II SA/Rz 469/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Lechowska Sędziowie WSA Robert Sawuła /spr./ AWSA Joanna Zdrzałka Protokolant: sekr. sąd. Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w dniu 8 marca 2006 r. na rozprawie sprawy ze skargi Gminy na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody z dnia [...] kwietnia 2005 r. Nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały Rady Gminy z dnia [...] marca 2005 r. Nr [...] sprawie upoważnienia Wójta Gminy do podjęcia współpracy ze Związkiem Stowarzyszeń [...] w R. uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze w części odnoszącej się do § 1, § 2 uchwały Rady Gminy Nr [...] z dnia [...] marca 2005 r. w zakresie dotyczącym upoważnienia Wójta Gminy do prawa zaciągania zobowiązań finansowych oraz § 3 przedmiotowej uchwały; I. w pozostałym zakresie skargę oddala; II. stwierdza, że zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze w części oznaczonej w pkt I wyroku nie podlega wykonaniu do czasu jego uprawomocnienia się; III. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącej Gminy kwotę 240 zł /słownie: dwieście czterdzieści złotych/ tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego; IV. zarządza zwrot wpisu sądowego w kwocie 300 zł /słownie: trzysta złotych/ uiszczonego przez Gminę. II SA/Rz 469/05 Uzasadnienie Przedmiotem skargi Gminy jest rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody z dn.[...].04.2005r. Nr [...] stwierdzające nieważność uchwały Nr [...] Rady Gminy z [...].03.2005r. w sprawie upoważnienia Wójta Gminy do podjęcia współpracy ze Związkiem Stowarzyszeń [..] w R. Skargę na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze wniósł także Związek Stowarzyszeń [...] w R., ale jego skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny (WSA) w Rzeszowie odrzucił prawomocnym postanowieniem w dn.14.09.2005r.. Rada Gminy w/w uchwałą postanowiła: 1) w § 1 upoważnić wójta gminy do nawiązania partnerskiej współpracy ze Związkiem Stowarzyszeń [...] w R.... celem realizacji Unijnego Programu Dostarczanie Żywności Dla Najuboższej Ludności UE, 2) określiła w § 2, iż upoważnienie z § 1 obejmuje prawo do przystąpienia Gminy jako członka wspierającego do Związku Stowarzyszeń [...] w R. oraz prawo do zaciągania zobowiązań finansowych w wysokości odpowiadającej kosztom realizacji Programu na terenie Gminy", 3) w § 3 wskazano, iż uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia. W podstawie prawnej tej uchwały wskazano na art.7 ust.1 pkt 19, art.9 ust.1 ustawy z 8.03.1990r. o samorządzie gminnym (tekst jednol. Dz.U. Nr 142, poz.1591 ze zm., zwana dalej Usg). Pismem z 5.04.2005r. skierowanym do Wójta Gminy Wojewoda poinformował o wszczęciu postępowania nadzorczego wobec uchwały rady gminy z [...].03.2005r. (w aktach sprawy brak zwrotnego potwierdzenia odbioru powyższego pisma). Wojewoda rozstrzygnięciem nadzorczym z [...].04.2005r. stwierdził nieważność uchwały Rady Gminy z [...].03.2005r. w przedmiocie upoważnienia wójta gminy do podjęcia współpracy ze związkiem stowarzyszeń. W podstawie prawnej rozstrzygnięcia nadzorczego wskazano na art.85, 86 i 91 ust.1 w zw. z art.20 ust.3 i 5 Usg. W uzasadnieniu organ nadzoru wywodzi, iż uchwała narusza art.84 Usg. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia wojewoda nawiązując do konstytucyjnej zasady legalizmu działania organów władzy publicznej, wyrażonej w art.7 Konstytucji RP, wywodził iż art.84 Usg zezwala gminom tworzyć stowarzyszenia w celu wspierania idei samorządu terytorialnego oraz obrony wspólnych interesów. Zdaniem organu nadzoru zasadnym jest postawienie tezy, iż ustawa o samorządzie gminnym dopuszcza tworzenie i uczestniczenie gmin tylko w tych stowarzyszeniach, których cele ograniczają się do wskazanych w art.84 ust.1 Usg oraz art.3 ust.3 pkt 2 ustawy z 24.04.2003r. o działaniach pożytku publicznego i wolontariacie (Dz.U. Nr 96, poz.873 ze zm., zwana dalej "ustawą o wolontariacie"). Zdaniem wojewody nie dopuszcza się zatem możliwości uczestnictwa innych podmiotów w tego typu stowarzyszeniach, art.84 ust.1 Usg jest przepisem szczególnym w stosunku do przepisów ustawy z 7.04.1989r. prawo o stowarzyszeniach (tekst jednol. Dz.U. Nr 79 z 2001r., poz.855 ze zm., zwana dalej "Ups"), a uchwała Rady Gminy Nr [...] pozostawać ma w sprzeczności z "przedstawionym stanem prawnym". Wskazując na cele Związku Stowarzyszeń [...] wynikające ze statutu tego stowarzyszenia organ nadzoru argumentował, że przystąpienie Gminy do powyższego stowarzyszenia jako członka wspierającego jest sprzeczne z art.84 ust.1 Usg, która ponadto wyłącza stosowanie art.10 ust.3 Ups, dlatego też zdaniem organu "brak jest podstaw do przystąpienia Gminy jako członka wspierającego do Związku Stowarzyszeń [...] i podjęcie w tym zakresie uchwały". W konkluzji stwierdzono, że uchwała narusza w stopniu istotnym prawo nie dając się pogodzić z zasadą praworządności, raz jeszcze eksponując iż uchwała rażąco narusza art.84 ust.1 Usg. Rozstrzygnięcie nadzorcze doręczono wójtowi gminy w dn.18.04.2005r. Rada Gminy uchwałą Nr [...] z [...].04.2005r. postanowiła wnieść skargę na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze i powierzyła wykonanie uchwały wójtowi gminy. Taką skargę Gmina wniosła za pośrednictwem Wojewody w dn.11.05.2005r. domagając się uchylenia rozstrzygnięcia nadzorczego z [...].04.2005r.. Skargę podpisał zastępca wójta Gminy. W skardze zarzucono naruszenie przez organ nadzoru szeregu przepisów, a to: art.165 ust.2 Konstytucji RP, art.2 ust.1, 6 ust.1, art.7 ust.1pkt 6, 19 i 20, art.9 ust.1, art.84, art.84a Usg. Zarzuty skargi eksponują, że rozstrzygnięcie nadzorcze stanowi naruszenie samodzielności gminy, uniemożliwia samodzielne wykonywanie zadań publicznych oraz przedsięwzięć zmierzających do lepszego zaspokajania potrzeb społeczności lokalnej, błędne przyjęcie iż Związek Stowarzyszeń [...] nie jest organizacja pozarządową, błędne zinterpretowanie treści art.84 ust.1 Usg poprzez przyjęcie, iż gminy mogą tworzyć stowarzyszenia wyłącznie z innymi gminami lub przystępować do takich stowarzyszeń. Dodatkowo wskazano na błędne powołanie się przez wojewodę w uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego na przepis art.81 ust.1 Usg, który to przepis został skreślony. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że zakres spraw pozostających we właściwości gminy musi łączyć się z pewną dowolnością w sposobie jego realizacji. Gmina wywodzi, że przepis art.84 ust.1 Usg zawierający sformułowanie, iż "gminy mogą tworzyć stowarzyszenia, w tym również z powiatami i województwami" oznacza, że katalog tych podmiotów nie jest zamknięty. W konkluzji stwierdzono, że w ocenie skarżącej gminy jej uchwała objęta rozstrzygnięciem nadzorczym, nie narusza prawa w sposób istotny. Odpowiadając na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie. W odpowiedzi przyznając, iż samorząd terytorialny oznacza samodzielne wykonywanie zadań publicznych w graniach prawa przez wspólnotę lokalną, wojewoda broni tezy, wyrażonej w rozstrzygnięciu nadzorczym, iż gmina może uczestniczyć wyłącznie w stowarzyszeniach utworzonych na podstawie art.84 ust.1 Usg, a uchwała Rady Gminy w przedmiocie przystąpienia do innego stowarzyszenia narusza konstytucyjną zasadę praworządności. Organ nadzoru przytaczając treść wyroku NSA z 4.02.199r. SA/Wr 1302/97 podkreśla, że samodzielność samorządu terytorialnego jest realizowana w granicach prawa. Za chybiony uznano zarzut naruszenia art.9 ust.1 Usg albowiem przedmiotowe stowarzyszenie nie jest jednostką organizacyjną gminy, ani z treści uchwały nie wynika, by skarżąca miała zawierać umowy z tym stowarzyszeniem jako organizacją pozarządową. Wojewoda wywodzi, iż obowiązujące przepisy prawa nie upoważniały rady gminy do podjęcia uchwały w sprawie upoważnienia wójta do podjęcia współpracy ze Związkiem Stowarzyszeń [...] w R., albowiem jest to sprzeczne z zasadą praworządności, zawartą w art.7 Konstytucji RP. Na wezwanie sądu Wójt Gminy wyjaśnił, że w dniach od 10.05.2005r. do 23.05.2005r. przebywał na urlopie, a stosownym zarządzeniem powierzył swemu zastępcy prowadzenie spraw należących do właściwości wójta gminy w razie swojej nieobecności lub wynikającej z innych przyczyn niemożności pełnienia obowiązków przez wójta. Do pisma dołączono kopię listy obecności pracowników Urzędu Gminy, z której ma wynikać fakt wykorzystywania przez wójta gminy urlopu wypoczynkowego w okresie od 12 do 20.05.2005r. Wojewoda wyjaśnił w piśmie procesowym z 2.03.2006r., że zawiadomienie o wszczęciu postępowania nadzorczego zostało wysłane do organu gminy, na dowód czego przedstawiono kopię wyciągu z rejestru wysyłki w Urzędzie Wojewódzkim, ale nie posiada zwrotnego potwierdzenia odbioru zawiadomienia z 5.04.2005r.. Pełnomocnik skarżącej gminy przedstawiła podczas rozprawy sądowej pisemne stanowisko Departamentu Pożytku Publicznego Ministerstwa Polityki Społecznej, z którego wynikać ma, że podmiot ten uważa, że gmina może być członkiem wspierającym stowarzyszenia zwykłego, ponadto argumentowała iż praktyką jest udział urzędów miast i gmin w charakterze członków tego typu stowarzyszeń, jak banki żywności. Na rozprawę stawił się prezes Związku Stowarzyszeń [...], który został zawiadomiony przez Sąd o terminie rozprawy, pouczony zaś o treści art.33 Ppsa nie wystąpił o dopuszczenie do udziału w sprawie, którego stronami z racji charakteru rozstrzygnięcia nadzorczego są wyłącznie gmina i organ nadzoru. Wojewódzki sąd administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlega rozpatrzeniu w trybie przepisów ustawy z dn.30.08.2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1270 ze zm., zwana dalej Ppsa), a kryterium kontroli zaskarżonej decyzji jest jej legalność, czyli zgodność z obowiązującym prawem (por. art.1 § 2 ustawy z dn.25.07.2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych – Dz.U. Nr 153, poz.1269). Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art.134 § 1 Ppsa), stosując środki przewidziane ustawą w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art.135 Ppsa). Zdaniem Sądu skarga jest częściowo uzasadniona. Przedmiotem oceny Sądu jest kwestia legalności rozstrzygnięcia nadzorczego podjętego przez Wojewodę z dn.[...].04.2005r. Nr [...], mocą którego stwierdzona została nieważność uchwały Rady Gminy Nr [...] z dn.[...].03.2005r. w przedmiocie upoważnienia Wójta Gminy do podjęcia partnerskiej współpracy ze Związkiem Stowarzyszeń [...] w R. Cyt. powyżej uchwałą Rada Gminy w jej § 1 upoważniła Wójta Gminy do podjęcia partnerskiej współpracy z w/w stowarzyszeniem oraz wskazała cel tej współpracy w postaci realizacji Unijnego Programu UE 2005/2006 polegającego na dostarczaniu żywności dla najuboższej ludności. W § 2 cyt. uchwały wskazano, że upoważnienie z § 1 obejmuje prawo przystąpienia Gminy jako członka wspierającego do powyższego stowarzyszenia oraz prawo zaciągania zobowiązań finansowych w wysokości odpowiadającej kosztom realizacji programu na terenie Gminy, zaś w § 3 określono, iż uchwała w chodzi w życie z dniem podjęcia. W ocenie wojewody uchwała rady gminy narusza art.84 Usg w aspekcie możliwości udziału gminy w stowarzyszeniu, w rozstrzygnięciu nadzorczym prezentowany jest pogląd eksponujący, iż gmina może należeć wyłącznie do stowarzyszeń, których cele sprowadzają się do wspierania idei samorządu terytorialnego i obrony wspólnych interesów. Cele te określa art.84 Usg. Zdaniem organu nadzoru gmina, jako organ władzy publicznej wykonujący zadania publiczne, może działać wyłącznie w granicach prawa, z tej przyczyny uznano art.84 ust.1 Usg za przepis w charakterze lex specialis, jeśli chodzi o możliwość udziału gminy w stowarzyszeniu. Dokonując analizy statutu Związku Stowarzyszeń [...] organ nadzoru prezentuje pogląd, iż nie jest on stowarzyszeniem, o jakim mowa w art.84 Usg, z tej przyczyny wojewoda uznał przedmiotową uchwałą za "nie dającą się pogodzić z zasadą praworządności". Wnosząca skargę na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze Gmina neguje poprawność tezy organu nadzoru, zajmując stanowisko, iż gmina oprócz uczestnictwa w stowarzyszeniach utworzonych na podstawie art.84 Usg, może również uczestniczyć w stowarzyszeniu powszechnym na prawach członka wspierającego. Główny aspekt przedmiotowej sprawy sprowadza się do rozstrzygnięcia dylematu: czy gmina może przystępować do innych, niż utworzone na podstawie art.84 Usg stowarzyszeń? Odpowiedź przecząca oznaczać będzie w praktyce akceptowanie stanowiska organu nadzoru w tym zakresie. Zgodnie z art.85 Usg nadzór nad działalnością gminną sprawowany jest na podstawie kryterium zgodności z prawem, organem nadzoru jest m.in. wojewoda, a organy nadzoru mogą wkraczać w działalność gminną tylko w przypadkach określonych ustawami (art.87 Usg). Przedmiotem nadzoru objęta jest m.in. działalność uchwałodawcza rady gminy. W myśl art.91 ust.1 Usg uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały, w trybie określonym w art.90 Usg. Zdaniem Sądu punktem wyjścia do rozważań na ile uchwała Rady Gminy z [...].03.2005r. narusza art.84 Usg winny być uregulowania zawarte w Konstytucji RP z 2.04.1997r. (Dz.U. Nr 78, poz.483). Konstytucja w rozdziale VII "Samorząd terytorialny" zawiera przepis wprost odnoszący się kwestii zrzeszania się przez jednostki samorządu terytorialnego. Art.172 ust.1 Konstytucji RP stanowi, iż jednostki samorządu terytorialnego mają prawo zrzeszania się, z kolei ust.2 tego przepisu stanowi, że jednostka samorządu terytorialnego ma prawo przystępowania do międzynarodowych zrzeszeń społeczności lokalnych i regionalnych oraz współpracy ze społecznościami lokalnymi i regionalnymi innych państw. Samorząd terytorialny ma zatem konstytucyjne, ale uregulowane odrębnie od uprawnień obywateli, prawo do zrzeszania się. Zdaniem Sądu zwrócić szczególną uwagę należy na treść art.172 ust.3 Konstytucji RP, wedle którego "Zasady, na jakich jednostki samorządu terytorialnego mogą korzystać z praw, o których mowa w ust.1 i 2, określa ustawa". Korzystanie z konstytucyjnego prawa do zrzeszania się przez jednostki samorządu terytorialnego ma być z woli ustawodawcy konstytucyjnego określone przez ustawę, w której znajdować się będą zasady korzystania z powyższego prawa. Taka ustawą w aspekcie prawa z art.172 ust.2 Konstytucji RP, jest ustawa z 15.09.2000r. o zasadach przystępowania jednostek samorządu terytorialnego do międzynarodowych zrzeszeń społeczności lokalnych i regionalnych (Dz.U. Nr 91, poz.1009 ze zm.). Zdaniem Sądu trafne jest stanowisko organu nadzoru, aczkolwiek nie wyprowadzane w rozstrzygnięciu nadzorczym w świetle art.172 Konstytucji RP, iż zasady zrzeszania się gmin, a więc zasady korzystania z prawa, o jakim mowa w art.172 ust.1 Konstytucji RP, określa sama ustawa o samorządzie gminnym. Pogląd taki wyrażany jest w literaturze prawa konstytucyjnego, wskazywane są te przepisy Usg, które normują kwestie związków i stowarzyszeń gmin (por. P.Winczorek: Komentarz do Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 2.04.1997r., Liber, Warszawa 2000, s.225). W myśl art.84 ust.1 Usg "w celu wspierania idei samorządu terytorialnego oraz obrony wspólnych interesów, gminy mogą tworzyć stowarzyszenia, w tym również z powiatami i województwami". Do stowarzyszeń gmin stosuje się odpowiednio przepisy Ups. Możliwość zrzeszania się gmin ograniczona jest z woli ustawodawcy tylko do zrzeszania się z innymi jednostkami samorządu terytorialnego. Warto także zauważyć, że regulacja ustawowa w kwestii prawa jednostek samorządu terytorialnego do zrzeszania się przewidziana była także w ustawie konstytucyjnej z 17.10.1992r. o wzajemnych stosunkach między władzą ustawodawczą i wykonawczą Rzeczypospolitej Polskiej oraz o samorządzie terytorialnym (Dz.U. Nr 84, poz.426). Art.75 cyt. ustawy, zwanej Małą Konstytucją, stanowił iż "Zasady zrzeszania się jednostek samorządu terytorialnego oraz reprezentowania ich interesów wobec władz państwowych określa ustawa". Na ograniczenia w korzystaniu z prawa do zrzeszania się przez jednostki samorządu terytorialnego w porównaniu do innych podmiotów zwrócono uwagę także w literaturze poświęconej problematyce stowarzyszeń. Zdaniem P.Suskiego to właśnie m.in. art.84 Usg określa zasady korzystania z konstytucyjnego prawa do zrzeszania się przez gminy (por. P.Suski: Stowarzyszenia w prawie polskim, Lexis-Nexis, Warszawa 2002, s.62.). W ocenie Sądu prawo zrzeszania się przez gminę unormowane jest z mocy art.172 Konstytucji RP w sposób szczególny i odmienny niż wskazany w Ups. Trafnie wojewoda w rozstrzygnięciu nadzorczym wywodzi, że gmina to element władzy publicznej państwa, a wykonywanie zadań przez wspólnotę lokalną musi następować w granicach prawa i na podstawie tegoż prawa. Z tego względu nie można zaakceptować wywodów skargi, podnoszącej dowolność w realizacji przez gminę przyznanych jej kompetencji i z tej przyczyny upatrywania zasadności skargi. Zdaniem Sądu nie można jednak oderwać się od tych regulacji, które wprost określają formy korzystania przez gminę z prawa do zrzeszania się. Gmina to podmiot władzy publicznej, z tej przyczyny nie można do niej stosować reguły – co nie jest zakazane, jest dozwolone, przeciwnie wobec gminy należy stosować regułę tylko takiego zachowania, które jest wyraźnie prawem dozwolone. Przedkładane na rozprawie przez pełnomocnika skarżącej gminy stanowisko jednego z departamentów Ministerstwa Polityki Społecznej czy powoływanie się na praktykę w innych częściach kraju nie stanowi żadnego argumentu, który winien być przez Sąd rozważony, skoro nie są to źródła prawa. Sąd orzeka na podstawie ustaw i nie może kierować się poglądami wyrażanymi przez pracowników urzędów centralnych czy też praktyką. W podobnej sprawie rozstrzyganej już przez WSA w Rzeszowie (wyrokiem z 25.01.2005r. II SA/Rz 524/05 oddalono skargę gminy na rozstrzygnięcie nadzorcze stwierdzające nieważność uchwały rady gminy w przedmiocie przystąpienia jako członek wspierający do stowarzyszenia zwykłego) skarżąca gmina na wsparcie swego stanowiska przywoływała pogląd wyrażony przez K.Bandarzewskiego w pracy pod red.P.Chmielnickiego: Komentarz do ustawy o samorządzie gminnym, Lexis-Nexis, Warszawa 2004, s.500, który to Autor stwierdził, iż "nie jest zakazane, aby gmina uczestniczyła w innym stowarzyszeniu niż stowarzyszenie gmin; wówczas będzie występować jako osoba prawna, będąca członkiem wspierającym stowarzyszenie (art.10 ust.3 pr. stow.)". Abstrahując od kwestii niewątpliwej, iż poglądy doktryny nie stanowią źródeł prawa, to Sąd nie podzielił wówczas poglądu o dopuszczalności przystąpienia gminy do stowarzyszenia zwykłego jako jej członek wspierający na zasadzie art.10 ust.3 Ups, tezę powyższą Sąd podtrzymuje w niniejszej sprawie. W ocenie Sądu trafne są te spostrzeżenia nauki prawa samorządowego, które w oparciu o konstytucyjne ramy prawa do zrzeszania się eksponują, iż ustawodawstwo przewiduje dwie formy zrzeszania się jednostek samorządu terytorialnego: związki gmin i powiatów oraz stowarzyszenia jednostek samorządu terytorialnego (por. H.Izdebski: Samorząd terytorialny, podstawy ustroju i działalności, Lexis-Nexis, Warszawa 2001, s.204.). Na brak możliwości przystąpienia przez gminę jako członka wspierającego do innego, niż określone w ustawach samorządowych stowarzyszenia, wskazuje pośrednio także i inny argument, nie podnoszony przez strony niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego. Otóż, w myśl art.8 ust.5 pkt 2 Ups nadzór nad stowarzyszeniami, z wyjątkiem nadzoru nad stowarzyszeniami jednostek samorządu terytorialnego, sprawuje starosta. Gdyby zaakceptować stanowisko skarżącej gminy, to należałoby także i np. powiatowi przyznać prawo do przystąpienia jako członek wspierający do innego, niż samorządowe, stowarzyszenia. Powstałaby paradoksalna sytuacja, gdy starosta nadzorowałby działalność stowarzyszenia, którego członkiem wspierającym byłby sam powiat, jako osoba prawna (art.10 ust.3 Ups). Zdaniem Sądu taka sytuacja musi być uznana za niedopuszczalną z punktu widzenia prawa, albowiem prowadziłaby do potencjalnych zjawisk korupcyjnych, przeciwdziałałoby to także prawidłowemu sprawowaniu nadzoru nad działalnością stowarzyszeń. Reasumując ten fragment rozważań stwierdzić należy, że brzmienie art.84 ust.1 ustawy z 8.03.1990r. o samorządzie gminnym ograniczające formę zrzeszania się gmin tylko w celu wspierania idei samorządu terytorialnego oraz obrony wspólnych interesów wyklucza, aby gmina mogła przystąpić jako członek wspierający do stowarzyszenia działającego na podstawie ustawy z 7.04.1989r. prawa o stowarzyszeniach i nie mającego charakteru stowarzyszenia jednostek samorządu terytorialnego. Z tej przyczyny skarga jako niezasadna, w części oznaczonej pkt II sentencji wyroku, podlegała oddaleniu na podstawie art.151 Ppsa. Wyłączenie możliwości przystąpienia przez skarżącą gminę do Związku Stowarzyszeń [...] w R. nie wyklucza jednak innych form współpracy między tymi podmiotami, skoro wśród zadań własnych gminy wymieniono m.in. współpracę z organizacjami pozarządowymi (art.7 ust.1 pkt 19 Usg). Gmina może zawrzeć w ramach tej współpracy np. umowę (art.9 ust.1 Usg). Ta okoliczność sprawia, że skarga Gminy jest zasadna, jeśli chodzi o tę część uchwały rady Gminy, która nie wykazuje cech aktu naruszającego prawo. Organ nadzoru nie zwrócił uwagi na to, że § 1 inkryminowanej uchwały rady gminy upoważniał wójta do "nawiązania partnerskiej współpracy" z organizacją pozarządową. W świetle art.7 ust.1 pkt 19 oraz art.9 ust.1 Usg, ta część uchwały prawa nie narusza i może funkcjonować w obrocie prawnym. Art.91 ust.1 Usg uprawnia organ nadzoru do stwierdzenia nieważności uchwały, ale stanowiąc o możliwości takiej także w odniesieniu do części uchwały, zobowiązuje organ nadzoru do rozważenia, czy może w obrocie prawnym pozostać ta część uchwały, która prawa nie narusza. Takie działanie organu nadzoru, który stwierdza nieważność całej uchwały rady gminy, abstrahując od faktu, iż nieważnością dotknięta jest jej jedynie część, a w pozostałej części może ona funkcjonować w obrocie prawnym stanowi niewątpliwie naruszenie art.91 ust.1 Usg w aspekcie samodzielności gminy, podlegającej ochronie sądowej (art.2 ust.3 Usg w zw. z art.165 ust.2 Konstytucji RP). Z tej przyczyny rozstrzygnięcie nadzorcze w części odnoszące się do § 1 uchwały Rady Gminy zostało podjęte z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art.145 § 1 pkt 1 lit. a Ppsa). Te same uwagi dotyczą § 3 w/w uchwały, stanowiącej o dacie wejścia jej w życie. Odrębnej uwadze, której nie wykazał organ nadzoru, ani także skarżąca gmina, należy poświęcić kwestii upoważnienia wójta do zaciągania zobowiązań finansowych w wysokości odpowiadającej kosztom realizacji programu dostarczania żywności na terenie gminy. W rozstrzygnięciu nadzorczym brak jest jakichkolwiek rozważań na temat tego elementu uchwały, czym niewątpliwie naruszono obowiązkom wynikającym z dyspozycji art.91 ust.3 Usg. Polegają one na tym, że rozstrzygnięcie nadzorcze powinno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne. Brak jest także jakiejkolwiek refleksji odnośnie właściwości wojewody jako organu nadzoru w odniesieniu do tej części uchwały rady gminy. W myśl art.171 ust.2 Konstytucji RP organami nadzoru w zakresie spraw finansowych są regionalne izby obrachunkowe. Wojewoda winien w pierwszej kolejności rozważyć, czy jest organem uprawnionym do oceny legalności uchwały Rady Gminy odnośnie upoważnienia wójta do zaciągania zobowiązań finansowych, a do takiego działania zobowiązuje go nakaz odpowiedniego stosowania przepisów kodeksu postępowania administracyjnego (ustawa z 14.06.1960r. – tekst jednol. Dz.U. Nr 98 z 2000r., poz.1071 ze zm., zwany dalej k.p.a.) w sprawach nadzoru nad działalnością samorządu gminnego (art.91 ust.5 Usg). W myśl art.19 k.p.a. "organy administracji publicznej przestrzegają z urzędu swojej właściwości rzeczowej i miejscowej". Brak w rozstrzygnięciu nadzorczym zarówno uzasadnienia właściwości wojewody w tej kwestii, jak i przyczyn stwierdzania nieważności uchwały w części § 2 uchwały Rady Gminy opisanej w pkt I sentencji wyroku, stanowi naruszenie przepisów o postępowaniu administracyjnym, odnośnie prawidłowości uzasadnienia rozstrzygnięcia oraz przekonywania (art.107 § 3 k.p.a. i art.12 k.p.a. w zw. z art.91 ust.3 Usg) które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art.145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa). Ubocznie zauważyć trzeba, że skarżąca gmina wskazała, że w uzasadnieniu organ nadzoru przywołał art.81 ust.1 Usg, podczas gdy przepis ten w dacie podejmowania rozstrzygnięcia nadzorczego nie obowiązywał. Organ nadzoru nie ustosunkował się w żaden sposób do tego zarzutu, przeciwnie w odpowiedzi na skargę na s.3 ponownie powołał się na tak oznaczony przepis ustawy. Gwoli dokładności, to ustawa o samorządzie gminnym nigdy nie zawierała przepisu oznaczonego jako "art.81 ust.1", albowiem artykuł powyższy dotyczący działania kolegium odwoławczego nigdy nie dzielił się na ustępy, a został z dniem 1.01.1999r. skreślony tak jak cały rozdział 8 Usg, na mocy art.10 ustawy z 29.12.1998r. o zmianie niektórych ustaw w związku z wdrożeniem reformy ustrojowej państwa (Dz.U. Nr 162, poz.,1126). Powtarzanie zatem w odpowiedzi na skargę oczywiście nietrafnie powołanego przepisu prawa wskazuje raczej na brak lektury samej skargi i udzielenia rzetelnej odpowiedzi przez Wojewodę na jej zarzuty. W podstawie prawnej rozstrzygnięcia nadzorczego powołano się na art.20 ust.3 i 5 Usg, przepisy te dotyczą warunków zwołania tzw. nadzwyczajnej sesji rady oraz warunku wprowadzenia pod obrady sesji projektu uchwały. Organ nadzoru w żaden sposób w uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego nie wyjawił jakie motywy kierowały organem nadzoru do powołania się na powyższe przepisy Usg, tych motywów nie udało się ujawnić w czasie rozprawy przed sądem z racji braku udziału pełnomocnika wojewody w rozprawie. Zarzut skarżącej gminy naruszenia art.84a Usg przez organ nadzoru nie został bliżej rozwinięty, w ocenie Sądu jest nietrafny. Przepis ten bowiem dotyczy kwestii przystępowania przez gminy do międzynarodowych zrzeszeń społeczności lokalnych i regionalnych i ma charakter przepisu odsyłającego. Ponieważ w sprawie nie chodziło o przystąpienie przez gminę do zrzeszenia o charakterze międzynarodowym, to zarzut naruszenia normy art.84a Usg jest oczywiście nietrafny. Z powyższych względów sąd skargę uwzględnił w części oznaczonej w pkt I sentencji wyroku. Zwrot kosztów zastępstwa procesowego nastąpił na podstawie art.200 Ppsa. Zarządzenie zwrotu wpisu uiszczonego przez skarżącą gminę na wezwanie Sądu znajduje uzasadnienie w treści art.100 Usg, albowiem sprawa ze skargi gminy na rozstrzygnięcie nadzorcze jest wolna od opłat sądowych. Z mocy art.152 Ppsa wyrok opatrzono klauzulą ochrony tymczasowej na czas do uprawomocnienia się niniejszego wyroku.