II SA/Rz 464/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Magdalena Józefczyk /spr./ Sędziowie NSA Małgorzata Wolska WSA Maciej Kobak Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 lipca 2019 r. sprawy ze skargi Z. H. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] marca 2019 r. nr [...] w przedmiocie negatywnej opinii proponowanego podziału nieruchomości -skargę oddala- Przedmiotem kontroli Sądu jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krośnie (dalej: "Kolegium", "organ odwoławczy" lub "organ II instancji") z dnia [...] marca 2019 r. nr [...], utrzymujące w mocy postanowienie Prezydenta Miasta [...] (dalej: "Prezydent" lub "organ I instancji") z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...], wydane w przedmiocie negatywnej opinii proponowanego podziału nieruchomości. Wydanie postanowienia poprzedzało postępowanie administracyjne o następującym przebiegu: ZH (dalej: "skarżąca") w dniu 20 grudnia 2018 r. zwróciła się do Prezydenta Miasta [...] o podział nieruchomości oznaczonej jako działka nr 1013/2 w [...], celem wydzielenia dojazdu do działki nr 1015/1. Wstępny projekt podziału przewidywał podział na działki nr 1013/2 o pow.0,11 ha, nr 1013/3 o pow. 0,08 ha i działkę nr 1013/4 o pow. 0,03 ha. Prezydent Miasta [...] (dalej też "organ I instancji) postanowieniem z dnia [...] stycznia 2019 r. r [...], wydanym na podstawie art. 93 ust. 4 i art. 94 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2018 r. poz. 2204 z późn. zm.) – dalej: "u.g.n." oraz art. 123 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r. poz. 2096 z późn. zm.) – dalej: "K.p.a.", zaopiniował negatywnie proponowany podział nieruchomości oznaczonej jako działka nr 1013/2, położona przy ul. [...], na działki nr 1013/3 i 1013/4. Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie organ I instancji podał, że działka nr 1013/2 w około 99% znajduje się w obszarze, dla którego brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz fragmentarycznie w obszarze obowiązującego Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Miasta [...], w terenie drogi – ul. [...], oznaczonej w planie symbolem 1L. Dla działki nr 1013/2 nie ma obowiązku sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nie wydano również decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Z ewidencji gruntów wynika, że stanowi użytki rolne oznaczone symbolem PsIII. Organ I instancji podał, że obszar działki nr 1013/2 położony poza obszarem obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego miasta [...] należy traktować jako rolny zgodnie z art. 92 ust. 2 u.g.n. Po wydzieleniu działka nr 1013/4 położona byłaby w całości poza obszarem obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego miasta [...]. W terenie brak jest istniejącego dojazdu w ciągu wydzielanej działki nr 1013/4, zaś szerokość wydzielanego dojazdu wynosi od 3,0 do 5,0 m. Po wydzieleniu działka nr 1013/3 położona byłaby w większości w obszarze dla którego brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz fragmentarycznie w obszarze ww. obowiązującego Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Miasta [...] w terenie ulicy [...] oznaczonym w planie symbolem 1L. Działka nr 1015/1, do której wydzielany jest dojazd, również położona jest częściowo w obszarze wskazanego planu miejscowego, z tym że w terenie przeznaczonym pod budownictwo mieszkaniowe o średniej intensywności z dopuszczeniem usług oznaczonym w planie symbolem 1 MU oraz częściowo poza obszarem obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego miasta [...]. W ocenie organu, mając na uwadze art. 93 ust. 2a i 3a u.g.n., przedstawiony wstępny projekt podziału jest niedopuszczalny, ponieważ zakłada podział działki rolnej na działki o powierzchni mniejszej niż 0,3 ha, w celu wydzielenia nowego dojazdu. Wydzielenie z nieruchomości rolnych lub leśnych działek o powierzchni mniejszej niż 0,3 ha jest natomiast możliwe pod istniejące drogi wewnętrzne, a nie – jak tego oczekuje skarżąca – w sytuacji, gdy podział działki ma na celu wyznaczenie nowego dojazdu. Wobec powyższego, przedstawiony wstępny projekt podziału uznać należało za niezgodny z art. 93 ust. 2a u.g.n., stanowiącym przepis odrębny w rozumieniu art. 94 ust. 1 tej ustawy. Skarżąca w zażalenie na to postanowienie zarzuciła, że wydano je z rażącym naruszeniem art. 6, art. 7, art. 8 i art. 77 K.p.a. oraz art. 93 ust. 4 i art. 94 ust. 1 u.g.n. Zdaniem skarżącej, argumenty organu I instancji stanowiące motywy negatywnego rozstrzygnięcia są błędne i stanowiska tego nie popiera także wskazany przez organ wyrok WSA w Białymstoku, a nadto motywy te pozostają w ewidentnej sprzeczności z samymi ustaleniami organu I instancji. Żadna z wydzielanych działek nie jest bowiem mniejsza niż 0,3 ha, a proponowany podział nie jest sprzeczny z żadnymi przepisami odrębnymi, w tym także z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2019 r. poz. 1065). Przepisami odrębnymi w rozumieniu art. 94 ust. 1 u.g.n. są te przepisy, z których wynikają szczególne sposoby zagospodarowania nieruchomości i ograniczenia w korzystaniu z nich, np. przepisy z zakresu ochrony i kształtowaniu ładu przestrzennego, ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu kulturowego czy ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków, a zatem do ich kręgu trudno zaliczyć przepisy techniczno – budowlane. Skoro w opisywanej sprawie brak jest decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a podział nie jest sprzeczny z przepisami odrębnymi, to brak było podstaw prawnych do wydania negatywnej opinii w zakresie proponowanego przez stronę podziału nieruchomości. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] marca 2019 r. nr [...], wydanym na podstawie art. 17 pkt 1 i art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 i art. 123 K.p.a. oraz art. 93 ust. 2a, 3a, 4 i 5 u.g.n., SKO utrzymało w mocy postanowienie Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...]. Kolegium podniosło, że rozstrzygniecie organu I instancji, mimo mało przejrzystego uzasadnienia, nie narusza przepisów prawa procesowego, ani prawa materialnego i dlatego utrzymano je w mocy. Organ odwoławczy zauważył, że zgodnie z przedłożonym przez wnioskodawcę wstępnym projektem podziału, działka nr 1013/2 o pow. 0,11 ha położona w [...] (objęta [...]), miałaby ulec podziałowi na nowe działki ewidencyjne nr 1013/3 o pow. 0,08 ha i 1013/4 o pow. 0,03 ha, przy czym jak wskazała wnioskodawczyni, podział ma na celu wydzielenie dojazdu do działki nr określa 1015/1, który jak wynika z wstępnego projektu podziału ma stanowić działka nr 1013/4. Co istotne, już objęta wnioskiem działka nr 1013/2 ma zatem powierzchnię niespornie mniejszą niż 0,3000 ha, zaś zgodnie z informacją z rejestru gruntów, działkę nr 1013/2 o pow. 0,1066 ha stanowią użytki rolne - PsIII (pastwiska trwałe). Z uzasadnienia postanowienia organu I instancji wynika, że działka nr 1013/2 leży w większości w obszarze dla którego brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a jedynie fragmentarycznie w obszarze takiego planu. Ponieważ miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, względnie decyzja o warunkach zabudowy, stanowią m.in. o przeznaczeniu terenu, ustawodawca uznał, że w braku takiego planu o przeznaczeniu nieruchomości na cele rolne determinuje ich wykorzystanie na cele rolne. Z kolei za nieruchomości wykorzystywane na cele rolne uznaje się, m.in. nieruchomości wykazane w katastrze nieruchomości, jako użytki rolne. Pojęcie użytku rolnego ma charakter formalny, tzn. grunt jest użytkiem rolnym, gdy figuruje jako taki w ewidencji gruntów (katastrze nieruchomości) - przez pojęcie kataster do czasu przekształcenia ewidencji gruntów i budynków kataster rozumie się tę ewidencję, stosownie do art. 53a ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2019 r. poz. 725 z późn. zm. dalej zwana w skrócie: "P.g.i k."), a nadto art. 224 u.g.n. również stanowi, że do czasu przekształcenia ewidencji gruntów i budynków w kataster nieruchomości przez użyte w ustawie pojęcie "kataster nieruchomości" rozumie się tę ewidencję. Zgodnie zaś z § 68 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2019 r. poz. 393), do użytków rolnych zalicza się, m. in. pastwiska trwałe, oznaczone symbolem - Ps. Kolegium wyjaśniło, że ewidencyjno - geodezyjny podział nieruchomości rolnych co do zasady odbywa się poza reżimem ustawy o gospodarce nieruchomościami, a jedynie gdy skutkiem ewidencyjnego podziału nieruchomości rolnej jest wydzielenie przynajmniej jednej działki gruntu o powierzchni poniżej 0,3000 ha, podział ewidencyjny musi być poddany procedurze i warunkom określonym w przepisach ustawy o gospodarce nieruchomościami. Objęta wnioskiem nieruchomość jest wykorzystywana na cele rolne, co przesądza zapis w ewidencji gruntów, a wszystkie nowopowstałe działki miałyby powierzchnię mniejszą niż 0,3000 ha. Z akt sprawy nie wynika natomiast, aby działki miały być przeznaczone na powiększenie sąsiedniej nieruchomości lub przeprowadzona regulacja granic między sąsiadującymi nieruchomościami. Zawnioskowany podział ma na celu wydzielenie dojazdu do działki nr 1015/1, który ma stanowić działka nr 1013/4. W tym stanie rzeczy prawidłowo organ I instancji zaopiniował negatywnie proponowany projekt podziału nieruchomości. W skardze do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Rzeszowie, ZH wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego go postanowienia organu I instancji, a ponadto o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła naruszenie: 1. art. 92 ust. 1 u.g.n. poprzez jego niezastosowanie prowadzące do przyjęcia, że do wnioskowanej nieruchomości mają zastosowanie przepisy rozdziału 1. "Podziały nieruchomości" – u.g.n., podczas gdy według wskazanej regulacji, przepisów tych nie stosuje się do podziału nieruchomości, w przypadku braku planu miejscowego - wykorzystywanych na cele rolne i leśne, i nie zachodzą wyłączenia, o których mowa w tym przepisie prawa, których zaistnienie powoduje konieczność stosowania przepisów dot. podziału nieruchomości; 2. art. 93 ust. 2a, ust. 3a, ust. 4 i ust. 5 u.g.n. poprzez błędna wykładnię prowadzącą do przyjęcia, że podział działki nr 1013/2 na działki nr 1013/3 i 1013/4 nie jest możliwy z uwagi na treść tych przepisów prawa; 3. art. 6 K.p.a. poprzez wydanie zaskarżonego postanowienia z pominięciem przepisu art. 92 ust. 1 u.g.n., podczas gdy organy administracji publicznej winny działać na podstawie przepisów prawa; 4. art. 7 K.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich niezbędnych czynności zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz załatwienia sprawy w sposób mający na względzie słuszny interes strony, w sytuacji, gdy ten przepis prawa obliguje organ do działania nie tylko na wniosek strony, ale i z urzędu, w tym w zakresie postępowania dowodowego; 5. art. 8 K.p.a. poprzez prowadzenie powstępowania w sposób niebudzący zaufanie jego uczestników do organów władzy publicznej. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując wyrażone stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz.2107 ze zm.). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 zwana dalej "P.p.s.a."). Stosownie do tego przepisu sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 § 1 P.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 K.p.a. lub innych przepisach. W myśl art. 151 P.p.s.a. w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części Sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części. Poddawszy zaskarżone postanowienie ocenie legalności w granicach wyznaczonych wyżej powołanymi przepisami Sąd doszedł do przekonania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Bezsporną okolicznością w niniejszej sprawie jest, że działka nr ew. 1013/2 położona w [...], objęta wnioskiem o dokonanie jej podziału o pow. 0,1066 ha jest użytkiem rolnym oznaczonym w ewidencji gruntów symbolem PsIII. Objęta jest w niewielkim obszarze, w narożniku 1012/2 i 1011 miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Miasta [...] (ok. 1% powierzchni działki) uchwalonego [...] w terenie drogi - ul. [...] oznaczmy na planie symbolem 1L (karta akt admin. str. nr 4,5). Stosownie do art. 92. 1 u.g.n., przepisów niniejszego rozdziału nie stosuje się do nieruchomości położonych na obszarach przeznaczonych w planach miejscowych na cele rolne i leśne, a w przypadku braku planu miejscowego do nieruchomości wykorzystywanych na cele rolne i leśne, chyba że dokonanie podziału spowodowałoby konieczność wydzielenia nowych dróg niebędących niezbędnymi drogami dojazdowymi do nieruchomości wchodzących w skład gospodarstw rolnych albo spowodowałoby wydzielenie działek gruntu o powierzchni mniejszej niż 0,3000 ha. Za nieruchomości wykorzystywane na cele rolne i leśne uznaje się nieruchomości wykazane w katastrze nieruchomości jako użytki rolne albo grunty leśne oraz zadrzewione i zakrzewione, a także wchodzące w skład nieruchomości rolnych użytki kopalne, nieużytki i drogi, jeżeli nie ustalono dla nich warunków zabudowy i zagospodarowania terenu ust. 2 art. 92 u.g.n.). Zgodnie z art. 93 ust. 2a. u.g.n. podział nieruchomości położonych na obszarach przeznaczonych w planach miejscowych na cele rolne i leśne, a w przypadku braku planu miejscowego wykorzystywanych na cele rolne i leśne, powodujący wydzielenie działki gruntu o powierzchni mniejszej niż 0,3000 ha, jest dopuszczalny, pod warunkiem że działka ta zostanie przeznaczona na powiększenie sąsiedniej nieruchomości lub dokonana zostanie regulacja granic między sąsiadującymi nieruchomościami. W decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości określa się termin na przeniesienie praw do wydzielonych działek gruntu, który nie może być dłuższy niż 6 miesięcy od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna. Przepisu nie stosuje się w przypadku podziałów nieruchomości, o których mowa w art. 95. Zauważyć też należy, że brzmienie tego przepisu dotyczy działki nowo wydzielanej. Jako dopuszczenie do podziału nieruchomości przeznaczonej na cele rolne ustawodawca wprowadził kryterium powierzchniowe dla działki nowo wydzielonej, które wynosi minimum 0,3000 ha. Ustawodawca przewidział też odstąpienie od kryterium obszarowego, czyli możliwość wydzielenia działki o powierzchni mniejszej, ale w przypadku, gdy działka zostanie przeznaczona na powiększenie sąsiedniej nieruchomości lub dokonana zostanie regulacja między sąsiadującymi działkami. Skarżąca we wniosku o dokonanie podziału działki nr 1013/2 podała, że celem podziału działki jest wydzielenie dojazdu do działki 1015/1. Znajdująca się w aktach sprawy ortofotomapa (karta nr 4) wskazuje, że działka nr 1015/1 ma dostęp do drogi publicznej poprzez działkę nr 1015/2. Za niezasadny Sąd uznał też zarzut naruszenia art. 93 ust. 2a, ust. 3a, ust. 4 i ust. 5 u.g.n. Zgodnie z art. 93 ust. 3a u.g.n. warunku, o którym mowa w ust. 2a, dotyczącego wydzielenia działki gruntu o powierzchni mniejszej niż 0,3000 ha, nie stosuje się do działek gruntu projektowanych do wydzielenia pod drogi wewnętrzne. W doktrynie wskazuje się, że jeżeli podział nieruchomości rolnej lub leśnej powoduje wydzielenie przynajmniej jednej działki gruntu o powierzchni mniejszej niż 0,3000 ha, to wydzielenie takich działek jest możliwe tylko z zastosowaniem procedury administracyjnej określonej w ustawie o gospodarce nieruchomościami i tylko w przypadkach wskazanych w art. 93 ust. 2a i 3a u.g.n. oraz art. 95 u.g.n. Wydzielenie z nieruchomości rolnych lub leśnych działek o powierzchni mniejszej niż 0,3000 ha jest więc możliwe tylko: - na powiększenie sąsiedniej nieruchomości; - dla dokonania regulacji granic między sąsiadującymi nieruchomościami; - pod drogi wewnętrzne; - w przypadkach wskazanych w art. 95 u.g.n. (zob.E. Bończak - Kucharczyk, ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, Lex 2013, komentarz do art. 93, pkt 5.) Z brzmienia cyt. przepisu wynika jednoznacznie, że wydzielenie z nieruchomości rolnych lub leśnych działek o powierzchni mniejszej niż 0,3000 ha jest możliwe pod drogi wewnętrzne, nie zaś - jak chce tego skarżąca - w sytuacji, gdy podział działek miał na celu wyznaczenie drogi wewnętrznej (patrz wyrok WSA w Białymstoku z 1.02.2014 r., sygn. akt II SA/Bk 660/13, dostępny w cbosa). Powyższa argumentacja wykazała, że zarzuty skargi w zakresie naruszenia przepisów prawa materialnego okazały się niezasadne. Sąd uznał za prawidłowe wyjaśnienia zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia w zakresie przyjętej podstawy prawnej dla podjętego rozstrzygnięcia. Za nietrafne Sąd uznał też zarzuty naruszenia przepisów postępowania, a to art. 6, art. 7, art. 8 K.p.a. Organy orzekające prawidłowo zastosowały tak przepisy prawa procesowego, co wyczerpuje dyspozycję zasad postępowania administracyjnego zakwestionowanych w skardze. Z tych przyczyn Sąd na podstawie art. 151 P.p.s.a. skargę oddalił.