnych nr 44 i 45 oraz objęte są Planem Urządzania Lasu zatwierdzonym decyzją Ministra Środowiska z dnia [.] lipca 2014 r. nr [.] /ŁP, wobec czego wynikająca z tego planu powierzchnia lasu i jego granice są w myśl art. 23 ust. 1 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (tekst jedn. Dz.U. z 2014 r. poz. 1153 z późn. zm.) wiążące dla organów ewidencji gruntów i budynków. Oznacza to, że dopóki w planie urządzania lasu nie zostanie dokonana zmiana, organy prowadzące ewidencję gruntów i budynków nie są uprawnione do dokonywania zmian powierzchni i granic lasu, które nie odpowiadają ustaleniom planu urządzania lasu. W odwołaniu od tej decyzji ZJ podniosła, że działka nr 1910, zgodnie z treścią księgi wieczystej stanowi jej własność, wobec czego odnowienie operatu ewidencji, podczas którego działkę 1910 "włączono" do działek Państwowego Gospodarstwa Leśnego Nadleśnictwa [.], dokonane zostało wadliwie. Tym samym organ winien uczynić zadość jej żądaniu i zmienić dane zawarte w operacie ewidencji. Powołaną na wstępie decyzją z dnia [.] marca 2015 r. WINGiK utrzymał w mocy zaskarżoną decyzje Starosty [.], podzielając w całości ustalenia faktyczne i ich ocenę dokonaną przez organ I instancji. Wskazał, że zapisy w ewidencji gruntów i budynków mają charakter wyłącznie techniczno-deklaratoryjny, a za pomocą zmian w ewidencji gruntów w zakresie tytułów prawnych do konkretnych działek nie można dochodzić i udowadniać praw właściciela nieruchomości. Moc wiążącą mają bowiem tylko dane dotyczące opisu gruntów – ich położenia, konkretnych granic, rodzaju użytków i ich jakości – klasy bonitacyjnej. Do ochrony i rejestracji praw podmiotowych na nieruchomościach służą zaś księgi wieczyste, a spory na tle własności mogą być dochodzone przed sądami powszechnymi. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, ZJ wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji. Zdaniem skarżącej, skoro na skutek błędu organu administracji działkę stanowiącą własność osoby fizycznej włączono wbrew istniejącej dokumentacji geodezyjnej i bez podstawy prawnej do działek Skarbu Państwa, błąd ten jako zawiniony przez organy administracji winien zostać przez nie usunięty poprzez uwzględnienie jej żądania. W odpowiedzi na skargę WINGiK wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas wyrażone stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga w niniejszej sprawie została przez Sąd uwzględniona bowiem okazała się zasadna. Na wstępie wyjaśnić należy, że istota sądowej kontroli administracji publicznej sprowadza się do ustalenia czy w określonym przypadku, jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Sąd administracyjny sprawuje swą kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej – art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; zwana dalej p.p.s.a.). Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 p.p.s.a., sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem tylko wówczas, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 K.p.a. lub innych przepisach. W ramach kontroli legalności sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest decyzja WINGiK o odmowie wprowadzenia zmiany w operacie ewidencji gruntów i budynków wsi [.], polegającej na wydzieleniu z działek kompleksu leśnego PGL nr [...] i [...] gruntu odpowiadającego dawnej działce nr 1910 i wykazaniu jej na rzecz ZJ. Wobec tak określonego przedmiotu skargi należy wyjaśnić, iż osoby o których mowa w art. 20 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2015 r., poz. 520 ze zm.; zwana dalej u.P.g.i.k.) mają prawo żądać od organu ewidencyjnego wprowadzenia zmian w operacie na podstawie § 46 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. z 2015 r., poz. 542 ze zm.; zwane dalej rozporządzeniem). Powołany przepis rozporządzenia brzmi : Dane zawarte w ewidencji podlegają aktualizacji z urzędu lub na wniosek osób, organów i jednostek organizacyjnych, o których mowa w § 10 i 11 rozporządzenia. Natomiast według § 12 ust. 1 tego rozporządzenia prawa osób i jednostek organizacyjnych, o których mowa w § 10 ust. 1 pkt 2 oraz w § 11 ust. 1 pkt 1 i 2, do gruntów, budynków i lokali uwidacznia się w ewidencji na podstawie : 1) wpisów dokonanych w księgach wieczystych, 2) prawomocnych orzeczeń sądowych, 3) umów zawartych w formie aktów notarialnych, dotyczących ustanowienia lub przeniesienia praw rzeczowych do nieruchomości, z wyłączeniem umów dotyczących użytkowania wieczystego gruntów i własności lokali, 4) ostatecznych decyzji administracyjnych, 5) dyspozycji zawartych w aktach normatywnych, 6) umów dzierżawy, o których mowa w § 11 ust. 1 pkt 2. Nie podlega jakiejkolwiek kwestii to, że ewidencja gruntów jest zbiorem informacji o gruntach, który pełni funkcje informacyjno-techniczne nie rozstrzygając sporów o prawo, jak również nie nadając czy ujmując z zakresu tych praw. O istnieniu prawa rzeczowego nie może przesądzać organ prowadzący ten rejestr. Ma on obowiązek uwzględnić wniosek o wprowadzenie zmiany polegającej na ujawnieniu prawa własności, jeżeli strona przedstawi dokument potwierdzający istnienie tego prawa. Katalog tych dokumentów wskazuje przytoczony powyżej § 12 ust. 1 rozporządzenia, który nie bez przyczyny wskazuje na pierwszym miejscu wpisy dokonane w księgach wieczystych. Wpis prawa własności w księdze wieczystej potwierdza w dostateczny sposób istnienie tego prawa, bowiem księgi wieczyste prowadzi się w celu ustalenia stanu prawnego nieruchomości (zob. art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece, Dz.U. z 2013 r., poz. 707, ze zm.; zwana dalej u.h.w.h.). Z wpisem w księdze wieczystej związane jest domniemanie prawne zakładające zgodność dokonanego w księdze wieczystej wpisu z rzeczywistym stanem prawnym. W niniejszej sprawie organy obu instancji dopuściły się naruszenia tych przepisów prawa materialnego, które zobowiązywały do wprowadzenia w ewidencji gruntów zmiany polegającej na wprowadzeniu danych na podstawie wpisu w księdze wieczystej w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, tj. art. 22 ust. 1 i 2 u.P.g.i.k oraz § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia. Sąd administracyjny na podstawie przesłanych akt administracyjnych ustalił, że Skarżąca zwróciła się do Starosty [.] a więc organu prowadzącego ewidencje gruntów i budynków wsi [.] o wprowadzenie w tej ewidencji zmiany polegającej na wydzieleniu z działek nr 1904/5 i 1904/11 działki o nr 1910 i wykazaniu jej na rzecz ZJ. Dla poparcia swego żądania ZJ przedłożyła odpis zwykły z księgi wieczystej o nr [.] 4, prowadzonej przez Sąd Rejonowy w [.] VIII Zamiejscowy Wydział Ksiąg Wieczystych w [.]. Z tego odpisu wynika niezbicie, że ZJ jest właścicielem działki o nr 1910 o pow. 0,0900 ha, sposób korzystania las. Nie jest kwestionowany pomiędzy stronami fakt, iż w/w działka została podczas odnowienia operatu ewidencyjnego włączona do kompleksu leśnego oznaczonego jako działka o nr 1904 i wykazana na rzecz Skarbu Państwa w Zarządzie Lasów Państwowych Nadleśnictwo [.]. To ustalanie potwierdzają dokumenty geodezyjne w postaci kopii wykazu synchronizacyjnego wraz z załączoną do niego mapą ewidencji gruntów obrazującą przebieg i położenie działki o nr 1910 na tle działki nr 1904/5. Wobec tych okoliczności obowiązkiem Organów było uwzględnienie żądania wnioskodawczyni, a obowiązek ten wypływa z treści art. 22 ust. 1 i 2 u.P.g.i.k oraz § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia. O prawie własności wnioskodawczyni do działki o nr 1910 w sposób jednoznaczny przesądzał przedłożony przez nią wypis z księgi wieczystej, którego nie podważono w toku przeprowadzonego postępowania. Dokonując odpowiedniej w tych okolicznościach zmiany w operacie, zapewniono by zgodność danych zawartych w ewidencji z aktualnym stanem prawnym poprzez wyeliminowanie błędu polegającego na włączeniu nieruchomości skarżącej w granice własności działek Skarbu Państwa, co nastąpiło z naruszeniem interesu prawnego skarżącej. W sytuacji, gdy wnioskodawczyni przedstawiła wypis z księgi wieczystej potwierdzający jej prawo własności do działki o nr 1910, to nie sposób potwierdzić stanowiska organów o istnieniu sporu o własność pomiędzy nią a Skarbem Państwa. Sąd podkreśla, że działania polegające na prowadzeniu ewidencji gruntów mając charakter techniczno – deklaratoryjny, a w konsekwencji nie mają mocy prawnej pozwalającej na pozbawienie praw rzeczowych do nieruchomości. Tak ocenić należy czynności odnowienia operatu ewidencji gruntów dokonane w roku 1980 r., w trakcie których nastąpiło na płaszczyźnie ewidencyjnej, a więc nie prawnorzeczowej, wspomniane już wyżej wchłonięcie działki nr 1910 do nieruchomości Skarbu Państwa. Aktualnie działania organów ewidencyjnych powinny polegać na doprowadzeniu do zgodności stanu ewidencyjnego powstałego na skutek zaniedbań ze strony tych organów ze stanem prawnym wynikającym z zapisów wieczysto – księgowych. Jest również oczywistym, że wprowadzenia żądanej zmiany nie sprzeciwiają się przepisy ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (Dz.U. z 2014 r. poz. 1153 ze zm. zwana dalej ustawą o lasach). Organy powołując się na art. 20 ust. 2 ustawy o lasach, dokonały niewłaściwej wykładni tej regulacji, co także miało wpływ na wynik sprawy. Otóż według jej treści w ewidencji gruntów i budynków uwzględnia się ustalenia planów urządzenia lasu i uproszczonych planów urządzenia lasu dotyczące granic i powierzchni lasu. Oznacza to, że organ prowadzący ewidencje nie może dokonywać takich zmian, które sprzeczne byłyby z ustaleniami w/w planów w zakresie granic i powierzchni lasu. Wyrażony w art. 20 ust. 2 ustawy o lasach zakaz ten nie dotyczy kwestii prawnorzeczowych, o których plan urządzenia lasu nie przesądzą w sposób sprzeczny z zapisami księgi wieczystej. To księgi wieczyste a nie plan urządzenia lasu służą ustalaniu stanu prawnego nieruchomości. Innymi słowy, dokonane w art. 20 ust. 2 ustawy o lasach zastrzeżenie nie obejmuje właścicieli nieruchomości pokrytych lasem. Wprowadzenie żądanej przez skarżącą zmiany w operacie ewidencji gruntów nie naruszałoby powyższej regulacji, bowiem nie dotyczyła ona zarówno powierzchni jak i granic lasu. Realizacja zgłoszonego żądania niczego w zakresie granic i powierzchni lasu by nie zmieniała. Według zapisów księgi wieczystej dla działki nr 1910, w pozycji sposób korzystania dokonano wpisu - las. Reasumując, obowiązek uwzględniania planów urządzenia lasu dotyczących granic i powierzchni lasów oznacza wyłącznie, że nie jest dopuszczalne dokonywanie zmian w ewidencji gruntów i budynków w zakresie terenów leśnych, nie zaś zmian dotyczących danych podmiotu władającego gruntem. Plany urządzenia lasów nie odnoszą skutku wywłaszczeniowego jak uznały to organy ewidencyjne obu instancji. Zdaniem Sądu, organy obu instancji naruszyły wskazane wyżej przepisy prawa materialnego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy – art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.. Obowiązkiem Organów w ponownie prowadzonym postępowaniu będzie rozpoznanie wniosku skarżącej przy uwzględnieniu na zasadzie art. 153 p.p.s.a. wyrażonej w niniejszym wyroku oceny prawnej ich działań. Powtórzyć należy, że podane w uzasadnieniach decyzji administracyjnych powody nie mogły stanowić o nieuwzględnieniu zgłoszonego przez skarżącą żądania. Z wyżej wyłożonych względów orzeczono jak w sentencji wyroku w oparciu o art. 135 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. Natomiast o kosztach postępowania przed WSA orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.