II SA/Rz 469/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Stanisław Śliwa /spr./ Sędziowie WSA Robert Sawuła WSA Joanna Zdrzałka Protokolant Sylwia Pacześniak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 26 czerwca 2012 r. sprawy ze skargi H. M. i C. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] stycznia 2012 r., nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego na odbudowę budynku mieszkalnego -skargę oddala- Zaskarżoną decyzją z dnia [...] stycznia 2012r. znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (Kolegium, SKO) - działając w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej w dalszej części k.p.a. w zw. z art. 40 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009r. Nr 175, poz. 1362 ze zm.) - po rozpoznaniu odwołania C. M. i H. M. od decyzji Burmistrza [...] z dnia [...] listopada 2011r. Nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku celowego utrzymało ją w mocy. Wskazaną wyżej decyzją Burmistrz [...] odmówił C. i H. M. przyznania zasiłku celowego z tytułu klęski żywiołowej. Rozstrzygnięcie to oparł na następujących ustaleniach. Na działce nr [...] położonej w G. znajduje się, składający się z trzech kondygnacji, budynek murowany stanowiący własność E. P. i E. Ż. Uszkodzenia tego budynku powstałe na skutek masowych ruchów ziemi w związku z długotrwałymi opadami deszczu zakwalifikowane zostały jako osuwisko. Obiekt ten objęty jest decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2010r. znak: [...] o rozbiórce. W przedmiotowym budynku zameldowani na pobyt stały byli wnioskodawcy, ich córka E. P. z wnuczką K. oraz druga córka E. Ż. Natomiast w dniu zdarzenia losowego (powodzi w maju 2010r.) mieszkali i prowadzili odrębne gospodarstwa domowe: wnioskodawcy oraz E. P. ze swoją córką K. Z oświadczenia pełnomocniczki E. Ż. – jej matki C. M. wynika, że mocodawczyni od 10 lat mieszka w C. Organ zwrócił uwagę, iż do tej pory udzielił C. i H. M.: w lipcu 2010r. zasiłek celowy w kwocie 6 000 zł (program powódź 2010r.) oraz w grudniu 2010r. w kwocie 700 zł (na opał), natomiast E. P.: w lipcu 2010r. zasiłek celowy w wysokości 6 000 zł (program powódź 2010r.), w grudniu 2010r. zasiłek celowy z tytułu klęski żywiołowej z rezerwy budżetowej państwa w kwocie 50 000 zł (z przeznaczeniem na zakup materiałów budowlanych) oraz zasiłek celowy z tytułu klęski żywiołowej w wysokości 300 000 zł (z przeznaczeniem na zakup działki i odtworzenie budynku mieszkalnego). Burmistrz [...] podniósł, że z uwagi na brzmienie art. 5 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej E. Ż., jako przebywająca w Stanach Zjednoczonych Ameryki Pólnocnej, nie jest uprawniona do korzystania z pomocy społecznej. Następnie organ zwrócił uwagę na instrukcję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 24 września 2010r. znak: BUSKŻ-III-5941-46/10 przesłaną mu przy piśmie Wojewody z tego samego dnia. Zgodnie z zawartymi w niej wskazaniami, pomoc na odtworzenie budynku mieszkalnego, który uległ zniszczeniu w wyniku osunięcia ziemi mającego miejsce od maja 2010r. przysługuje jedynie osobie/rodzinie będącej właścicielem budynku, jeżeli w dniu zdarzenia prowadziła w tym budynku gospodarstwo domowe i zgodnie z przepisami Prawa budowlanego budynek nie nadaje się do remontu lub odbudowy. Powołując się na art. 110 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej Burmistrz [...] podniósł, iż zasad wynikających z przedstawionej instrukcji obowiązany jest przestrzegać. W oparciu o powyższe organ stwierdził brak podstaw do przyznania C. i H. M. dochodzonego zasiłku, bowiem nie byli oni właścicielami budynku, który uległ uszkodzeniu. C. M. odwołała się od tej decyzji, wnosząc o jej zmianę i uwzględnienie wniosku o przyznanie zasiłku celowego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, wymienioną na wstępie decyzją z dnia [...] stycznia 2012r., utrzymało kwestionowane rozstrzygnięcie w mocy. W motywach, powołując się na art. 8, art. 39 i art. 40 ustawy o pomocy społecznej, w sposób obszerny przedstawiło zasady udzielania świadczenia z pomocy społecznej w postaci zasiłku celowego. Organ zwrócił uwagę, iż ocena okoliczności uzasadniających przyznanie świadczenia na podstawie art. 40 ustawy o pomocy społecznej, samo jego przyznanie oraz określenie kwoty zasiłku pozostawione zostały przez ustawodawcę swobodnej ocenie organu. SKO podniosło, że orzekając w przedmiocie zasiłku, którego podstawę stanowi powołany art. 40 wskazanej ustawy, zobowiązany jest wyłącznie do zweryfikowania prawidłowości postępowania pierwszoinstancyjnego pod kątem proceduralnym. Tak określone granice w kontekście zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nie pozwalają na postawienie kwestionowanej decyzji zarzutu, iż wydana została z naruszeniem prawa. Zawiera ona bowiem wyczerpujące i nie budzące wątpliwości uzasadnienie przyczyn odmowy przyznania dochodzonego zasiłku celowego. Decyzję SKO zaskarżyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie C. M. i H. M., wnosząc o jej uchylenie i zasądzenie kosztów postępowania. Skarżący zakwestionowali fakt przyznania zasiłku celowego tylko jednej ich córce – E. P. Podnieśli, że wraz z tą córką oraz z drugą córką – E. Ż. zamieszkiwali w budynku, którego dotyczy sprawa, a który uległ zniszczeniu w wyniku klęski żywiołowej. Wprawdzie E. Ż. od kilku lat przebywa za granicą, to jednak nadal jest zameldowana w przedmiotowym budynku i zamierza wrócić do Polski; nadto udzieliła skarżącej pełnomocnictwa do gospodarowania na czas jej nieobecności całym majątkiem, w tym domem. E. Ż. rozpoczęła wraz z nimi budowę innego domu. Natomiast E. P. buduje odrębny dom, na który otrzymała zasiłek celowy w kwocie 300 000 zł. Zasada równości wszystkich obywateli wobec prawa wymaga, zdaniem skarżących, aby także E. Ż. wraz z nimi uzyskała przedmiotowy zasiłek. Podnieśli, że nie mogą być zmuszani do mieszkania w fatalnych warunkach w mieszkaniu zastępczym. Skarżący zwrócili uwagę, iż w sprawie wypowiadało się już Samorządowe Kolegium Odwoławcze, które stanęło na stanowisku, iż wytyczne Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji dotyczące zasiłków z tytułu klęsk żywiołowych nie są wiążące. Tymczasem Burmistrz [...] nadal się na nie powołuje. Odpowiadając na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie wskazując, że organ pierwszej instancji zgromadził obszerny materiał dowodowy, ocenił sytuację materialną skarżących oraz potrzeby innych poszkodowanych osób, jak też własne możliwości finansowe. Odnosząc się do zarzutów skargi podniosło, że obecnie skarżący mieszkają w budynku byłej plebani, natomiast w przyszłości będą mogli zamieszkać w jednym z dwóch budynków już wybudowanych przez córki. Ponadto rodzina skarżących nie została pozostawiona bez jakiejkolwiek pomocy finansowej, a pomocy takiej oczekują także inne rodziny będące w trudnym położeniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz.1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym § 2 wspomnianego przepisu stanowi, iż kontrola ta dokonywana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z brzmienia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a - c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r., poz. 270), określanej następnie jako P.p.s.a., wynika natomiast, że w przypadku, gdy Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas uchyla kwestionowaną decyzję lub postanowienie w całości lub w części. W razie natomiast ustalenia, że zachodzą przyczyny nieważności określone w art. 156 k.p.a. sąd stwierdza nieważność skarżonej decyzji (postanowienia). Skarga nie jest zasadna, albowiem kwestionowana nią decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego nie narusza przepisów prawa. Skarżący C. M. i H. M. domagali się przyznania zasiłku celowego z tytułu klęski żywiołowej (osuwiska spowodowanego ulewnymi opadami deszczu w maju i czerwcu 2010r.) na odbudowę budynku mieszkalnego położonego pod adresem: G. [...] (działka nr [...] w G.). Jak wynika z akt sprawy, w budynku tym [stanowiącym (na mocy umowy darowizny z dnia 14.05.2001r., rep. A nr [...]) współwłasność córek skarżących E. P. i E. Ż.] zamieszkiwały - prowadząc osobne gospodarstwa domowe - dwie rodziny tj. skarżący oraz ich córka E. P. z wnuczką K. Decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2010r. (znak: [...] nakazana została współwłaścicielkom rozbiórka przedmiotowego budynku, będącego w złym stanie technicznym na skutek uszkodzeń w związku z osunięciem się ziemi. Obecnie rodzina skarżących czasowo mieszka w budynku wynajętym przez Gminę [...] od Parafii Rzymsko-Katolickiej w G. (plebania). Córki skarżących rozpoczęły budowę dwóch nowych domów. Rodzinie skarżących została dotychczas udzielona następująca pomoc: zasiłek celowy w wysokości 6 000 zł (C. M. w lipcu 2010r. i E. P. w czerwcu 2010r.), zasiłek celowy na zakup opału (C. M. w grudniu 2010r.), zasiłek celowy z tytułu klęski żywiołowej w wysokości 300 000 zł z przeznaczeniem na zakup działki i budowę budynku mieszkalnego (E. P. w grudniu 2010r.) oraz zasiłek celowy w wysokości 50 000 zł z przeznaczeniem na zakup materiałów budowlanych (E. P. w grudniu 2010r.). W oparciu o powyższe Burmistrz [...] odmówił uwzględnienia wniosku skarżących, natomiast SKO utrzymało w mocy to rozstrzygnięcie. Z uwagi na przedmiot żądania (zasiłek celowy) w rozpoznawanej sprawie zastosowanie mają przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, powoływanej w dalszej części jako ustawa. Zgodnie z jej art. 40 ust. 1, zasiłek celowy może być przyznany również osobie albo rodzinie, które poniosły straty w wyniku zdarzenia losowego. Zasiłek celowy może być przyznany także osobie albo rodzinie, które poniosły straty w wyniku klęski żywiołowej lub ekologicznej (ust. 2). Zasiłek celowy, o którym mowa w ust. 1 i 2, może być przyznany niezależnie od dochodu i może nie podlegać zwrotowi (ust. 3). Wskazany przepis stanowi uzupełnienie regulacji art. 39 ust. 1 ustawy, wedle którego zasiłek celowy może być przyznany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej. Rozstrzygając w przedmiocie przyznania przedmiotowego świadczenia należy mieć także na względzie ogólne zasady przyznawania pomocy społecznej. Jedną z nich jest zasada pomocniczości, która oznacza, iż celem wsparcia nie jest pełna rekompensata z tytułu trudności życiowych, czy poniesionych strat, lecz wyłącznie umożliwienie zaspokojenia niezbędnych potrzeb i powrotu do życia w warunkach odpowiadających godności człowieka. Pomoc społeczna zatem tylko uzupełnia środki, możliwości i uprawnienia własne osoby objętej systemem świadczeń z pomocy społecznej i łączyć się musi ze współdziałaniem z jej strony, zmierzającym do przezwyciężenia powstałych trudności życiowych. Dlatego też rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy, natomiast potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej (art. 2 ust. 1 oraz art. 3 ustawy). Zawarta w powołanym art. 40 ustawy regulacja oparta jest na uznaniu administracyjnym. Oznacza to, że właściwy w sprawie organ administracji po dokonaniu prawidłowych ustaleń faktycznych, mając na względzie zasady udzielenia świadczeń z pomocy społecznej, ma swobodę w podjęciu decyzji, co do jej przyznania. Ocena zatem okoliczności uzasadniających przyznanie świadczenia, jego przyznanie a także określenie kwoty zasiłku oraz zastrzeżenie jego zwrotu (częściowego lub całkowitego) pozostaje w gestii organu, który w związku z powyższym zobligowany jest do należytego i przekonującego uzasadnienia swojego rozstrzygnięcia. Uzasadnienie to powinno więc zostać oparte na jasnych i czytelnych kryteriach, celem wzbudzenia zaufania strony do działania władzy publicznej (art. 8 k.p.a.), jak też umożliwienia ewentualnej sądowej kontroli rozstrzygnięcia. Uznaniowy charakter decyzji administracyjnej determinuje zakres i sposób takiej kontroli dokonywanej przez sąd w postępowaniu sądowoadministracyjnym, ocenie którego podlega jedynie poprawność przeprowadzonego przez organ postępowania wyjaśniającego, a w szczególności, czy organy obu instancji prawidłowo zebrały materiał dowodowy i rozważyły wszystkie okoliczności mogące mieć wpływ na wybór możliwości rozstrzygnięcia w zakresie przyznania lub odmowy przyznania świadczenia z pomocy społecznej. Nie podlega zaś ocenie sądowej samo rozstrzygnięcie, jako wynik wyboru jednego z możliwych sposobów zakończenia przez organ sprawy. Po dokonaniu oceny zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że została ona wydana w granicach uznania administracyjnego, tzn. po szczegółowym rozważeniu całości materiału dowodowego zebranego w sprawie. Przyjęcie przez organy, że udzielenie wnioskowanej pomocy było niezasadne znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych sprawy i zostało w dostateczny sposób uzasadnione, odpowiadając wymogom art. 107 k.p.a. W tym miejscu należy podkreślić, że kontrolując skarżoną decyzję Sąd związany jest granicami tylko tej sprawy, w której ona zapadła. Przywoływanie więc w skardze, a następnie w piśmie procesowym z dnia 5 czerwca 2012r. i na rozprawie sytuacji innych osób poszkodowanych w wyniku klęski żywiołowej, które uzyskały od Państwa dochodzoną pomoc nie mogło mieć dla niniejszego postępowania żadnego znaczenia. Każda sprawa ma bowiem indywidualny charakter. Z tych względów Sąd nie odnosi się zatem do podnoszonej przez skarżących kwestii odmowy przyznania zasiłku celowego ich córce E. Ż., jako że nie jest ona adresatem kontrolowanej w niniejszej sprawie decyzji. W odniesieniu do zarzutu o naruszeniu wyrażonej w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (art. 32) zasady równości należy jednak podnieść, że zasada ta nakazuje władzom publicznym traktować równo (według takiej samej miary), podmioty charakteryzujące się w równym stopniu określoną cechą istotną. Zasada równości nie wyklucza jednakże różnicowania sytuacji prawnej adresatów danej normy prawnej, jeżeli zróżnicowanie to znajduje uzasadnienie w określonych odrębnościach sytuacji poszczególnych podmiotów (wyrok z 16 grudnia 1997 r.. K. 8/97. OTK w 1997 r., poz. 30). Występowanie owych odrębności może zostać stwierdzone tylko w razie kontroli rozstrzygnięć skierowanych do poszczególnych osób. Należy podkreślić, że wobec trudnej sytuacji w której znaleźli się skarżący, organ – jak wyżej wskazano - nie pozostał bierny i w zakresie możliwości i celowości udzielał żądanej pomocy przez przyznanie zasiłków celowych w kwotach: 6 000 zł i 700 zł. Nie bez znaczenia są również ograniczone środki przeznaczone na pokrycie szkód w związku z zaistniałą sytuacją. Ponadto należy mieć na uwadze, iż zasiłek celowy nie jest formą odszkodowania za skutki klęski żywiołowej ani rekompensatą wypłacaną przez Państwo osobom, które klęska dotknęła. Jego rolą nie jest zatem pokrycie wszystkich kosztów, których źródłem jest powódź. Zasiłek celowy w związku z brzmieniem powoływanego już art. 2 ust. 1 ustawy stanowi formę pomocy dla osób i rodzin w celu umożliwienia przezwyciężenia trudnej sytuacji, w której się znalazły. Twierdzenia zatem (zawarte w odwołaniu od pierwszoinstancyjnego rozstrzygnięcia), iż otrzymana przez E. P. kwota zasiłków celowych nie wystarczy na odtworzenie warunków mieszkaniowych, które rodzina skarżących miała przed wystąpieniem nieszczęśliwego zdarzenia w postaci ulewnych opadów deszczu nie mogą znaleźć uzasadnienia. Żądanie wsparcia w wysokości wystarczającej na pokrycie wszystkich wydatków związanych z odbudową budynku jest sprzeczne z celem pomocy społecznej, jakim jest zaspokojenie niezbędnych potrzeb życiowych osób i rodzin ubiegających się o świadczenie. Jako niezasadny Sąd uznał także zarzut dotyczący oparcia się w niniejszej sprawie na niewiażących wytycznych Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji. Przede wszystkim z uzasadnienia decyzji Kolegium nie wynika, aby organ ten uwzględnił przy rozstrzyganiu stanowisko Ministra. Wprawdzie powołuje się na nie uzasadnienie decyzji organu pierwszej instancji (utrzymanej w mocy decyzją SKO), jednak w ocenie Sądu, nie wpływa to na ocenę skarżonej decyzji. Wypowiedzi ministra nie są źródłem powszechnie obowiązującego prawa. W niniejszej sprawie nie stanowiły one jednakże podstawy prawnej rozstrzygnięcia, a pełniły tylko funkcję pomocniczą w zakresie sposobu interpretacji unormowań ustawy o pomocy społecznej, które podstawę taką stanowiły. Ich posiłkowe wykorzystanie mające na celu zapewnienie równego dostępu do przewidzianych ustawą świadczeń na minimalizację negatywnych skutków zdarzeń losowych nie może zostać uznane za naruszenie prawa uzasadniające uwzględnienie skargi. Ponadto, dysponując zapewnioną przez ustawodawcę pewną swobodą działania, organ był uprawniony do przyjęcia kryterium własności jako zawężającego krąg osób, którym dochodzone świadczenie z pomocy społecznej może zostać przyznane. Nie można bowiem abstrahować od faktu, iż to właściciel w wyniku określonego zdarzenia (klęski żywiołowej) doznaje uszczerbku w swoim majątku. W rozpoznawanej sprawie dom stanowiący własność córek skarżących służył także zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych skarżących. Należy mieć jednak na uwadze, iż E. P. i E. Ż. rozpoczęły budowę dwóch nowych budynków mieszkalnych, które po ich wykończeniu będą mogły stanowić miejsce zamieszkania także skarżących. Nie można, w ocenie Sądu, przyjąć, iż w sytuacji kiedy w danym budynku, który uległ zniszczeniu na skutek nieszczęśliwego zdarzenia swoje centrum życiowe posiadało kilka rodzin, każda z nich winna otrzymać pomoc na jego odbudowę i wykończenie. Prowadziłoby to bowiem w istocie do zmiany dotychczasowych warunków życiowych (mieszkaniowych) na korzystniejsze. Powyższe byłoby zaś nie do pogodzenia z wyrażonymi w ustawie o pomocy społecznej zasadami jej przyznawania. Pomoc społeczna nie ma bowiem stanowić – co wyżej zaznaczano - odszkodowania ze strony Państwa, ma zaś służyć poszkodowanym w najcięższych dla nich sytuacjach życiowych, kiedy ich podstawowe potrzeby egzystencjalne nie mogą być przez nich zaspokojone we własnym zakresie. Uszkodzenia w wyniku osuwiska budynku mieszkalnego nie ograniczają tymczasem skarżącym możliwości zaspokojenia ich koniecznej potrzeby życiowej (mieszkaniowej), jako że będą oni mieli zapewnione warunki bytowe w jednym z domów budowanych przez córki. Mając powyższe na uwadze skarga jako niezasadna podlegała oddaleniu, o czym Sąd orzekł na podstawie art. 151 P.p.s.a.