II SA/Rz 469/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Krystyna Józefczyk Sędziowie WSA Piotr Godlewski WSA Ewa Partyka /spr./ Protokolant starszy sekretarz sądowy Sylwia Opioła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 czerwca 2018 r. sprawy ze skargi E. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do zasiłku rodzinnego i prawa do dodatków do tego zasiłku -skargę oddala- Decyzją z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...], wydaną na wniosek E.Z., Wójt Gminy [...]: 1. odmówił przyznania zasiłku rodzinnego na dziecko A.Z., ur. 22 kwietnia 2001 r., na okres od 1 grudnia 2017 r. do 31 października 2018 r., oraz dodatków do zasiłku rodzinnego z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego oraz podjęcia przez dziecko nauki w szkole poza miejscem zamieszkania; 2. odmówił przyznania zasiłku rodzinnego na dziecko I.Z., ur. 14 stycznia 2007 r., na okres od 1 grudnia 2017 r. do 31 października 2018 r., oraz dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego; 3. odmówił przyznania zasiłku rodzinnego na dziecko G.Z., ur. 14 stycznia 2007 r., na okres od 1 grudnia 2017 r. do 31 października 2018 r., oraz dodatków do zasiłku rodzinnego z tytułu kształcenia i rehabilitacji dziecka niepełnosprawnego, wychowania dziecka w rodzinie wielodzietnej oraz rozpoczęcia roku szkolnego. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że kryterium dochodowe na jednego członka rodziny wnioskodawczyni wynosi 764 zł miesięcznie. Organ podał, ze na podstawie "dokumentów o dochodach" ustalono, iż na dochód rodziny wnioskodawczyni w 2016 r. złożyły się dochody jej męża w kwocie 36 435,66 zł, dochód z gospodarstwa rolnego w kwocie 10 164,33 zł zwrot z tytułu niewykorzystanej ulgi na dzieci w kwocie 1 092,41 zł oraz płatności z tytułu prowadzenia gospodarstwa rolnego pochodzące ze środków Unii Europejskiej w kwocie 16 526,48 zł, łącznie 64 218,89 zł. Średni miesięczny dochód rodziny wyniósł zatem 5 351,57 zł i przekracza kwotę uprawniającą do uzyskania świadczeń wynoszącą w odniesieniu do pięcioosobowej rodziny tj. kwotę 3 820 zł (764 zł x 5) o 1 531,57 zł. Wysokość przekroczenia jest zatem wyższa od łącznej kwoty zasiłków rodzinnych z dodatkami, wyliczonej zgodnie z art. 5 ust. 3b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 1952 z późn. zm.) – dalej: "u.ś.r." na kwotę 653,75 zł, wobec czego w realiach opisywanej sprawy przepis art. 5 ust. 3 i 3c nie znajduje zastosowania. W odwołaniu od tej decyzji E.Z. zakwestionowała zaliczenie do dochodu rodziny dopłat rolniczych ze środków UE twierdząc, że z informacji uzyskanych przez nią w ośrodkach pomocy społecznej wynikało, iż tego rodzaju przychody nie podlegają zaliczeniu do dochodu rodziny w rozumieniu u.ś.r. Podniosła, że taką samą informację uzyskała w rozmowie telefonicznej z pracownikiem Ministerstwa Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej. Decyzją z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy kwestionowaną odwołaniem decyzję Wójta Gminy [...], podzielając w całości stanowisko organu I instancji. Zdaniem Kolegium, Burmistrz wydał zaskarżone rozstrzygnięcie w oparciu o właściwie ustalony stan faktyczny sprawy, w tym właściwie ustalił dochód przypadający na osobę w rodzinie skarżącej. Odnosząc się do zarzutów odwołania Kolegium podało, że zgodnie z art. 3 pkt 1 lit. c) u.ś.r., dochodem rodziny są również inne dochody niepodlegające podatkowaniu na podstawie przepisów o podatku dochodowym od osób fizycznych, w tym środki bezzwrotnej pomocy zagranicznej otrzymywane od rządów państw obcych, organizacji międzynarodowych lub międzynarodowych instytucji finansowych, pochodzące ze środków bezzwrotnej pomocy przyznanych na podstawie jednostronnej deklaracji lub umów zawartych z tymi państwami, organizacjami lub instytucjami przez Radę Ministrów, właściwego ministra lub agencje rządowe, w tym również w przypadkach, gdy przekazanie tych środków jest dokonywane za pośrednictwem podmiotu upoważnionego do rozdzielania środków bezzwrotnej pomocy zagranicznej na rzecz podmiotów, którym służyć ma ta pomoc. Tym samym, organ I instancji zasadnie wliczył do dochodu rodziny kwoty otrzymanych w 2016 r. dopłat rolniczych ze środków Unii Europejskiej. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie E.Z. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz przyznanie jej wnioskowanego zasiłku rodzinnego wraz z dodatkami. Powtarzając argumentację sformułowaną we wniesionym odwołaniu, skarżąca zakwestionowała wliczenie do dochodu jej rodziny dopłat rolniczych przyznanych ze środków wspólnotowych. Zgodnie bowiem z art. 5 ust. 8 u.ś.r., dochód z gospodarstwa rolnego ustala się na podstawie ogłoszenia Prezesa GUS o dochodzie z jednego ha przeliczeniowego. Skarżąca podniosła, że Prezes GUS ustalając rzeczony dochód uwzględnia dopłaty obszarowe pochodzące od Unii Europejskiej, wobec czego uznać należy, że w realiach opisywanej sprawy skarżącej dwukrotnie wliczono otrzymane przez nią dopłaty do dochodu rodziny. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas zajęte stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 2188 z późn. zm.). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 z późn. zm.) –dalej: "P.p.s.a.". Stosownie do tego przepisu sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 P.p.s.a., sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, albo zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. W ramach kontroli legalności sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.). Po zbadaniu sprawy w powyższych aspektach Sąd doszedł do przekonania, że skarga nie jest zasadna. Sąd nie stwierdził jakichkolwiek podstaw do stwierdzenia nieważności objętych kontrolą decyzji, jak również nie zachodzi którakolwiek z przedstawionych wcześniej podstaw do uchylenia decyzji. W opisywanej sprawie nie jest kwestionowana przez stronę skarżącą wysokość kwot poszczególnego rodzaju dochodów, które przez organy zostały ustalone i zaliczone na poczet dochodów rodziny skarżącej. Skarżąca nie kwestionuje, że faktycznie na dochód jej rodziny w 2016 r. złożyły się: podlegający opodatkowaniu podatkiem dochodowym od osób fizycznych dochód męża w wysokości 36 435,66 zł, dochód z gospodarstwa rolnego w wysokości 10 164,34 zł, zwrot niewykorzystanej ulgi na dzieci w wysokości 1 092,41 zł oraz płatności z tytułu prowadzenia gospodarstwa rolnego pochodzące ze środków Unii Europejskiej w wysokości 16 526,48 zł. Skarżąca nie zgadza się natomiast z zaliczeniem do dochodu rodziny w rozumieniu u.ś.r. dopłat rolniczych uzyskanych ze środków Unii Europejskiej, a w konsekwencji z przyjętą przez organy metodyką wyliczenia dochodu rodziny na potrzeby rozpoznania wniosku o przyznanie wnioskowanych świadczeń rodzinnych. Kluczowym jest zatem to czy dopłaty bezpośrednie do gospodarstw rolnych, pochodzące z budżetu Unii Europejskiej powinny być zaliczane do dochodów rolników – jak twierdzi organ, czy wprost przeciwnie – jak wywodzi skarżąca. Na wstępie należy wskazać, że w myśl rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej oraz uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 637/2008 i rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009 (Dz. U. UE. L. z 2013 r. Nr 347, str. 608 z późn. zm.), rolnicy w państwach członkowskich, które przystąpiły do Unii w dniu 1 maja 2004 r. lub po tej dacie, otrzymują płatności bezpośrednie w ramach mechanizmu stopniowego dochodzenia do pełnych płatności przewidzianego w aktach przystąpienia tych państw (pkt 19 preambuły). Zgodnie z art. 2 rozporządzenia, do systemów przewidzianych we wskazanym rozporządzeniu mają zastosowanie rozporządzenie (UE) nr 1306/2013 oraz przepisy przyjęte na jego podstawie. Zgodnie zaś z art. 3 ust. 1 rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylające rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr 814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008 (Dz. U. UE. L. z 2013 r. Nr 347, str. 549 z późn. zm.), poszczególne środki objęte zakresem wspólnej polityki rolnej, w tym działania na rzecz rozwoju obszarów wiejskich, finansowane są poprzez Europejski Fundusz Rolniczy Gwarancji (EFRG) i Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich. Fundusze te, zgodnie z art. 3 ust. 2 ww. rozporządzenia, stanowią część budżetu ogólnego Unii Europejskiej. Zgodnie z art. 5 ust. 1 u.ś.r., zasiłek rodzinny przysługuje osobom, o których mowa w art. 4 ust. 2, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę albo dochód osoby uczącej się nie przekracza kwoty 674 zł dla okresu zasiłkowego od 1 listopada 2017 r. do 31 października 2018 r. (art. art. 32 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 2017 r. o zmianie niektórych ustaw związanych z systemami wsparcia rodzin (Dz.U.2017.1428). Stosownie zaś do art. 5 ust. 2 u.ś.r., w przypadku gdy członkiem rodziny jest dziecko legitymujące się orzeczeniem o niepełnosprawności lub orzeczeniem o umiarkowanym albo o znacznym stopniu niepełnosprawności, zasiłek rodzinny przysługuje, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę albo dochód osoby uczącej się nie przekracza kwoty 764,00 zł w okresie od 1 listopada 2017 r. do 31 października 2018 r. (art. 32 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 2017 r. o zmianie niektórych ustaw związanych z systemami wsparcia rodzin). Jak wynika z nadesłanych akt administracyjnych sprawy, członkiem rodziny skarżącej jest dziecko legitymujące się orzeczeniem o niepełnosprawności lub orzeczeniem o umiarkowanym albo o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 5 ust. 2 u.ś.r.), wobec czego wskazana kwota 764 zł stanowiła tzw. kryterium dochodowe do uwzględnienia wniosku skarżącej i ewentualnego przyznania zasiłku rodzinnego wraz z dodatkami. Stosownie do art. 3 pkt 2 u.ś.r., pod pojęciem "dochodu rodziny" należy rozumieć sumę dochodów członków rodziny. Co istotne, na gruncie u.ś.r. prawodawca zdefiniował pojęcie "dochodu", poprzez enumeratywne wskazanie w art. 3 pkt 1 ustawy różnego rodzaju przychodów, które po odliczeniu kwot alimentów świadczonych na rzecz innych osób stanowią "dochód" potencjalnych beneficjentów świadczeń rodzinnych w rozumieniu u.ś.r. Zgodnie zaś z art. 3 pkt 1 lit. c) tiret dziewiąty, pod pojęciem dochodu należy rozumieć m.in. inne dochody niepodlegające opodatkowaniu na podstawie przepisów o podatku dochodowym od osób fizycznych, w tym środki bezzwrotnej pomocy zagranicznej otrzymywane od rządów państw obcych, organizacji międzynarodowych lub międzynarodowych instytucji finansowych, pochodzące ze środków bezzwrotnej pomocy przyznanych na podstawie jednostronnej deklaracji lub umów zawartych z tymi państwami, organizacjami lub instytucjami przez Radę Ministrów, właściwego ministra lub agencje rządowe, w tym również w przypadkach, gdy przekazanie tych środków jest dokonywane za pośrednictwem podmiotu upoważnionego do rozdzielania środków bezzwrotnej pomocy zagranicznej na rzecz podmiotów, którym służyć ma ta pomoc. Z przytoczonej wyżej regulacji wynika, że dopłaty bezpośrednie dla rolników ze środków Unii Europejskiej stanową dochód w rozumieniu u.ś.r. Zgodnie bowiem z art. 3 pkt 1 lit. c) u.ś.r., do ustalenia prawa do świadczeń rodzinnych bierze się pod uwagę wszelkie dochody gospodarstwa rolnego, także te, które nie podlegają opodatkowaniu podatkiem dochodowym od osób fizycznych. Takim dochodem są zaś dopłaty bezpośrednie otrzymywane z funduszy unijnych (zob. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 17 stycznia 2017 r. IV SA/Gl 635/16, dostępny na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl). W ocenie Sądu dopłaty ze środków UE nie są stricte dochodem z gospodarstwa rolnego lecz dochodem związanym z prowadzeniem takiego gospodarstwa. Dochód z tego tytułu nie podpada więc pod przepis art. 5 ust. 8 u.ś.r. Wskazać również należy, że zgodnie z art. 5 ust. 8a u.ś.r., ustalając dochód rodziny uzyskany z gospodarstwa rolnego, do powierzchni gospodarstwa stanowiącego podstawę wymiaru podatku rolnego wlicza się obszary rolne oddane w dzierżawę z wyjątkiem: 1. oddanej w dzierżawę, na podstawie umowy dzierżawy zawartej stosownie do przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników, części lub całości znajdującego się w posiadaniu rodziny gospodarstwa rolnego; 2. gospodarstwa rolnego wniesionego do użytkowania przez rolniczą spółdzielnię produkcyjną; 3. gospodarstwa rolnego oddanego w dzierżawę w związku z pobieraniem renty określonej w przepisach o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej oraz w przepisach o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich. Jak słusznie zauważył Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w wyroku z dnia 15 maja 2018 r. IV SA/Gl 136/18 (dostępny na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl), powyższe enumeratywnie wskazane zdarzenia prawne stanowią – jako wyjątek – podstawę do nie ujmowania ich w ustalaniu dochodu w rozumieniu u.ś.r. m.in. na potrzeby świadczeń rodzinnych. W składnikach tych ustawodawca nie wskazał jako podlegających wyłączeniu dopłat unijnych czy innych form pomocy publicznej. Wobec powyższego, powinnością organu było zaliczenie do dochodu rodziny skarżącej dopłat rolniczych uzyskanych ze środków Unii Europejskiej. Zdaniem Sądu, w uzasadnieniu tak zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającego ją rozstrzygnięcia organu I instancji, organy należycie wyjaśniły przyjętą przez nie wykładnię przepisów prawa mających zastosowanie do rozpatrzenia wniosku skarżącej, w tym również dlaczego dopłaty rolnicze ze środków Unii Europejskiej należało wliczyć do dochodu rodziny skarżącej. Ponadto organy wyjaśniły, że wobec przekroczenia kryterium dochodowego o kwotę wyższą niż łączna kwota zasiłków rodzinnych wraz z dodatkami przysługujących danej rodzinie w okresie zasiłkowym, na który jest ustalane prawo do tych świadczeń, brak było podstaw do przyznania zasiłku w kwocie ustalonej zgodnie z art. 5 ust. 3a u.ś.r. Odnosząc się do zarzutów skarżącej oraz przedstawionego przez nią pisma Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 15 marca 2018 r.nr DSR-IV.054.39.2018.AW, adresowanego do Wojewody [...], w którym stwierdzono brak podstaw prawnych do zaliczenia na poczet dochodu rodziny dopłat rolniczych z funduszy UE, Sąd wskazuje, że brak jest przepisu prawa, który wiązałby sądy wytycznymi organów władzy wykonawczej odnośnie sposobu interpretacji regulacji prawnych. Niemniej z przyczyn wywiedzionych powyżej, stanowisko Ministra przedstawione we wskazanym piśmie zdaniem Sądu nie znajduje potwierdzenia w treści wskazanych przez organy i w niniejszym uzasadnieniu przepisów u.ś.r. Mając na uwadze powyższe Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 P.p.s.a.