II SA/Rz 467/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Maria Zarębska-Kobak Sędziowie AWSA Magdalena Józefczyk NSA Ryszard Bryk /spr./ Protokolant sekr. sąd. Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólno-Administracyjnym na rozprawie w dniu 27 lutego 2007 r. sprawy ze skargi A. Sp. z o.o. w P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] grudnia 2005 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia i opłaty za zajęcie pasa drogowego I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] września 2005 r. nr [...] II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. II SA/Rz 467/06 U Z A S A D N I E N I E Decyzją z dnia [...] grudnia 2005r. nr Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpatrzeniu odwołania A. sp. z o.o. w P. od decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] września 2005r. nr [...] w części dotyczącej nałożenia opłaty za zajęcie pasa drogowego ul. C. w P. o łącznej powierzchni 6,80m2 - utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. A. sp. z o.o. było reprezentowane przez prezesa M. N. oraz prokurenta K. F. - J. W podstawie prawnej powołano art. 138 § 1 pkt 1 kpa w związku z art. 40 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 21.03.1985r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2004r. Nr 204, poz. 2086 ze zm.). W uzasadnieniu Kolegium stwierdziło, że w dniu 1.10.2004r. i 18.10.2004r. udzielono A. sp. z o.o. zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w związku z prowadzonymi robotami wodno-kanalizacyjnymi w pasie drogowym przy ul. C. w P. Wnioskiem z dnia 18.10.2004r. A. sp. z o.o. reprezentowane przez prezesa M. N. zwróciło się do Dyrektora Zarządu Dróg Miejskich o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego ulicy C. w P. na okres od dnia 23.10.2004r. do dnia 31.12.2004r., a następnie w dniu 6.12.2005r. w obecności przedstawiciela strony został sporządzony protokół, w którym zawarto spostrzeżenia dotyczące powierzchni i przebiegu umieszczonych w drodze urządzeń wodno-kanalizacyjnych. Zajęta powierzchnia drogi wynosiła 6.80m2. Organ wskazał, że na terenie miasta P. obowiązuje uchwała Rady Miasta z dnia [...].06.2004r. w sprawie ustalenia wysokości stawek opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego, opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Nr [...], poz. [...]. Decyzją z dnia [...] września 2005r. Prezydent Miasta zezwolił stronie zająć pas drogowy i zobowiązał do uiszczenia z tego tytułu opłaty rocznej w wysokości 68,00 zł. Odwołanie od tej decyzji wniosło A. sp. z o.o. zarzucając jej naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 40 ust. 2 pkt. 2 oraz ust. 3 i 5 ustawy o drogach publicznych oraz uchybienia prawa procesowego - sprzeczność istotnych ustaleń faktycznych z treścią zebranego w sprawie materiału dowodowego. Po rozpoznaniu sprawy w trybie odwoławczym Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W jej motywach wskazało, że zgodnie z art. 40 ust. 1 ustawy o drogach publicznych zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi, w drodze decyzji administracyjnej. Zezwolenie dotyczy: 1. prowadzenia robót w pasie drogowym, 2. umieszczania w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, 3. umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, 4. zajęcie pasa drogowego na prawach wyłączności w celach innych niż wymienione w pkt. 1-3. Stosownie do art. 40 ust. 3 cyt. ustawy za zajęcie pasa drogowego pobiera się opłatę, którą ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy urządzenia i rocznej stawki opłaty za zajęcie 1m2 pasa drogowego - art. 40 ust. 5 ustawy. Kolegium wskazało, że opłatę pobiera się nie za dokonanie czynności i robót wymienionych w art. 40 ust. 2 pkt 1-4 ustawy, ale za zajęcie pasa drogowego - art. 40 ust. 3 ustawy. Przytoczono art. 39 ust. 1 zgodnie z którym zabronione jest dokonywanie w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. Zdaniem Kolegium art. 40 ust. 2 stanowi sprecyzowanie rodzaju robót, które mogą być wykonywane w ramach udzielonego zezwolenia. Organ II instancji wskazał, że możliwość umieszczania w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego jest niesprzeczne z konsekwencją zajęcia pasa drogowego. Kolegium podało, że skoro nie ulega wątpliwości, że odwołujący się ubiegał się o zezwolenia na zajęcie pasa drogowego i że je otrzymał. Z materiału dowodowego wynika, że A. sp. z o.o. faktycznie zajęło pas drogowy ul. W. i dokonało w nim umieszczenia (wymiany) urządzeń wodno-kanalizacyjnych. Organ II instancji zaznaczył, że wbrew twierdzeniom odwołującego się w art. 40 ust. 2 pkt 2 nie zawarto sprecyzowania pojęcia "umieszczenia w pasie drogowym nowego urządzenia". W artykule tym posłużono się stwierdzeniem "umieszczania urządzenia", które wcale nie musi być nowe. Wskazano, że określona przez organ I instancji wysokość opłaty jest odzwierciedleniem treści art. 40 ust. 5 cyt. ustawy. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie A. sp. z o.o. domagało się jej uchylenia. Skarżący zarzucił, naruszenie prawa materialnego przez błędną interpretację art. 40 ust. 1,2,3 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2004r. Nr 204, poz. 2086 ze zm.) poprzez przyjęcie, że przepis ten nie dotyczy umieszczenia w pasie drogowym nowego urządzenia lecz umieszczenia urządzenia które w konsekwencji nie musi być nowe. Precyzując ten zarzut wyjaśniło, że "umieszczenie urządzenia" jest zawsze związane z umieszczeniem urządzenia, którego nie było, niezależnie od tego, czy jest ono "stare", czy też "nowe". W przypadku kiedy urządzenia infrastruktury technicznej nie są związane z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego są już umieszczone w pasie drogowym, to wówczas w razie ich wymiany na nowe o takich samych parametrach, to wtedy nie ma potrzeby wydawania decyzji o zajęciu pasa drogowego i naliczania opłat za zajęcie pasa drogowego. Wydanie decyzji i naliczenie opłaty byłoby zasadne tylko wówczas, gdyby nowe urządzenie zajmowało większą powierzchnię pasa drogowego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło oddalenie skargi z przyczyn wyłożonych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna, głównie z przyczyn procesowych, które Sąd uwzględnił z urzędu. Przy kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego, wojewódzki sąd administracyjny kieruje się m. innymi następującymi zasadami: 1) kontroluje taki akt w aspekcie zgodności z prawem formalnym i materialnym /art. 1 ustawy z dnia 25.07.2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych – Dz. U. nr 153, poz. 1269, ze zm./, 2) kontrola jest kompleksowa, gdyż Sąd nie jest związany granicami skargi i zobowiązany jest do uwzględnienia naruszenia prawa o jakich nie wspomniano w skardze, a także ma obowiązek wyjścia poza granice skargi i zająć się wszystkimi postępowaniami prowadzonymi w granicach danej sprawy /art. 134 § 1 i art. 135 ustawy z dnia 30.08.2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. nr 153, poz. 1270, z późn. zm., zwanej dalej skrótem p.p.s.a./, 3) stan faktyczny sprawy ustala z reguły na podstawie akt administracyjnych sprawy /art. 133 § 1 p.p.s.a./. Stan faktyczny sprawy przedstawia się jak niżej: W podaniu z dnia 18.10.2004 r., skierowanym do Zarządu Dróg Miejskich, A. Spółka z o. o. żądało wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego ul. C. w P. na okres od dnia 18.10. do dnia 20.10.2004 r. w celu wykonania wodociągu wraz z przyłączami i przykanalikami. Podanie podpisał prezes M. N. Na odwrocie podania jest adnotacja podpisana przez J. R. z Zarządu Dróg i przez drugą osobę o nieczytelnym podpisie. W adnotacji tej podano, że zajęcie pasa drogowego ul. C. nastąpi w okresie 18.10.-23.10.2004 r. Zakres zajęcia ma wynosić: - jezdnię 95 m x 2,5 m, - chodnik 14 pkt x 8 m2 i jezdnia 14 pkt x 8 m2 /wymiana przyłącza wodociągowego i przykanalików/. Oprócz tego wniosku w aktach administracyjnych organu I instancji znajduje się drugi wniosek z dnia 20.09.2004 r. na zajęcie pasa drogowego ul. C. w P. na odcinku od ul. G. do ul. M. w okresie 1.10.-15.10.2004 r. /wymiana wodociągu wraz z przyłączami oraz przykanaliki do budynku/. Wniosek ten podpisał członek Zarządu Spółki /wiceprezes/ Z. B. Tego drugiego wniosku dotyczy decyzja Prezydenta Miasta z dnia [...].10.2004 r., Nr [...] Wniosek z 20.09.2004 r. nie odnosi się do kontrolowanej przez Sąd sprawy administracyjnej. W wymienionych aktach administracyjnych /k. 5/ znajduje się decyzja Prezydenta Miasta z dnia [...].10.2004 r., Nr [...] zezwalająca na zajęcie pasa drogowego ul. C. o pow. 461,50 m2 w okresie 18.10.2004 r. – 23.10.2004 r. Powierzchnia podana na odwrocie wniosku z 18.10.2004 r. /95 m x 2,5 m/ + /14 x 8/ + /14 x 8/ = 461 m2, odpowiada powierzchni wymienionej w decyzji z 18.10.2004 r. Na decyzji tej nie ma wzmianki, czy jest ona ostateczna. Z przedmiotową sprawą są związane następujące decyzje: - Prezydenta Miasta z dnia [...].12.2004 r., Nr [...] i z dnia [...].03.2005 r., Nr [...] zezwalające na zajęcie pasa drogowego ul. C. w P. w okresie 23.10.-31.12.2004 r. w celu umieszczenia przykanalików o długości 34 m i szerokości 200 mm w poprzek drogi, powierzchnia zajęcia 6,80 m2. W aktach administracyjnych nie ma wniosku o zajęcie pasa drogowego ul. C. na podany cel w okresie 23.10.2004 r. – 31.12.2004 r. Wskazane decyzje organu I instancji zostały skasowane na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. decyzjami Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...].01.2005 r., Nr [...] i z dnia [...].06.2005 r., Nr [...] W uzasadnieniach w/w decyzji SKO podaje wnioski z różnych dat, a to w pierwszej 20.09.2004 r., w drugiej 10.10.2004 r. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, Prezydent Miasta decyzją z dnia [...].09.2005 r., Nr [...] zezwolił na zajęcie pasa drogowego ul. C. w P. celem umieszczenia przykanalików o długości 34 m i szerokości 200 mm w poprzek drogi /powierzchnia zajęcia 6,80 m2/ i ustalił opłatę roczną w kwocie 68 zł. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...].12.2005 r., Nr SKO [...] utrzymało w mocy powyższą decyzję organu I instancji z dnia [...].09.2005 r. /ta decyzja jest przedmiotem skargi/. W jej uzasadnieniu podano, że sprawa była wszczęta na wniosek Spółki z dnia 18.10.2004 r. Odwołania od decyzji organu I instancji z dnia [...].12.2004 r. i [...].09.2005 r. są podpisane przez dwóch członków zarządu Spółki z o.o. Natomiast odwołanie od decyzji z dnia [...].03.2004 r. podpisał tylko prezes M. N. Z odpisu z Krajowego Rejestru Sądowego według stanu na 2.02.2006 r. /aktualnego na datę wniesienia skargi/ wynika, że uprawnionym do reprezentowania Spółki z o.o. o nazwie A. jest zarząd spółki i wymagane jest współdziałanie dwóch członków zarządu, albo jednego członka zarządu łącznie z prokurentem /k. 17 akt sądowych/. Przedstawiony stan faktyczny sprawy pokazuje wady procesowe organu, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z art. 30 § 2 k.p.a. wynika, że osoby prawne działają przez swych ustawowych lub statutowych przedstawicieli. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością powinna być reprezentowana w postępowaniu administracyjnym i sądowo-administracyjnym przez organ oznaczony w Krajowym Rejestrze Sądowym. Wniosek z dnia 18.10.2004 r. /k. 4 akt adm. organu I instancji/ jest podpisany tylko przez prezesa zarządu spółki. Taki stan rzeczy w świetle art. 201 § 1 i 205 § 1 KSH /kodeks spółek handlowych/ już prima facie budził wątpliwości czy prezes zarządu mógł jednoosobowo reprezentować spółkę. W takiej sytuacji organ I instancji powinien zażądać od wnioskodawcy odpisu z Krajowego Rejestru Sądowego w celu ustalenia sposobu reprezentacji spółki według stanu na dzień złożenia wniosku. Organ tak nie postąpił i tym samym uniemożliwił uzupełnienie tego rodzaju braku w trybie art. 64 § 2 w zw. z art. 63 § 2 k.p.a. Skoro w dwóch odwołaniach wskazano na łączną reprezentację Spółki z o.o., zatem organ odwoławczy mógł z łatwością zwrócić uwagę na poruszoną kwestię i doprowadzić do usunięcia tej wady w dalszym toku postępowania, czego jednakże nie zauważył. Istniejące w aktach administracyjnych dwa wnioski Spółki z dnia 20.09.2004 r. i 18.10.2004 r. obejmują okresy: 1) 1.10.-15.10.2004 r., 2) 18.10.-20.10. lub 23.10.2004 r. Zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja Prezydenta Miasta z dnia [...].09.2005 r. dotyczy zezwolenia na zajęcie pasa drogowego ul. C. w okresie 23.10.-31.12.2004 r., a wniosku na taki okres czasu w aktach administracyjnych nie ma, zaś organ odwoławczy w 3 swoich decyzjach /w tym dwie kasacyjne/ podaje w uzasadnieniach decyzji wnioski z różnych dat /20.09.2004, 10.10.2004, 18.10.2004/. Zachodzi także wątpliwość, czy wniosek z dnia 18.10.2004 r. /k. 4 akt adm. I instancji/ nie został skonsumowany przez decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...].10.2004 r. /k. 5 akt adm. organu I instancji/, bowiem w aktach administracyjnych nie ma odwołania. Kwestie te w postępowaniu administracyjnym nie zostały wyjaśnione i tym samym ocena merytoryczna zaskarżonej decyzji byłaby przedwczesna. Z przedstawionych względów i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c, art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 30 § 3, art. 7 i 77 § 1 k.p.a. oraz art. 152 p.p.s.a. – Sąd orzekł jak w sentencji wyroku. Sąd nie orzekał o kosztach postępowania sądowego, bowiem pomimo pouczenia o treści art. 210 § 1 p.p.s.a., skarżąca nie zgłosiła wniosku o przyznanie należnych jej kosztów i tym samym zgodnie z powołanym przepisem utraciła uprawnienie do żądania kosztów. Pouczenie o treści art. 210 § 1 p.p.s.a. było zamieszczone na odwrocie wezwania sądowego o uiszczeniu wpisu od skargi z dnia 18.05.2006 r., doręczonego skarżącej w dniu 22.05.2006 r. /k. 10-11 akt sądowych/. Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organy uwzględnią n/w wskazówki: - ustalą na podstawie jakiego wniosku /z dnia/ zostało wszczęte postępowanie administracyjne w sprawie udzielenia zezwolenia na zajęcie pasa drogowego ulicy C. w celu umieszczenia przykanalików o długości 34 m i szerokości 200 mm /powierzchnia 6,80 m2/ na okres 23.10.2004-31.12.2004, a jeżeli tym wnioskiem był wniosek z 18.10.2004 r., podpisany przez prezesa Spółki M. N., to wyjaśnią dlaczego, skoro zachodzą istotne różnice pomiędzy treścią wniosku, a treścią osnowy decyzji organu I instancji z dnia [...].09.2005 r. – utrzymanej w mocy decyzją SKO z dnia [...].12.2005 r., - zasady reprezentacji A. Spółki z o.o. ustalą na podstawie odpisu z Krajowego Rejestru Sądowego i stosownie do tego dokumentu ustalą, czy wniosek został podpisany przez uprawnione osoby, a jeżeli nie, wezwą o uzupełnienie tego braku w stosownym ustawowym terminie pod rygorem skutków określonych w przepisach k.p.a.