II SA/Rz 470/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Magdalena Józefczyk Sędziowie WSA Krystyna Józefczyk WSA Paweł Zaborniak /spr./ Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 października 2017 r. sprawy ze skargi Ł. L. na rozkaz personalny Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia ze służby I. uchyla zaskarżony rozkaz personalny i rozkaz personalny Komendanta Miejskiego Policji z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...]; II. zasądza od Komendanta Wojewódzkiego Policji na rzecz skarżącego Ł. L. kwotę 497 zł /słownie: czterysta dziewięćdziesiąt siedem złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi Ł.L. jest rozkaz personalny Komendanta Wojewódzkiego Policji w R. z dnia [...] lutego 2017 r.nr [...] w przedmiocie zwolnienia ze służby. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że rozkazem personalnym z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] Komendant Miejski Policji w P. zwolnił ze służby w Policji sierż. Ł.L. - policjanta Wydziału Ruchu Drogowego KMP w P. Rozkaz personalny wydano na podstawie art. 41 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 45 ust. 3 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (tj.: Dz. U. 2016 r., poz. 1782 ze zm., dalej "u.o P."). W uzasadnieniu rozkazu personalnego organ I instancji wskazał, że sierż. Ł.L. orzeczeniem Nr [...] Komendanta Miejskiego Policji w P. z dnia [...] września 2016 r. został uznany winnym naruszenia dyscypliny służbowej i ukarany karą dyscyplinarną wydalenia ze służby. Orzeczenie stało się prawomocne w dniu 17 listopada 2016 r. co obligowało organ do wydania rozkazu personalnego w przedmiocie zwolnienia za służby. W odwołaniach złożonych w dniu 23 i 27 grudnia 2016 r. Ł.L. zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania, które miały wpływ na rozstrzygnięcie sprawy oraz wniósł o wstrzymanie rygoru natychmiastowej wykonalności zaskarżonego rozkazu personalnego. Opisanym na wstępie rozkazem personalnym działając na podstawie art. 41 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 32 ust. 1 i 2 oraz art. 48 ust. 3 u.o P. oraz art. 138 § 1 pkt 1 i art. 127 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz.U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm., dalej "k.p.a.") Komendant Wojewódzki Policji w R. utrzymał w mocy zaskarżony rozkaz personalny organu I instancji podzielając w całości jego stanowisko. W uzasadnieniu wyjaśnił, że po myśli art. 41 ust. 1 pkt 3 u.o P. policjanta zwalnia się ze służby w przypadku wymierzenia kary dyscyplinarnej wydalenia ze służby. Po myśli art. 134f cytowanej ustawy kara wydalenia ze służby oznacza zwolnienie ze służby w Policji. Natomiast zgodnie z art. 135o tejże ustawy przełożony właściwy w sprawach osobowych po uprawomocnieniu się orzeczenia niezwłocznie wykonuje karę, w tym wypadku wydalenia ze służby przez wydanie rozkazu personalnego, przy czym orzeczenie lub postanowieniem staje się prawomocne w dniu wydania orzeczenia lub postanowienia przez organ odwoławczy. Zarzuty podnoszone w złożonych odwołaniach w przeważającej mierze dotyczą postępowania dyscyplinarnego. W postępowaniu administracyjnym, które dotyczy wykonania prawomocnego orzeczenia dyscyplinarnego, nie ma możliwości zakwestionowania rozstrzygnięć wydanych w postępowaniu dyscyplinarnym z uwagi na to, że są to dwie odrębne procedury. W odniesieniu do zarzutów dotyczących wadliwego zgromadzenia i oceny materiału dowodowego organ odwoławczy podkreślił, że podstawą do wydania zaskarżonego rozkazu personalnego było prawomocne orzeczenie dyscyplinarne wydalenia ze służby. Organ prowadzący postępowanie administracyjne nie był uprawniony do oceny prawidłowości przebiegu postępowania dyscyplinarnego oraz wypowiadania się na temat podjętych czynności i zgromadzonych dowodów w innym postępowaniu. Zarzuty dotyczące naruszenia art. 32 u.o P. poprzez przyjęcie wadliwej formy rozstrzygnięcia sprawy w postaci "rozkazu" a nie "decyzji" są nieuzasadnione. Rozkaz zawiera wszelkie niezbędne elementy decyzji administracyjnej, określone art. 107 § 1 k.p.a. Zwolnienie skarżącego ze służby na podstawie rozkazu personalnego, a nie decyzji o jakiej mowa w wymienionym przepisie nie narusza prawa w sytuacji gdy rozkaz personalny zawiera wszystkie elementy decyzji administracyjnej i w istocie jest taką decyzją. Do takich elementów należy zaliczyć: oznaczenie organu administracji publicznej wydającego akt, wskazanie adresata aktu, rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz podpis osoby reprezentującej organ administracji. W odniesieniu do zarzutów bezpodstawnego nadania zaskarżonemu rozkazowi rygoru natychmiastowej Komendant Miejski Policji w P. szczegółowo uzasadnił przesłanki, którymi się kierował. Wskazał na konieczność zabezpieczenia interesu społecznego tożsamego z interesem służby, polegającego na niezwłocznym rozwiązaniu stosunku służbowego z policjantem, którego uznano winnym zarzucanego przewinienia dyscyplinarnego i wobec którego orzeczono prawomocną karę wydalenia ze służby. Kara powinna być wykonana niezwłocznie po uprawomocnieniu się orzeczenia dyscyplinarnego i przepisy w tej kwestii nie przewidują żadnych wyjątków. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, Ł.L. reprezentowany przez fachowego pełnomocnika zarzucił: 1. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy: - naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia sianu faktycznego sprawy, w tym zwłaszcza: • nieuwzględnienia okoliczności, że w postępowaniu karnym prowadzonym przeciwko Ł.L., przez Prokuraturę Rejonową w P. sygn. akt [...] o czyn z art. 178 § 1 k.k. wydano prawomocne postanowienie w przedmiocie umorzenia postępowania, stwierdzając, iż czyn Ł.L. nie zawiera znamion czynu zabronionego, • nieuwzględnienia wyroku z dnia [...] lutego 2017 r. sygn. akt [...] w którym Sąd Rejonowy w P. Wydział II Karny uniewinnił obwinionego Ł.L. od popełnienia czynów z art. 431 ust. 1 w zw. z art. 14 ust. 2a ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, w sytuacji, gdy zarówno w/w postanowienie o umorzeniu postępowania oraz uniewinniający wyrok Sądu Rejonowego w P. poddają pod wątpliwość możliwość popełnienia zarzucanego Ł.L. w toku postępowania dyscyplinarnego czynu, który stał się podstawą do wydania rozkazu personalnego nr [...] z dnia [...] grudnia 2016 r. przez Komendanta Miejskiego Policji w P. następnie utrzymanego w mocy rozkazem personalnym nr [...] z dnia [...] lutego 2017 r. wydanym przez Komendanta Wojewódzkiego Policji w R. Organowi I i II Instancji wiadomym było o toczącym się postępowaniu przed Prokuraturą Rejonową w P. sygn. akt [...] oraz o sprawie prowadzonej przed Sądem Rejonowym w P. Wydziałem II Karnym sygn. akt [...]. - usankcjonowanie przez Komendanta Wojewódzkiego Policji w R. rozstrzygnięcia w zakresie wydania przez Komendanta Miejskiego Policji w P. zaskarżonego rozkazu personalnego z naruszeniem art. 108 § 1 w zw. z art. 107 § 2 i art. 7 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez bezpodstawne i dowolne opatrzenie zaskarżonego rozkazu personalnego rygorem natychmiastowej wykonalności w sytuacji gdy organ pierwszej instancji nie wskazał w sposób dostateczny w uzasadnieniu, w jaki sposób nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności jest niezbędne ze względu na ochronę życia i zdrowia ludzkiego, w sytuacji gdy interes służby nie może być utożsamiany z interesem społecznym - naruszenie przepisów art. 8 k.p.a. w zw. z art. 11 k.p.a. poprzez brak pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji publicznej, w sytuacji niedostatecznego wyjaśnienia podstaw i przesłanek utrzymania w mocy rozkazu personalnego Komendanta Miejskiego Policji w P. z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] zwłaszcza w sytuacji gdy skarżący wskazywał na dotkliwe konsekwencje jakie niesie za sobą decyzja o wydaleniu go ze służby w Policji. 2. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy poprzez naruszenie art. 41 ust. 3 w zw. z art. 132 u.o P. poprzez błędną wykładnię pozwalającą na zwolnienie skarżącego ze służby w Policji z uwagi na popełnienie przez niego przewinienia dyscyplinarnego w sytuacji, gdy braki dowodowe przeprowadzonego postępowania dyscyplinarnego nie pozwalały na przyjęcie jednoznacznych twierdzeń, iż Ł.L. popełnił przewinienie dyscyplinarne, które pozwalałoby na zwolnienie go ze służby w Policji. W oparciu o tak sformułowane zarzuty wniósł o uchylenie rozkazów personalnych organów obu instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych oraz o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodów uzupełniających z dokumentów wymienionych w skardze. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie z przyczyn podanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Postanowieniem z dnia 2 czerwca 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zawiesił postępowanie w powyższej sprawie do czasu uprawomocnienia się wyroku tut. Sądu z dnia 25 maja 2017 r. sygn. akt II SA/Rz 96/17. Wyrokiem tym WSA w Rzeszowie na skutek rozpoznania skargi Ł.L. uchylił orzeczenie Komendanta Wojewódzkiego Policji w R. z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] i utrzymanie nim w mocy orzeczenie Komendanta Miejskiego Policji w P. z dnia [...] września 2016 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary dyscyplinarnej wydalenia ze służby. Wyrok uprawomocnił się w dniu 28 sierpnia 2017 r. Postanowieniem z dnia 25 września 2017 r. WSA w Rzeszowie podjął zawieszone postępowanie sądowoadministracyjne w przedmiotowej sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Skarga została przez Sąd uwzględniona z powodów, które należało dostrzec z urzędu. Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1660). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369; zwana dalej w skrócie p.p.s.a.). Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Jednocześnie, w myśl art. 145 p.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. W ramach kontroli legalności decyzji Sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Skargę w niniejszej sprawie wniesiono na decyzję KWP o zwolnieniu funkcjonariusza – Ł.L. ze służby w Policji. Należy na wstępie wyjaśnić, iż zwolnienie ze służby następuje w drodze decyzji administracyjnej. Decyzja ta ma charakter konstytutywny, co zaś oznacza, że zwolnienie następuje z datą jej wydania (zob. A. Michałek, Art. 41. W: Ustawa o Policji. Komentarz, LEX, 2015.). W myśl art. 42 ust. 1 u.o.P. uchylenie lub stwierdzenie nieważności decyzji o zwolnieniu ze służby w Policji z powodu jej wadliwości stanowi podstawę przywrócenia do służby na stanowisko równorzędne. Przyczyną uwzględnienia skargi jest w niniejszej sprawie wystąpienie przesłanki wznowienia postępowania administracyjnego wskazanej w art. 145 § 1 pkt 8 K.p.a., który stanowi : W sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli decyzja została wydana w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie sądu, które zostało następnie uchylone lub zmienione. Wskazać więc należy, iż mocą prawomocnego wyroku WSA w Rzeszowie z 25 maja 2017 r., sygn. akt II SA/Rz 96/17, CBOSA, Sąd Administracyjny uchylił orzeczenia dyscyplinarne KWP oraz poprzedzające je orzeczenie dyscyplinarne Komendanta Miejskiego Policji w P. o wymierzeniu stronie skarżącej kary dyscyplinarnej wydalenia ze służby. Kontrolowana przez Sąd w niniejszym postępowaniu decyzja o wydaleniu ze służby jest konsekwencją uchylonych prawomocnie orzeczeń, o czym stanowi wprost przepis prawa materialnego art. 41 ust. 1 pkt 3 u.o.P. W myśl jego treści, policjanta zwalnia się ze służby w przypadku wymierzenia kary dyscyplinarnej wydalenia ze służby. Uznanie winy funkcjonariusza w popełnieniu deliktu dyscyplinarnego i wymierzenie kary wydalenia ze służby jest elementem hipotezy normy materialnoprawnej będącej podstawą dla przymusowego zakończenia stosunku służbowego w Policji na mocy decyzji administracyjnej. W tej sytuacji, organ Policji ma ustawowy obowiązek zwolnienia policjanta ze służby, a orzeczenie to ma walor decyzji prawomocnej. Zaskarżone do WSA decyzje o zwolnieniu wykonują w istocie uprzednio wydane orzeczenia dyscyplinarne. Zniesienie skutków tych orzeczeń mocą opisanego wyroku WSA, spowodowało usunięcie z obrotu prawnego koniecznej podstawy rozkazu personalnego wydalenia ze służby, co Sąd w niniejszym postępowaniu zobligowany był dostrzec z urzędu. W tej sytuacji zaistniała też wspomniana już wyżej przyczyna wznowienia postępowania administracyjnego, powodująca konieczność zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. W świetle tego przepisu, sąd administracyjny uwzględniając skargę uchyla w całości lub w części decyzję lub postanowienie, jeżeli stwierdzi naruszenia prawa dające podstawę do wznowienia postępowania. Dlatego właśnie, obowiązkiem WSA było skasowanie przedmiotu skargi w postaci decyzji o zwolnieniu Ł.L. ze służby. Dostrzeżona wadliwość decyzji o zwolnieniu ze służby uczyniła zbędnym odnoszenie się do zarzutów podniesionych przez Ł.L., tym bardziej że w postępowaniu dotyczącym badania zgodności decyzji o zwolnieniu ze służby wydanej w wykonaniu orzeczenia dyscyplinarnego nie jest możliwe rozpoznawanie zarzutów dotyczących postępowania dyscyplinarnego (zob. wyrok NSA w Warszawie z dnia 14 lipca 1999 r., sygn. II SA 979/99, LEX nr 47387). Odpadnięcie prejudykatu zwolnienia ze służby w Policji, świadczy o pierwotnej nielegalności zaskarżonego do WSA aktu, niezależnie od zarzutów podniesionych w treści skargi. Przedstawione przyczyny musiały zadecydować o uchyleniu decyzji Organów obu instancji na podstawie art. 134, art. 135 § 1 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. O kosztach postępowania przed WSA orzeczono po zastosowaniu przepisów art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.