II SA/Rz 468/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Joanna Zdrzałka Sędziowie WSA Magdalena Józefczyk WSA Paweł Zaborniak /spr./ Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 lipca 2019 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Sanoku na uchwałę Rady Powiatu Sanockiego z dnia 9 listopada 2017 r. nr XLVI/347/2017 w przedmiocie ustalenia wysokości opłat za usunięcie pojazdu z drogi i jego parkowanie na parkingu strzeżonym oraz wysokości kosztów powstałych w przypadku odstąpienia od usunięcia pojazdu stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały. Prokurator Prokuratury Rejonowej w Sanoku wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie (dalej zwany WSA) skargę na uchwałę Rady Powiatu Sanockiego z dnia 9 listopada 2017 r., nr XLVI/347/2017, wydaną w przedmiocie ustalenia wysokości opłat za usunięcie pojazdu z drogi i parkowania na parkingu strzeżonym oraz wysokości kosztów powstałych w przypadku odstąpienia od usunięcia pojazdu. Prokurator zaskarżając powyższą uchwałę w całości zarzucił jej naruszenie prawa materialnego, tj. art. 130a ust. 6 ustawy - Prawo o ruchu drogowym poprzez wykroczenie przy podejmowaniu uchwały poza delegację ustawową zawartą w tym przepisie. Zawnioskował do Sądu o stwierdzenie jej nieważności. W uzasadnieniu skargi Prokurator wskazał, że w przedmiotowej uchwale ustalono maksymalne stawki wysokości opłat za usunięcie pojazdu z drogi oraz za przechowywanie pojazdu usuniętego z drogi przewidziane w art. 130a ust. 6 ustawy Prawo o ruchu drogowym oraz obwieszczeniu Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 25.07.2017 r. w sprawie ogłoszenia obowiązujących maksymalnych stawek opłat za usunięcie pojazdu z drogi i jego parkowane na parkingu strzeżonym (M.P. z dnia 3.08.2017 r.). Równocześnie co wynika z umowy nr 88/2016 z dnia 30 maja 2016 r. zawartej przez Starostwo Powiatowe w Sanoku z przedsiębiorcą realizującym na zlecenie powiatu usuwanie pojazdów z dróg (aneksowanej 25 maja 2018 r.) - stawki przewidziane w w/w. umowie za wykonanie przez podmiot uprawniony usunięcia pojazdu z drogi w przypadkach określonych w art. 130 a ust. 1-2 ustawy Prawo o ruchu drogowym są znacząco niższe od stawek przewidzianych w przedmiotowej uchwale. Natomiast § 5 umowy przewiduje, że wykonawca zobowiązuje się naliczyć osobie uprawnionej do odbioru pojazdu usuniętego z drogi w trybie art. 130 a ust. 1 i 1a oraz ust. 2 ustawy Prawo o ruchu drogowym opłatę za usunięcie pojazdu wg. stawek określonych w uchwale Rady Powiatu Sanockiego. W ten sposób różnica pomiędzy stawką określoną w uchwale a stawką określoną w umowie z przedsiębiorcą każdorazowo stanowi dochód budżetu jednostki samorządu terytorialnego. Powyższe wynika także z uzasadnienia stanowiącego załącznik do projektu uchwały z 9 listopada 2017 r. W ocenie Prokuratora Rada Powiatu podejmując zaskarżoną uchwałę kierowała się pozaustawową przesłanką jaką jest uzyskanie, z tytułu pobieranych opłat, dochodu przez powiat. Strona skarżąca wskazała nadto, że zwróciła się do Starostwa o zmianę ww. uchwały. Z uzyskanych w odpowiedzi informacji wynika, że kwestionowana uchwała nie została zmieniona, natomiast podjęto nową uchwałę na rok 2019 z uwzględnieniem zaleceń Prokuratora i podpisano nową umowę z przedsiębiorcą. W tej sytuacji celem usunięcia stanów niezgodnych z prawem Prokurator wniósł skargę. Reprezentujący Radę Powiatu Sanockiego Starosta Sanocki, odpowiadając na skargę wniósł o jej oddalenie w całości. Uchwała podejmowana jest przez radę niezależnie od tego jakie stawki usług zostaną zaproponowane przez ewentualne podmioty świadczące usługę holowania i parkingu dla usuniętych pojazdów. Oferenci mają możliwość zaproponowania stawek za wykonanie usług holowania i parkingu dla usuniętych pojazdów nawet w wysokości równej stawkom określonym przez radę powiatu. Jednakże w trakcie składania ofert przez wykonawców działają zasady rynkowe zgodnie, z którymi oferenci konkurentów, którzy złożą korzystniejsze oferty, zapewniają sobie w ten sposób uzyskanie kontraktu. Rada powiatu, ustalając stawki opłat za usunięcie pojazdu z drogi i jego parkowanie na parkingu strzeżonym oraz wysokość kosztów powstałych w przypadku odstąpienia od usunięcia pojazdu, nie ma wpływu na to, jakie stawki zostaną uwzględnione w umowach z przedsiębiorcami wykonującymi holowanie i parkowanie pojazdów, gdyż wysokość tych stawek kształtowana jest niezależnie od rady powiatu poprzez warunki rynkowe występujące na terenie powiatu. Rada musi brać pod uwagę okoliczność, że w przypadku ustalenia zbyt niskich stawek, żaden wykonawca nie będzie zainteresowany złożeniem oferty. Rzeczywisty koszt usuwania i przechowania pojazdu nie dotyczy tylko należności, jakie powiat zobowiązany jest uiścić na rzecz wykonujących usługi holowania i parkowania pojazdów. Zestawienie jedynie stawek wynikających z uchwały z tymi zawartymi w umowie jest zabiegiem upraszczającym sprawę i nieuwzględniającym całokształtu jej charakteru. Taki bilans nie bierze pod rachuby faktu, iż w przypadku części holowanych i przechowywanych samochodów nie jest możliwe ustalenie właściciela i narosłe z tego tytułu koszty obciążają wyłącznie powiat. Ustawodawca, określając w art. 130a ust. 6 ustawy Prawo o ruchu drogowym podstawę prawną do ustalenia wysokości opłaty przez radę wskazał, że wysokość opłat obejmuje nie tylko koszty usuwania i przechowywania pojazdów, ale również konieczność sprawnej realizacji zadań. Do kosztów powiatu w tym zakresie zaliczyć również należy koszty ponoszone z tytułu zatrudnienia pracowników obsługujących przedmiotowe zadanie, koszty sądowe i związane z tym koszty fachowej obsługi prawnej. Weryfikowanie wysokości stawek ustalanych w obszarze wskazanego luzu decyzyjnego w ocenie rady nie mieści się w zakresie kontroli legalności przedmiotowej uchwały i nabiera cech kontroli w aspekcie celowościowym, co nie znajduje uzasadnienia w przepisach prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jako zasadna, została przez Sąd uwzględniona. Na wstępie wyjaśnić należy, że istota sądowej kontroli administracji publicznej sprowadza się do ustalenia czy w określonym przypadku, jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Sąd administracyjny sprawuje swą kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej – art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2018 r., poz. 2107 ze zm.). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; zwana dalej p.p.s.a.). Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W ramach kontroli legalności sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Z uwagi na przedmiot skargi wniesionej przez Prokuratora, przypomnieć należy, iż na mocy art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na uchwałę, o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. Przepis powyższy stosować należy wraz z art. 79 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r., o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2019 r., poz. 511; zwana dalej u.s.p.), zgodnie z którym nieważna jest uchwała organu powiatu sprzeczna z prawem. W myśl art. 79 ust. 4 tej ustawy, w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, a ogranicza się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa. Oznacza to, że tylko w przypadku istotnego naruszenia prawa, sąd administracyjny uprawniony jest do stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. Innymi słowy, naruszenie prawa o charakterze nieistotnym nie może skutkować stwierdzeniem nieważności kontrolowanej uchwały. Dodatkowo wskazać należy, iż jedną z podstaw prawnych skargi Prokuratora jest art. 2 w zw. z art. 70 ustawy z dnia 28 stycznia 2016 r. – Prawo o prokuraturze (Dz.U. z 2017 r. poz. 1767; zwana dalej u.P.p.). W myśl art. 70 u.P.p. Jeżeli uchwała lub zarządzenie organu samorządu terytorialnego albo rozporządzenie wojewody są niezgodne z prawem, prokurator zwraca się do organu, który je wydał, o ich zmianę lub uchylenie albo kieruje wniosek o ich uchylenie do właściwego organu nadzoru; w przypadku uchwały lub zarządzenia organu samorządu terytorialnego prokurator może także wystąpić o stwierdzenie ich nieważności do sądu administracyjnego. Natomiast według art. 8 § 1 P.p.s.a., Prokurator może wziąć udział w każdym toczącym się postępowaniu, a także wnieść skargę, skargę kasacyjną, zażalenie oraz skargę o wznowienie postępowania, jeżeli według jego oceny wymaga tego ochrona praworządności lub praw człowieka i obywatela. W takim przypadku przysługują Prokuratorowi prawa strony. Jak już wskazano wyżej w świetle art. 79 ust. 1 i 4 u.s.p. uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna, chyba że naruszenie prawa ma charakter nieistotny. Według WSA, jako istotnie sprzeczną z prawem traktować należy uchwałę naruszającą nie tylko przepisy Konstytucji RP czy ustawy, ale także przepisy rozporządzeń, czyli aktów pod ustawowych. W orzecznictwie i doktrynie prawa za utrwalone uznaje się stanowisko, iż organ samorządu terytorialnego wydając akt prawa miejscowego ma obowiązek sporządzenia jego uzasadnienia. Obowiązek sporządzenia uzasadnienia uchwały wynika dla organu samorządu terytorialnego z zasady wyrażonej w § 131 ust. 1 w zw. z § 143 "Zasadami techniki prawodawczej". Zasady techniki prawodawczej stanowią załącznik do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. (Dz. U. z 2016 r. poz. 283; w skrócie: "ZTP"). Nie powinno stanowić tu kwestii, że uzasadnienie sporządzone dla określonego aktu prawa miejscowego, wyeksponowane tam argumenty mające przemawiać za przyjętymi rozwiązaniami legislacyjnym, będą warunkować wyniki kontroli legalności takiego aktu w szczególności pod kątem zachowania ustawowych wytycznych obowiązujących przy podejmowaniu aktu prawa miejscowego. Jako niekwestionowany uznaje się w orzecznictwie sądowym pogląd, iż uchwała w sprawie ustalenia wysokości opłat za usunięcie pojazdów z drogi i ich przechowywanie oraz wysokości kosztów z tym związanych jest aktem prawa miejscowego. Jej postanowienia określają zakres obowiązku ponoszenia opłat za usuwanie i przechowywanie pojazdów, a są kierowane wobec adresata określonego w sposób generalny, występującego w sytuacji powtarzalnej, a więc nie względem sytuacji jednorazowych. Ta kwalifikacja ma określone skutki prawne, bowiem w tym wypadku nie obowiązują czasowe ograniczenia stwierdzenia nieważności aktu organu samorządu powiatowego wynikające z art. 82 ust. 1 u.s.p. W myśl jego postanowień, nie stwierdza się nieważności uchwały organu powiatu po upływie 1 roku od dnia jej podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały w terminie, o którym mowa w art. 78 ust. 1, albo jeżeli uchwała jest aktem prawa miejscowego. Ponieważ więc przedmiotowa uchwała jest aktem prawa miejscowego, uchwalonym dnia 9 listopada 2017 r., to nie istnieją przeszkody względem stwierdzenia jej nieważności przez Sąd. W dalszej kolejności przyjdzie wspomnieć, że w myśl postanowień art. 94 Konstytucji RP, upoważnienie do wydania aktu prawa miejscowego musi być wyrażone w akcie rangi ustawowej. Upoważnienie ustawowe dla rady do podjęcia skontrolowanej przez Sąd uchwały wynika dla rady powiatu z art. 130a ust. 6 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym (Dz.U. z 2018 r., poz. 1990 ze zm.; zwana dalej P.r.d.). W myśl jego treści : Rada powiatu, biorąc pod uwagę konieczność sprawnej realizacji zadań, o których mowa w ust. 1-2, oraz koszty usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu, ustala corocznie, w drodze uchwały, wysokość opłat, o których mowa w ust. 5c, oraz wysokość kosztów, o których mowa w ust. 2a. Wysokość kosztów, o których mowa w ust. 2a, nie może być wyższa niż maksymalna kwota opłat za usunięcie pojazdu, o których mowa w ust. 6a. Zadaniami o których mowa w art. 130a ust. 1 i 2 P.r.d. są zadania powiatu polegające na usuwaniu pojazdu na koszt właściciela, jeżeli np. pojazd pozostawiono w miejscu, gdzie jest to zabronione i utrudnia ruch lub w inny sposób zagraża bezpieczeństwu. Pojazdy usuwa się na parking prowadzony przez powiat lub na jego zlecenie. Wysokość określanych w uchwale opłat nie może przekraczać maksymalnej wysokości stawek kwotowych opłat, ustalonych w art. 130a ust. 6a P.r.d. Maksymalne stawki opłat ustalone w ust. 6a, obowiązujące w danym roku kalendarzowym ulegają corocznie zmianie na następny rok kalendarzowy w stopniu odpowiadającym wskaźnikowi cen towarów i usług konsumpcyjnych w okresie pierwszego półrocza roku, w którym stawki ulegają zmianie, w stosunku do analogicznego okresu roku poprzedniego - art. 130a ust. 6b P.r.d. Na każdy rok kalendarzowy minister właściwy do spraw finansów publicznych ogłasza, w drodze obwieszczenia, w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski" maksymalne stawki opłat, z uwzględnieniem zasady waloryzacji, zaokrąglając je w górę do pełnych złotych - art. 130a ust. 6c P.r.d. Minister Rozwoju i Finansów ustalił wysokość maksymalnych stawek kwotowych opłat obowiązujących w 2018 r. w obwieszczeniu z dnia 25 lipca 2017 r. w sprawie ogłoszenia obowiązujących w 2018 r. maksymalnych stawek opłat za usunięcie pojazdu z drogi i jego parkowanie na parkingu strzeżonym (M.P. z 2017 r. poz. 772). Już choćby pobieżna analiza przytoczonego powyżej art. 130a ust. 6 P.r.d. poświadcza, że wysokość opłat uchwalanych przez radę powiatu została w istotny sposób zdeterminowana powinnością uwzględnienia przez organ stanowiący dwóch kryteriów, które winny znaleźć odpowiednie odzwierciedlenie w uzasadnieniu uchwały rady. Po pierwsze, organ winien uwzględnić konieczność sprawnej realizacji zadań w zakresie usuwania pojazdów z drogi i ich przechowywania, szczegółowo opisanych w art. 130a ust. 1-2 P.r.d. Innymi słowy, wpływy z opłat mają zapewniać skuteczność działań w wyznaczonym obszarze administrowania ruchem drogowym. Po drugie, rada winna kierować się rzeczywistymi kosztami usuwania i przechowywania pojazdów. Słusznie podnosi WSA w Poznaniu w wyroku z dnia 23 maja 2019 r., sygn. IV SA/Po 1185/18, LEX, że żadne inne przesłanki, poza wymienionymi w tym przepisie, nie mogą wpłynąć na sposób zrealizowania upoważnienia ustawowego. Organ ma obowiązek wziąć pod uwagę wskazane przesłanki materialnoprawne, co jednocześnie daje mu pewną elastyczność w kształtowaniu treści podejmowanej uchwały. Nie jest ona jednak tak daleko posunięta, aby możliwe było abstrahowanie od wyżej przywołanych "opłatotwórczych" kryteriów (wskaźników) ustawowych. W konsekwencji ustalenie stawek opłat za usuwanie i przechowywanie pojazdów usuniętych z dróg powinno zostać poprzedzone szczegółową kalkulacją, która z kolei winna pozwolić na dokonanie miarodajnej oceny, czy wysokość stawek została ustalona arbitralnie z pominięciem ustawowych kryteriów, czy też stanowi ona odzwierciedlenie dokonanej rzetelnie analizy uwzględniającej wytyczne ustawodawcy (tak WSA Szczecinie w wyroku z 1 lutego 2018 r., sygn. II SA/Sz 1314/17, CBOSA). Kalkulacja, uwzględniająca rzeczywiste koszty w danym powiecie, powinna być dokonana i to na etapie poprzedzającym ustalenie stawek, zaś jej wyniki szczegółowo uzasadnione wraz z dokumentacją źródłową, powinny zostać przedstawione właściwej komisji rady powiatu, przygotowującej projekt uchwały oraz samej radzie, przed głosowaniem. To z kolei powinno znaleźć swoje odbicie w dokumentacji prac komisji oraz rady (zob.: wyrok WSA w Łodzi z dnia 21 marca 2018 r., sygn. III SA/Łd 1034/18, LEX, WSA w Szczecinie z dnia 1 lutego 2018 r., sygn. akt II SA/Sz 1314/17, wyrok NSA z dnia 4 sierpnia 2016 r. sygn. akt I OSK 2644/14, LEX). Innymi słowy, aby prawidłowo uwzględnić drugą ze wskazanych wyżej przesłanek stosowania art. 130a ust. 6 P.r.d., rada musi uprzednio dysponować szczegółowym zestawieniem kosztów usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu (zob. wyrok WSA w Łodzi z dnia 20 lutego 2019 r., sygn. III SA/Łd 1067/18, LEX, por. G.Heleniak, Problematyka opłat za odholowywanie pojazdów w działalności Rzecznika Praw Obywatelskich, Samorząd Terytorialny, 2019, nr 4, s. 61-70.). W bogatym orzecznictwie dotyczącym podniesionych tu kwestii zasadnie wskazuje się, że organy samorządu powiatowego przed podjęciem uchwały mają możliwość przeprowadzenia postępowania dotyczącego wyboru firmy, która na zlecenie upoważnionych osób będzie realizowała usuwanie pojazdów zgodnie z art. 130a ust. 4 P.r.d., aby następnie w projekcie uchwały wskazać, jakie faktyczne będą spodziewane opłaty z tego tytułu. Jednocześnie za akceptowalną uznaje się taką uchwałe, której projekt w części uzasadnienia zawierałby analizę opartą na dotychczas ponoszonych wydatkach (tak WSA w Krakowie w wyroku z dnia 16 kwietnia 2019 r., sygn. III SA/Kr 1246/18, LEX). Jeżeli ustawodawca pozostawił organowi pewien margines swobody przy podejmowaniu aktów nakładających na obywatela prawne obowiązki, to w stosownym uzasadnieniu projektu tego aktu należy przedstawić argumenty przemawiające za przyjęciem konkretnych rozwiązań. W analizowany przypadku, będzie to wysokości (stawek) opłat za usunięcie pojazdu z drogi i jego przechowywanie na wyznaczonym parkingu oraz kosztów odstąpienia od usunięcia pojazdów. Natomiast brak należytego umotywowania zasadności uchwalenia w/w opłat (stawek, kosztów) na poziomie stawek maksymalnych - w kontekście określonych kryteriów ustawowych, będzie według Sądu nosić cechę arbitralności i nie buduje zaufania członków wspólnoty samorządowej do organów samorządu stanowiących prawo (zob. wyrok WSA we Wrocławiu z 13 grudnia 2017 r., sygn. III SA/Wr 739/17, CBOSA). Sąd po dokładanym przenalizowaniu akt sprawy doszedł do przekonania, że Rada Powiatu Sanockiego wydając zaskarżoną przez Prokuratora uchwałę nie uwzględniła w sposób wymagany kryteriów określonych w przytoczonym wyżej art. 130a ust. 6 P.r.d. Nie ulega bowiem wątpliwości, iż bardzo oszczędne co do motywów uzasadnienie uchwały nie zawiera żadnej kalkulacji rzeczywistych kosztów związanych z realizacją zadań określonych w uchwale. W treści uzasadnienia dostarczonego do WSA dopiero na wezwanie Sądu, przytoczono jedynie treść właściwych regulacji prawnych, dodając zdanie o tym, że opłaty stanowią dochód powiatu. Oczekiwanej przez ustawodawcę kalkulacji kosztów nie zawiera także odpowiedź na złożoną do Sądu skargę Prokuratora. Próba wykazania przez Organ, że podane w uchwale opłaty mają na celu pokrycie wszystkich kosztów usuwania, parkowania i przechowywania pojazdów, niepoparta dokładnym wyliczeniem obrazującym rzeczywiste koszty wszystkich czynności umożliwiających wykonanie przez powiat ustawowych zadań, nie może przekonywać o wypełnieniu obowiązku należytego uzasadnienia uchwały. Odwoływanie się przez Organ do bliżej niesprecyzowanych wydatków, jakie generuje dla jednostki samorządowej realizacja zadań z art. 130a ust. 1, 2 i 5 P.r.d., nie realizuje ustawowego obowiązku podania w uzasadnieniu uchwały rzeczywistych wydatków jakie pochłania usuwanie i przechowywanie pojazdów na parkingach. W przedłożonych Sądowi materiałach nie znajdują się żadne dowody wykonania analiz finansowych uzasadniających przyjęcie określonych w kwestionowanej uchwale stawek opłat, opracowanych jeszcze przed jej podjęciem (por. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 14 lutego 2019 r., sygn. II SA/Bk 790/18, LEX). Dlatego też, Sąd nie miał podstaw aby stwierdzić, że podejmując przedmiotową uchwałę Organ stanowiący uwzględnił rzeczywisty poziom kosztów usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze powiatu Sanockiego. Przedstawione wyżej powody uzasadniają konkluzje, że uchwalone wysokości opłat i kosztów zostały przez Radę Powiatu Sanockiego określone w sposób nieuzasadniony rzeczywistymi kosztami realizacji zadań związanych z usuwaniem pojazdów i ich przechowaniem, a tym samym niezgodnie z wytycznymi wynikającymi z art. 130a ust. 6 u.p.r.d. To zaś oznacza, że zaskarżona uchwała narusza prawo w stopniu istotnym, oznaczającym konieczność usunięcia jej z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc – art. 147 § 1 P.p.s.a. Z tych przyczyn Sąd, na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a., zobowiązany był orzec o stwierdzeniu nieważności zaskarżonej uchwały w całości.