II SA/Rz 470/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SNSA Jerzy Solarski Sędziowie WSA Karina Gniewek - Berezowska WSA Paweł Zaborniak /spr./ po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 2 września 2025 r. sprawy ze skargi J.J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krośnie z dnia 30 stycznia 2025 r. nr SKO.415.1.23.2025 w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu - oddala skargę - Przedmiotem skargi J.J. (dalej: "Skarżący") jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krośnie (dalej: "SKO", "Kolegium", "Organ odwoławczy", "Organ II instancji") z dnia 30 stycznia 2025 r. nr SKO.415.1.23.2025 w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Na podstawie akt administracyjnych Sąd ustalił, że wnioskiem z dnia 7 sierpnia 2020 r., Skarżący wystąpił o wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na: budowie budynku rekreacji indywidualnej oraz budynku gospodarczego w ramach legalizacji samowoli budowlanej na działce nr ew.: [...] położonej w miejscowości L. gm. [..]. Po przeprowadzeniu postępowania, Burmistrz [...] (dalej: "Burmistrz", "Organ I instancji") decyzją z dnia 4 października 2023 r. nr 142/23 znak: GNP.6730.144.2020 odmówił ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji objętej wnioskiem Skarżącego. Od powyższej decyzji Skarżący wniósł odwołanie, po rozpoznaniu którego SKO w Krośnie decyzją z dnia 20 listopada 2023 r. nr SKO.415.199.2714.2023 uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania Organowi I instancji. Ponownie przeprowadzając postępowanie, Burmistrz zwrócił się do Skarżącego z pismem o przedłożenie aktualnych postanowień Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, celem stwierdzenia czy postanowienia nakładające na inwestora obowiązek przedstawienia dokumentów niezbędnych do legalizacji pozostają nadal w obrocie prawnym. W odpowiedzi, Inwestor przedłożył postanowienia dotyczące podjęcia zawieszonych postępowań administracyjnych w sprawie legalności budowy budynków na działce nr ew. [...]. Następnie Organ I instancji zwrócił się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z prośbą o informację czy nadal jest prowadzone postępowanie legalizacyjne w przedmiotowej sprawie oraz o podanie nowego terminu na przedłożenie odpowiednich dokumentów, w tym decyzji o warunkach zabudowy. W odpowiedzi na powyższe, PINB w [...] poinformował o zawieszeniu postępowania legalizacyjnego do czasu uzyskania decyzji o warunkach zabudowy przez Skarżącego. Po tak przeprowadzonym postępowaniu, Burmistrz [...] decyzją z dnia 3 grudnia 2024 r. nr GNP.6730.144.2020 odmówił ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji obejmującej legalizację samowoli budowlanej polegającej na budowie budynku rekreacji indywidualnej oraz budynku gospodarczego na części działki nr ew. [...] w miejscowości L., gmina [...], z uwagi na niespełnienie warunku zawartego w art. 61 ust. 1 pkt. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r., o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r., poz. 1130; dalej: "u.p.z.p."), tj. zasady dobrego sąsiedztwa. Od powyższej decyzji Skarżący złożył odwołanie, w którym wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i wydanie decyzji o warunkach zabudowy w oparciu o art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r., poz. 572 ze zm.; dalej: "k.p.a."). Skarżący w swoim odwołaniu zarzucił m.in., że wydana decyzja w sposób rażący ogranicza jego prawo własności, zwiększa także koszty prowadzenia działalności rolniczej nie dopuszczając do zakończenia postępowania legalizacyjnego i użytkowania budynku rekreacji indywidualnej oraz budynku gospodarczego realnie związanych z gruntami, na których ją prowadzi. Podniósł, że w ten sposób traci czas i środki finansowe dojeżdżając do miejsca wykonywanej działalności z oddalonego o ok. 50 km S. Opisaną na wstępie decyzją z dnia 30 stycznia 2025 r. nr SKO.415.1.23.2025 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krośnie, po rozpatrzeniu odwołania Skarżącego, działając na podstawie art. 17 pkt 1 oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 52 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 1, art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu decyzji Kolegium w pierwszej kolejności wskazało, że postępowanie w sprawie objętej wnioskiem Skarżącego zostało wszczęte w dniu 7 sierpnia 2020 r., tj. w dniu wpłynięcia wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Wobec powyższego rozpatrzenie tego wniosku musi uwzględniać kolejne nowelizacje u.p.z.p., które weszły w życie po dacie złożenia tego wniosku. Organ odwoławczy po przytoczeniu wszystkich nowelizacji u.p.z.p. stwierdził, że z ich zestawienia wynika, że sprawa ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji objętej wnioskiem Skarżącego, a obejmującej ustalenie warunków zabudowy dla obiektów wybudowanych na działce nr ewid. [...] w miejscowości L., podlega rozpatrzeniu w oparciu o przepisy ustawy o planowaniu i przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588, z późn. zm.; dalej: "rozporządzenie MI") w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie nowelizacji. Przechodząc do analizy niniejszej sprawy, Organ II instancji wskazał, że teren, na którym położona jest działka nr ewid. [...] w miejscowości L., nie jest objęty ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, tak więc zabudowa tego terenu wymaga "zgody" Burmistrza [...] wyrażonej w drodze decyzji o warunkach zabudowy. Natomiast postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy jest postępowaniem dotyczącym planowanej inwestycji, a więc inwestycji, która ma dopiero powstać. Zasada ta nie ma jednakże zastosowania w sytuacji gdy decyzja o warunkach zabudowy jest niezbędna do legalizacji "samowoli budowlanej" w postępowaniu prowadzonym przez organ nadzoru budowlanego. Dlatego też w sytuacji zrealizowanej już inwestycji i dysponowania przez inwestora postanowieniem wydanym przez organ nadzoru budowlanego, na podstawie przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r. poz. 725, z późn. zm.; dalej: "u.P.b."), z wniosku o ustalenie warunków zabudowy jak i z decyzji powinno wynikać, że warunki zabudowy dotyczą trybu legalizacyjnego. W niniejszej sprawie wniosek Skarżącego dotyczy ustalenia warunków zabudowy dla obiektów już zrealizowanych, co do których organ nadzoru budowlanego prowadzi postępowanie legalizacyjne. Postępowanie takie toczy się przed PINB w [...], który postanowieniami z dnia 21 kwietnia 2020 r., nr PINB.5160.1.4.2020 i PINB.5160.1.5.2020, wstrzymał roboty budowlane przy budowie budynku rekreacji indywidualnej i budowie budynku gospodarczego, prowadzone przez Skarżącego na działce nr ewid. [...] w miejscowości L. W postanowieniach tych Organ nałożył na inwestora obowiązek dostarczenia m.in. decyzji o warunkach zabudowy w celu zalegalizowania samowolnie prowadzonych budów tych budynków. Z pisma tego organu z dnia 7 października 2024 r. wynika, że postępowania legalizacyjne zostały zawieszone postanowieniami z dnia 8 lutego 2024 r. do czasu zakończenia postępowania dotyczącego ustalenia warunków zabudowy dla tych budynków. W dalszej kolejności Kolegium wyjaśniło, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe w przypadku łącznego spełnienia warunków określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1 - pkt 5 u.p.z.p. Zatem wymóg łącznego spełnienia wyżej zacytowanych przesłanek oznacza, że w przypadku gdy chociaż jedna z tych przesłanek nie jest spełniona, organ orzekający w danej sprawie jest zobligowany do wydania decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy. W przedmiotowej sprawie Skarżący wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy objął część działki nr ewid. [...] o powierzchni ok. 2820 m². Powierzchnia całej działki wynosi 3,3725 ha. Działka jest własnością Skarżącego. Część działki objęta wnioskiem ma kształt zbliżony do prostokąta o bokach ok: 61,5 m, 34,5 m, 60,5 m i 31 m. Równocześnie wnioskiem tym objęto pas terenu o długości ok. 250 m i szerokości ok. 3,3 m stanowiący połączenie ww. terenu (prostokąta), na którym posadowione są budynki, z drogą publiczną - drogą gminną nr [...], oznaczoną jako działka o nr ewid. [...]. Działka nr ewid. [...] przylega do tej drogi i wspólna granica działki i drogi ma długość ok. 66 m. Organ odwoławczy wyjaśnił, że Burmistrz jako front terenu inwestycji przyjął długość granicy działki nr ewid. [...] z drogą publiczną, a więc przyjął, że front terenu inwestycji wynosi 198 m. Granice obszaru analizowanego wyznaczył więc w odległości ok. 198 m (66 x 3 = 198) od granic terenu inwestycji (prostokąta), na którym posadowione są budynki będące przedmiotem postępowania. Tak wyznaczony obszar analizowany nie narusza wymogu przepisu § 3 ust. 2 rozporządzenia MI. Wyznaczenie obszaru analizowanego w większych granicach nie doprowadziłoby do innych ustaleń i wyników przeprowadzonego postępowania. Uznanie pasa terenu (o długości ok. 250 m i szerokości ok. 3,30 m) przeznaczonego na dojazd do budynków jako terenu inwestycji, także nie zmieniłoby wyników postępowania i nie dałoby podstawy do wydania innego rozstrzygnięcia, niż to które zawarte zostało w zaskarżonej decyzji. Kolegium stwierdziło, że z analizy mapy, na kopii której sporządzono część graficzną analizy, czy część graficzną decyzji, jak też z analizy mapy znajdującej się w ogólnodostępnym Systemie Informacji Przestrzennej - serwisie prowadzonym przez Urząd Miejski w [...] (SIP), wynika, że działka nr ewid. [...] leży w otwartym kompleksie łąk, pastwisk, gruntów zadrzewionych i zakrzewionych oraz lasów. Na północ od drogi gminnej (działki nr ewid. [...]), a więc po tej samej stronie drogi, po której położony jest teren objęty wnioskiem nie ma w sąsiedztwie legalizowanych budynków żadnej zabudowy. Zabudowy takiej nie ma w odległości wynoszącej 198 m, a więc w odległości będącej trzykrotnością, przyjętego przez Organ I instancji, frontu terenu inwestycji mierząc czy to od terenu, na którym posadowione są budynki, jak też mierząc od terenu określonego jako dojazd do budynków (pasa terenu o długości ok. 250 m i szerokości ok. 3,30 m). Zabudowy takiej nie ma po tej samej stronie drogi gminnej również w większych odległościach, która to zabudowa mogłaby być uznana za dobre sąsiedztwo. Najbliższa zabudowa po tej samej stronie drogi gminnej, widoczna na mapach SIP, to zabudowa oddalona od działki objętej wnioskiem o ok. 500 m w kierunku wschodnim (działka nr ewid. [...]). Ponadto odległość terenu, na którym posadowiono budynki objęte wnioskiem, to ponad 250 m od drogi gminnej. Teren, na którym znajdują się te budynki, to las oraz tereny zadrzewione i zakrzewione, jak też pastwiska, a więc są to tereny pozbawione jakiejkolwiek legalnej zabudowy. Zabudowa położona po przeciwnej stronie drogi gminnej w stosunku do terenu inwestycji, mimo że częściowo dostępna z tej samej drogi publicznej, nie może stanowić dobrego sąsiedztwa dla zabudowy objętej wnioskiem Skarżącego. Zabudowę tą stanowi kilka budynków mieszkalnych i towarzyszących im budynków gospodarczych. Budynki te usytuowane są w zgrupowaniu, po przeciwnej stronie drogi gminnej niż budynki objęte przedmiotowym postępowaniem i w odległościach ponad 250 m od tych budynków. W dalszej kolejności SKO podkreśliło, że dla wydania pozytywnej decyzji koniecznym jest nie tylko to by w granicach obszaru analizowanego znajdowała się jakaś zabudowa, ale koniecznym jest by zabudowa ta stanowiła dobre sąsiedztwo dla zabudowy objętej wnioskiem. Niedopuszczalnym jest doprowadzanie do rozpraszania zabudowy i realizacji zabudowy na terenach pozbawionych jakiejkolwiek zabudowy (terenach leśnych, pastwiskach czy łąkach otwartych). Zatem do wydania decyzji pozytywnej nie wystarczy znalezienie choćby jednej działki zabudowanej w granicach obszaru analizowanego, ale zabudowa ta musi pozwalać na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Zatem występowanie w obszarze analizowanym jakiejś zabudowy automatycznie nie przesądza, że dla działki objętej wnioskiem, a w tym przypadku zrealizowanej zabudowy, stanowi ona dobre sąsiedztwo, skutkujące automatycznie wydaniem decyzji pozytywnej. Możliwość zabudowy na danym terenie należy oceniać dla każdego przypadku oddzielnie, nie zaś automatycznie tylko na podstawie jakiejkolwiek zabudowy występującej w granicach obszaru analizowanego. Wobec powyższego okoliczność, że tereny położone w sąsiedztwie budynków objętych postępowaniem w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, położone po tej samej stronie drogi co działka Skarżącego, są terenami pozbawionymi jakiejkolwiek zabudowy, wskazuje, że nie została spełniona zasada dobrego sąsiedztwa, o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., co stanowi przesłankę do odmowy ustalenia warunków zabudowy. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, Skarżący zarzucił Organowi, że utrzymując w mocy decyzję odmowną, zaaprobował charakter i schemat działań podjętych przez Organ I instancji, co do formy i sposobu wykonanej tendencyjnie analizy urbanistycznej, która była podstawą do wydania tej decyzji. Wobec powyższego Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. W uzasadnieniu skargi, Skarżący wskazał, że Organ I instancji stara się wykazać, że wydanie decyzji nie może nastąpić z powodu niespełnienia łącznie wszystkich warunków zawartych w art. 61 ust.1 u.p.z.p., a w szczególności pkt 1 dotyczącego kontynuacji funkcji i cech sąsiedniej zabudowy, pomimo tego, że zabudowa taka istnieje. Skarżący zarzucił, że Organ I instancji wyznaczając obszar analizowany od obszaru objętego konturem wyłączył samowolnie tą część konturu, która obejmuje dojazd. Jest to cały zakres ujęty we wniosku, obszar podlegający przekształceniu, wyznaczony ze względu na obszary chronione w tym Natura 2000 w taki sposób aby nie oddziaływał na nie. Pas stanowiący połączenie z drogą gminną, który jest integralną częścią tego obszaru. Nie ma więc podstaw aby wykluczyć go z analizy. Zdaniem Skarżącego ustalenie obszaru analizy urbanistycznej zostało dokonane w taki sposób, aby celowo pominąć istniejącą zabudowę i na tej podstawie wydać decyzję odmowną. W ocenie Skarżącego przedmiotowa inwestycja spełnia wszystkie pozostałe warunki zawarte w art. 61 u.p.z.p. aby wydanie decyzji o warunkach zabudowy było możliwe. Skarżący nie zgodził się również z uzasadnieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krośnie, dotyczącym sąsiedniej zabudowy będącej kontynuacją funkcji dla inwestycji będącej przedmiotem postępowania. Podniósł, że nigdzie w obowiązujących przepisach nie zostało to sprecyzowane, że zabudowa sąsiednia dostępna z tej samej drogi publicznej musi być zabudową zlokalizowaną po tej samej stronie drogi co planowana inwestycja. Ponadto Organ I instancji, który wykazując w analizie urbanistycznej, że w terenie analizowanym występują jednak budynki mieszkalne i gospodarcze oraz zabudowa zagrodowa dostępne z tej samej drogi publicznej, jednocześnie nie uznał ich za kontynuację funkcji dla ujętej we wniosku inwestycji, której częścią jest także budynek gospodarczy. Budynki - rekreacji oraz budynek gospodarczy - wykorzystywane są sezonowo jako zaplecze dla działalności rolniczej prowadzonej przez Skarżącego (baza noclegowa oraz magazyn sprzętu w okresach kiedy prowadzi prace rolne). Takie użytkowanie obiektów również wpisuje się w charakter rolny samej działki jak i działek sąsiednich. Skarżący podniósł ponadto, że Organ I instancji stwierdził, że: "Budynek rekreacji indywidualnej nie stanowi budynku mieszkalnego, co przedkłada się na odmienne warunki techniczne...". Jego zdaniem jest to kolejna niezgodność z obowiązującymi przepisami, gdyż zgodnie z (PKOB) Polską Klasyfikacją Obiektów Budowlanych budynek taki sklasyfikowany jest jako 1110 budynki mieszkalne jednorodzinne, gdzie klasa ta obejmuje m. in. samodzielne budynki takie jak domki wypoczynkowe. W takim świetle istniejąca zabudowa stanowi kontynuację funkcji i cech sąsiedniej zabudowy dla inwestycji ujętej we wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Skarżący podniósł, że nie może zgodzić się także ze stanowiskiem SKO w Krośnie w kwestii dobrego sąsiedztwa. Charakter zabudowy wsi L. ma charakter rozproszony. Istniejąca zabudowa będąca przedmiotem postępowania w kontekście zabudowy sąsiedniej wpisuje się więc w ten charakter. Zostało to wyczerpująco opisane w postanowieniu Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Warszawie z dnia 27 lipca 2022 r., które ma w tej sprawie kluczowe znaczenie, gdyż podejmuje również zagadnienie rozproszenia zabudowy z punktu widzenia nie tylko ochrony przyrody ale również urbanistycznego. Budynki będące przedmiotem postępowania legalizacyjnego zostały wzniesione w latach 1997-98. Gabaryty i forma pozwalały ówcześnie na ich realizację w trybie zgłoszenia. W tym okresie nie wymagana była do zgłoszenia decyzja o ustaleniu warunków zabudowy. Również postępowanie związane z oddziaływaniem na środowisko i obszary Natura 2000 nie były wymagane a obszary Natura 2000 zostały ustanowione znacznie później bo w 2004 r. Decyzja o ustaleniu warunków zabudowy jest częścią procedury legalizacji budynków już istniejących od 27 lat. Nie chodzi tu więc o nową zabudowę, która zakłóciłaby ład przestrzenny lecz o budynki, które na przestrzeni tego czasu stały się elementem krajobrazu i jako takie wpisały się w niego, nie będąc jednocześnie negatywnymi akcentami z racji swej formy i gabarytów. W odpowiedzi na skargę, Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Sąd oddalił skargę, bowiem okazała się niezasadna. Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024 r. poz. 1267). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935; zwana dalej w skrócie P.p.s.a.). Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Natomiast w myśl art. 145 P.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. Jednocześnie w ramach prowadzonej kontroli legalności decyzji Sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.). Sądowa kontrola przedmiotu skargi nie wykazała jakichkolwiek naruszeń przepisów postępowania jak i przepisów prawa materialnego, które mogłyby stanowić argument za uznaniem zarzutów skarżącej strony. Stan faktyczny sprawy został ustalony zgodnie z wymogami zasady prawdy materialnej tj. przepisami art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a., dzięki czemu mógł stanowić oparcie dla ustaleń faktycznych Sądu – art. 133 § 1 P.p.s.a. Przekazane do WSA akta sprawy dostatecznie przedstawiają konieczne do zastosowania przepisów prawa materialnego okoliczności faktyczne, nie wymagając tym samym przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego z dokumentów na podstawie art. 106 § 3 P.p.s.a. Przedmiotem kontroli Sądu uczyniono decyzję SKO o odmowie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji w postaci: budowa budynku rekreacji indywidualnej oraz budynku gospodarczego w ramach legalizacji samowoli budowlanej na działce nr ew.: [...] położonej w miejscowości L., gm. [...]. Podstawy normatywne tej decyzji określa ustawodawca w przepisach u.p.z.p. Odmowna decyzja Organów została oparta na treści art. 61 ust. 1 u.p.z.p. W myśl brzmienia stanu prawnego aktualnego na dzień wydania decyzji art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w przypadku gdy dla inwestowanego terenu nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego (m.p.z.p.), wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe, w szczególności jeżeli co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu - zasada dobrego sąsiedztwa. Najogólniej rzecz biorąc wynikająca z przytoczonej regulacji zasada dobrego sąsiedztwa stawia przed inwestorem konieczność takiego ukształtowania nowej zabudowy, aby współgrała ze stanem wyznaczonym w obszarze najbliższego sąsiedztwa, pod względem wypełnianych funkcji, zagospodarowania oraz formy architektonicznej planowanej inwestycji. Warto też uwypuklić, iż badanie spełnienia wymogów dobrego sąsiedztwa odbywa się obowiązkowo przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy, poprzez analizę istotnych dla prawa uwarunkowań istniejącego stanu zagospodarowania terenu. W tym celu wokół terenu objętego wnioskiem wyznacza się tzw. obszar analizowany. Legalną definicję tego obszaru wyrażał § 3 ust. 2 rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588; zwane dalej rozporządzeniem), stanowiąc: Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Jednocześnie przez front działki prawodawca rozumiał część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę - § 2 ust. 5 rozporządzenia. Przytoczone unormowania miały w tej sprawie zastosowanie z powodu obowiązywania przepisów intertemporalnych omówionych szczegółowo w uzasadnieniu kontrolowanej decyzji SKO. Obszar analizowany jest istniejącym stanem zagospodarowania terenów sąsiadujących z obszarem inwestowanym, wyznaczającym organom pole dla sformułowania wniosku o spełnieniu warunku dobrego sąsiedztwa oraz władczego kształtowania wymogów dotyczących planowanej inwestycji. Prawidłowe wyznaczenie tego obszaru, ma zasadnicze znaczenie dla rzetelności samej analizy oraz jej wyników, a tym samym dla rozstrzygnięcia sprawy zgodnie wymogami z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. tj. zasadą "dobrego sąsiedztwa". Wskazać też zależało, że w niniejszej sprawie analiza o jakiej mowa została opracowana przez osobę o potwierdzonych uprawnieniach, których obowiązek posiadania wynika z art. 60 ust. 4 u.p.z.p. W świetle § 9 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588, dalej zwane rozporządzeniem), wyniki analizy, o której mowa w art. 61 ust. 5a ustawy, zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy. Zarzuty skargi w tej sprawie koncertują się na próbie przekonania Sądu o nieprawidłowym zastosowaniu przytoczonych wyżej przepisów w zakresie wyznaczenia przez Organy obszaru analizowanego. W granicach obszaru analizowanego dokonuje się badania zachowania przez inwestora przesłanek umożliwiających pozytywne załatwienie jego wniosku. Zabudowa tego obszaru jest wyznacznikiem działań analitycznych zmierzających do wyjaśnienia zaistnienia opisanego wyżej warunku dobrego sąsiedztwa, czyli przede wszystkim ustalenia czy w najbliższym sąsiedztwie znajdują się obiekty o podobnej funkcji oraz parametrach architektoniczno – urbanistycznych pozwalających na stwierdzenie czy proponowana zmiana sposobu zagospodarowania terenu nie wprowadzi przede wszystkim zakłóceń funkcjonalnych istniejącego stanu zabudowy. Zasada dobrego sąsiedztwa wyklucza bowiem ewentualność wprowadzenia elementów nieznanych w aktualnym na danym terenie porządku architektoniczno – urbanistycznym. Autor analizy poprzedzającej decyzję Burmistrza [...] przyjął jako wyznacznik obszaru analizowanego wartość 198 m, ponieważ front działki budowalnej, która przylega do drogi publicznej zgodnie z załącznikiem do wniosku, z której odbywa się główny wjazd na działkę wynosi 66 m i jest to odcinek granicy pomiędzy działkami o nr [...] i nr [...]. Tak przyjęte kryteria wyznaczenia obszaru analizowanego znajdują pełne odzwierciedlenie w materiale dowodowym znajdującym się w aktach sprawy w postaci wniosku skarżącego oraz załączonej do niego mapy w skali 1: 1000, na której kolorem czerwonym oznaczono wjazd na teren inwestycji, drogę dojazdową oraz działkę zabudowaną obiektami budowlanymi stanowiącymi przedmiot wniosku. Nie ulega wątpliwości, że w granicach obszaru analizowanego określonego zgodnie z wytycznymi ustawodawcy płynącymi z mającego zastosowanie w tej sprawie § 3 ust. 2 rozporządzenia nie występuje jakakolwiek zabudowa kubaturowa, mogąca stanowić oparcie dla działań analitycznych. Wyznaczone granicami najbliższego sąsiedztwa otoczenie terenu inwestycji stanowią grunty rolne niezabudowane. Natomiast poza granicami obszaru analizowanego stanowiącego trzykrotność frontu działki o rozmiarach 198 m. znajdują się budynki mieszkalne jednorodzinne oraz zabudowa zagrodowa, jednakże odległość tej zabudowy od terenu inwestycji wynosi ok. 285 m i 297 m (dostatecznie jasno te odległości zobrazowano na mapie będącej załącznikiem do analizy). WSA w pełni aprobuje ocenę autora analizy, iż budynki na działkach znajdujących się w/w odległościach poza trzykrotnością frontu działki o nr [...], nie mogą stanowić podstawy zachowania warunku "dobrego sąsiedztwa", bowiem prowadziłoby to do powstania zabudowy rozproszonej (brak koncentracji zabudowy, duże w relacji do istniejących odległości pomiędzy poszczególnymi obiektami, brak spójności funkcjonalnej obiektów), czyli zabudowy znajdującej się poza skupiskami budynków o tym samym lub zbliżonym przeznaczeniu. Treść dokumentu analizy zasadnie odwołuje się utrwalonego orzecznictwa sądowoadministracyjnego, które jednolicie zwraca uwagę, iż poszerzenie obszaru analizowanego w celu poszukiwania zabudowy i obiektów podobnych do projektowanych, do których miałaby nawiązywać projektowana zmiana zagospodarowania jest wykluczone w świetle celów świadomej polityki przestrzennej. Jest to wniosek zasadny nie tylko w przypadku nowej zabudowy, ale także w przypadku obiektów znajdujących się w procesie legalizacji, jak w przypadku niniejszej sprawy (zob. wyrok NSA z 23 kwietnia 2020 r. o sygn. III OSK 1389/19, LEX). Sąd podkreśla, że zasadniczą. intencją ustawodawcy, który wprowadził do porządku prawnego zagospodarowania przestrzennego instytucje "dobrego sąsiedztwa" była ochrona ładu przestrzennego, a przez tą ochronę należy rozumieć m.in. zakaz wyrażania zgody na tworzenie obiektów na terenach zupełnie niezabudowanych o przeznaczeniu leśnym lub rolnym. Ten kierunek wykładni potwierdzają ostanie zmiany wprowadzone do u.p.z.p. w treści art. 61 ust. 5a u.p.z.p. W świetle aktualnego brzmienia w/w regulacji u.p.z.p. granice obszaru analizowanego nie mogą być większe niż 200 m, choćby iloczyn trzykrotności szerokości frontu terenu był większy od tej wartości. Aktualnie prawodawca w sposób bardziej wyraźny wykluczył ewentualność poszukiwania takiej zabudowy, która odpowiadałaby zamierzeniom inwestora, co ma także powstrzymywać niekorzystne dla ładu przestrzennego tendencje powstawania zabudowy rozproszonej. Skarżący stara się podważyć sposób zastosowania przepisów u.p.z.p. przez SKO oraz Organ I instancji, podkreślając w uzasadnieniu zarzutów, że wyłączyły one w sposób samowolny tą część konturu, która obejmuje dojazd do samowolnie powstałych obiektów. Skarga podkreśla, że pas terenu stanowiący połączenie z drogą gminną jest integralną częścią tego obszaru, przez co nie ma podstaw, aby wykluczyć go z analizy. Zdaniem WSA, obszar analizowany został prawidłowo wyznaczony w tej sprawie. Przede wszystkim, sposób w jaki następuje zastosowanie przepisów dotyczących wyznaczania obszaru analizowanego winien uwzględniać realia konkretnej sprawy zmiany sposobu zagospodarowania terenu. Na podstawie treści wniosku o wydanie decyzji ustalono, że inwestycja skarżącego w postaci budynku rekreacji indywidulanej oraz wolnostojącego budynku gospodarczego zostały zrealizowane na fragmencie działki o nr [...] w miejscowości L., która to działka bezpośrednio przylega do drogi publicznej – drogi gminnej na długości ok. 66 m. Wnioskodawca postępowania oznaczył teren inwestycji kolorem czerwonym na mapie w skali 1:1000. Część działki objęta zamiarem inwestycyjnym obejmuje pow. 2820 m2, przy pow. całej działki 3,3725 ha. Granicami terenu inwestycji Skarżący objął także teren drogi dojazdowej o długości 250 m. Droga dojazdowa łączy teren zabudowany w/w obiektami z drogą gminną na działce o nr [...]. SKO w uzasadnieniu swej decyzji słusznie akcentuje niestandardową odległość drogi dojazdowej do terenu działki skarżącego, na której to powstała zabudowa w postaci obiektów budowlanych. Długość drogi łączącej ten teren z drogą publiczną wielokrotnie przewyższa rozmiary prostokąta obejmującego budynki powstałe w warunkach samowoli budowlanej. Przy takich relacjach powierzchni działki, obszaru zabudowanego obiektami kubaturowymi oraz drogi dojazdowej, słusznie uznano, aby za granice terenu inwestycji uznać tą część działki [...], którą inwestor oznaczył w postaci prostokąta o bokach ok.: 61,5 m, 34,5 m, 60,5 m i 31 m, i aby od tych granic wyprowadzić odległość obwiedni dla obszaru analizowanego. Do trafności takiego sposobu zastosowania § 3 ust. 2 rozporządzenia przekonuje charakterystyka terenu działki inwestora, jak i terenu otaczającego tą działkę, a przede wszystkim to, że efektem działań odpowiadających zapatrywaniu wnioskodawcy byłoby nieuzasadnione w świetle wykładni funkcjonalnej przepisów u.p.z.p. rozciągnięcie granic obszaru analizowanego wyprowadzanych od granic drogi dojazdowej. W okolicznościach tej sprawy nie można było za najbliższe sąsiedztwo uznać zabudowy kubaturowej znajdującej się po przeciwnej stronie wobec nieruchomości skarżącego drogi gminnej. Dla Sądu wykładnia pojęcia obszaru analizowanego zamieszczona w § 3 ust. 2 rozporządzenia nie może bowiem zmierzać do omijania celów u.p.z.p. w postaci tworzenia obszarów zwartej zabudowy, jako najpełniej realizującej treść pojęcia ładu przestrzennego – zob. art. 2 pkt 1 u.p.z.p. Tym bardziej, że jak pisze NSA w swym wyroku z dnia 28 lutego 2024 r. o sygn. II OSK 1372/21, organy demokratycznego państwa prawnego nie powinny wzmacniać sytuacji prawnej podmiotów, które dopuściły się działań niezgodnych z prawem. Strona nie może bowiem czerpać korzyści z własnego bezprawia (ex iniuria ius non oritur). Innymi słowy, strona, która dopuściła się naruszenia prawa, w tym naruszenia prawa w postaci samowoli budowlanej, nie może być w lepszej sytuacji niż podmiot, który tego prawa przestrzegał. W tak ukształtowanych okolicznościach prawnych jak i faktycznych wynikających z odległości terenu zabudowanego obiektami skarżącego, za trafne uznać też należało konstatacje Organów obu instancji o tym, że wskazywane przez stronę budynki położone w dużej odległości, bo 250 m od obiektów skarżącego, nie mogły stanowić oparcia do przeprowadzenia analizy koniecznej dla zbadania ustawowego warunku dobrego sąsiedztwa z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Na pełną akceptacje jako właściwie wyargumentowane uznać należało wnioski SKO zarówno co do położenia tych obiektów poza granicami obszaru analizowanego jak i co do różnej w swej istocie funkcji porównywanych obiektów budowlanych. Nie można bowiem postawić znaku równości pomiędzy wnioskowanym przez skarżącego obiektem rekreacji indywidualnej oraz mieszkalnymi. Z tej przyczyny zmiany sposobu użytkowania z rekreacyjnego na mieszkaniowy mogą nastąpić dopiero po wyczerpaniu procedur przewiedzianych w przepisach ustawy – Prawo budowlane. Różnice o jakich tu mowa wynikają nie tylko z odmiennego przeznaczenia obiektów mieszkalnych do stałego pobytu osób względem rekreacyjnych, ale także wyższych wymagań techniczno – budowalnych w obszarze izolacji cieplnej, wskaźnika zapotrzebowania na nieodnawialną energie pierwotną, wody i kanalizacji, odporności pożarowej i innych stawianych budynkom mieszkalnym. Wobec przedstawionych argumentów, nie sposób dostrzec z działaniach orzeczniczych organów obu instancji błędów w interpretacji i stosowaniu przepisów prawa materialnego w tym w szczególności art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. oraz procesowego. Sąd działając poza granicami zarzutów skargi nie dostrzegł w działaniach organów obu instancji jakichkolwiek powodów do zastosowania kompetencji kasacyjnych – art. 145 § 1 i 2 P.p.s.a. Decyzje wydane w toku postępowania, jako zgodne z przepisami procesowymi i materialnoprawnymi powinny pozostać w obrocie prawnym i wywoływać określone w nich skutki. Z wyłożonych względów Sąd skargę oddalił na podstawie art. 151 P.p.s.a. O kosztach postępowania przed WSA nie orzeczono z uwagi na art. 200 P.p.s.a.