II SA/Rz 471/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Stanisław Śliwa Sędziowie NSA Ryszard Bryk WSA Robert Sawuła /spr./ Protokolant Anna Zięba po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólnoadministracyjnym na rozprawie w dniu 29 października 2009 r. sprawy ze skargi E. W. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2009 r., Nr [...] w przedmiocie legalności robót budowlanych I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2009 r., nr [...]; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej E. W. kwotę 500 zł /słownie: pięćset złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi E. W. jest decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej w skrócie: WINB) z [...].04.2009 r. nr [...] wydana w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego dotyczącego legalności wykonanych robót budowlanych. Decyzja ta zapadła w następującym stanie faktycznym: E. W. podaniem z 14.10.2008 r. zwróciła się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (PINB) w J. o sprawdzenie legalności prowadzonych robót budowlanych przez Z. K. na działce nr 389 w miejscowości U. Wnosząca podanie wskazała, że nie uczestniczyła w postępowaniu, której przedmiotem miałoby być wydanie zgody na prowadzenie robót budowlanych przez właściciela działki sąsiedniej, nadto wykonana niwelacja terenu ma oddziaływać szkodliwie na jej nieruchomość. PINB w J. wszczął w tej sprawie postępowanie z urzędu, przeprowadził z udziałem stron oględziny, sporządził stosowną dokumentację w postaci szkiców, zdjęć oraz protokołu. W wyniku tych czynności stwierdzono, że Z. K. prowadzi roboty budowlane polegające na budowie płyty gnojowej wraz ze zbiornikiem na gnojowicę. Decyzją z [...].01.2009 r. nr [...] PINB w J. powołując się na dyspozycję art. 105 § 1 ustawy z 14.06.1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. nr 98 z 2000 r., poz. 1071 ze zm., zwana dalej k.p.a.) umorzył postępowanie w sprawie legalności wykonanych robót budowlanych na działce nr 389 w miejscowości U., stanowiącej własność Z. K. W uzasadnieniu wskazano, że w toku postępowania ustalono, iż inwestor prowadzi roboty budowlane polegające na budowie płyty do składowania obornika wraz ze zbiornikiem szczelnym na gnojowicę o pojemności do 25m³. Roboty te zostały poprzedzone zgłoszeniem, a Starosta J. pismem z 26.06.2008 r. poinformował Z. K., że nie wnosi sprzeciwu. Jednocześnie stwierdzono, że inwestor nie zachował wymiarów płyty określonych w zgłoszeniu, tj. 6 m na 5,50 m, a faktycznie wykonał płytę o wymiarach 5,30 m na 7,50 m, z tego tytułu na inwestora nałożono mandat karny. PINB w J. stwierdził ponadto, że nawet przy zmienionych wymiarach płyty gnojowej jej usytuowanie nie powoduje naruszenia bezpiecznych odległości dla tego typu obiektów, określonych w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z 7.10.1997 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budowle rolnicze i ich usytuowanie (Dz. U. nr 132, poz. 877, zwane dalej Rwtbr), w szczególności zachowane zostały dopuszczalne odległości od granic działek sąsiednich, przy czym odległość od granicy z działką E. W. nie uległa zmianie w stosunku do danych ujawnionych w zgłoszeniu i wynosi 8 m. W toku oględzin nie stwierdzono, aby doszło do niwelacji terenu, pouczono że w sprawach dotyczących szkód na nieruchomości strona może dochodzić swych praw na drodze postępowania przed sądem powszechnym. Organ I instancji skonkludował, że wobec tego, iż roboty prowadzone są na podstawie zgłoszenia, do którego nie wniesiono sprzeciwu, a popełnione odstępstwa nie naruszają przepisów techniczno-budowlanych, postępowanie w sprawie legalności robót stało się bezprzedmiotowe. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła E. W. wywodząc, że wybudowana płyta gnojowa jest większa niż deklarowana w zgłoszeniu. Płyta ta położona jest na poziomie o 3 m wyższym niż teren działki odwołującej się, a istniejący spadek terenu powodować może zalewanie jej działki przez odcieki z płyty gnojowej. Odwołująca się zarzucając wadliwość działania organu przyjmującego zgłoszenia wniosła o przeprowadzenie kontroli nadzwyczajnej zgłoszenia w trybie art. 84b Prawa budowlanego. Opisaną na wstępie decyzją WINB rozpoznając odwołanie E. W. orzekł o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji. W uzasadnieniu zrekapitulowano stan faktyczny sprawy. Organ odwoławczy doszedł do wniosku, że odwołanie nie zasługuje na uwzględnienie, choć uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie w pełni odpowiada wymogom przepisów prawa. WINB podniósł, że w świetle art. 29 ust. 1 pkt 1b i pkt 1c oraz art. 30 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego wybudowanie przez Z. K. płyty gnojowej i zbiornika na gnojowicę o pojemności 13,86 m³ nie wymagało uzyskania pozwolenia na budowę, konieczne natomiast było zgłoszenie zamiaru wykonania takich robót, czemu inwestor zadośćuczynił. Fakt wykonania płyty o nieco innych wymiarach niż podane w zgłoszeniu nie stanowiło wykonania robót w sposób odbiegający od ustaleń i warunków zgłoszenia. Odstępstwo takie nie doprowadziło do naruszenia przepisów techniczno-budowlanych, które określa Rwtbr. Odległości płyty ze zbiornikiem od granicy z działką E. W. (8 m) oraz od budynku mieszkalnego na jej działce (30 m) respektują przepisy Rwtbr. Nadto w toku postępowania stwierdzono, że zbiornik posiada szczelne ściany i dno. Poinformowano również, że zgłoszenie zamiaru wykonania robót budowlanych nie jest decyzją administracyjną, zatem nie może być przedmiotem trybów służących weryfikacji decyzji administracyjnych. Skargę na powyższą decyzję wniosła E. W. zarzucając decyzjom obu instancji błędną ocenę stanu zagospodarowania działki nr 388 stanowiącej własność skarżącej, a w konsekwencji uchybienie § 6 ust. 4 Rwtbr. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi E. W. wywodzi, że Z. K. wybudował obiekt o innych wymiarach niż podał w swoim zgłoszeniu, zatem winien w sprawie zostać zastosowany tryb przewidziany w art. 49b ust. 1 Prawa budowlanego. Skarżąca podaje ponadto, że na jej działce w odległości ok. 15 m od wybudowanej płyty gnojowej znajduje się budynek gospodarczy, który posiada otwory okienne, służące celom przydomowego warsztatu. Eksponując pojęcie pomieszczenia służącego na pobyt ludzi ujętego w § 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12.04.2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. nr , poz. ze zm., zwane dalej Rwt), skarżąca wywodzi, że organy nadzoru "nie podjęły trudu sprawdzenia sytuacji w terenie" i powinny wnieść sprzeciw do wniesionego zgłoszenia, a w konsekwencji przeprowadzić kontrolę w Starostwie Powiatowym w J. Skarżąca jako prawidłowy tryb działania organów wskazuje normę art. 49b ust. 2 Prawa budowlanego. W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie, WINB podtrzymał stanowisko prezentowane w zaskarżonej decyzji. Co się tyczy przeznaczenia budynku gospodarczego, o którym wywodzono w skardze, to stwierdzono, że budynek ten oddalony jest o ok. 10 m od płyty gnojowej, ale nie jest budynkiem przeznaczonym na stały pobyt ludzi. W trakcie postępowania przed Sądem pełnomocnik organu oświadczył, że nie jest w stanie wykluczyć, iż okazana mu w czasie rozprawy mapa zasadnicza zalegająca na k. 5/2 akt administracyjnych, na której naniesione usytuowanie płyty gnojowej na dz. nr 389 i odległości od dniej obiektów na dz. nr 388 została sporządzona wyłącznie na potrzeby zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych. Wojewódzki Sąd Administracyjny, zważył, co następuje: Kontrola sądowoadministracyjna prowadzona jest, pomijając wyjątki od tej reguły, wyłącznie z punktu widzenia zgodności z prawem (por. art. 1 § 2 ustawy z 25.07.2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych, Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), przy czym rozumie się, iż chodzi tu zarówno o przepisy prawa materialnego, jak i procesowego. W niniejszej sprawie skarga podlega rozpatrzeniu przez właściwy wojewódzki sąd administracyjny na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (ustawa z dn. 30.08.2002 r., Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm., zwana dalej Ppsa). Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania; c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Zgodnie z art. 134 § 1 Ppsa sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, zaś w myśl art. 135 Ppsa sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Skarga jest uzasadniona. W ocenie Sądu postępowanie prowadzone przez organy nadzoru budowlanego nie zostało przeprowadzone w sposób, który wyjaśniałby wszelkie okoliczności sprawy. Niesporne w sprawie jest to, że inwestor – Z. K., wykonywał roboty budowlane na podstawie zgłoszenia skierowanego do Starosty J., który poinformował go pismem z 26.06.2008 r., że nie będzie wnosił sprzeciwu wobec zamiaru wykonania płyty gnojowej oraz szczelnego zbiornika na gnojowicę, wykonywanego na działce nr 389 w miejscowości U. Na skutek interwencji E. W. PINB w J. przeprowadził oględziny na działce inwestora, w trakcie których sporządzono szkic z obmiaru płyty gnojowej wg jej rzeczywistych wymiarów w terenie oraz wykonano dokumentację zdjęciową obiektu inwestora. W aktach sprawy na k. 5/2 zalega kopia z mapy zasadniczej, na której uwidoczniono odległości płyty gnojowej, której wymiary oznaczono, jak w zgłoszeniu zamiaru wykonania robót budowlanych, od granicy z działką skarżącej oraz od budynku mieszkalnego zlokalizowanego na dz. nr 388 (własność E. W). Dla organu I instancji poczynione ustalenia faktyczne wystarczyły do stwierdzenia, że wznoszona płyta gnojowa wraz ze zbiornikiem na gnojowicę spełnia wymogi zawarte w Rwtbr, ocenę tę podzielił organ odwoławczy. Zdaniem Sądu ustalenia te są co najmniej przedwczesne. Niesporne jest, że obiekt inwestora winien być oddalony od otworów okiennych i drzwiowych pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi na działkach sąsiednich (§ 6 ust. 4 pkt 1 Rwtbr), zaś od granicy działki sąsiedniej winien być oddalony na co najmniej 4 m (§ 6 ust. 3 pkt 3 Rwtbr). O ile ten drugi wymóg nie jest kwestionowany przez skarżącą, to pierwszy z nich nie został wyjaśniony przez organ I instancji w sposób dostateczny. E. W. zarzuciła, że organy nie uwzględniły, iż w budynku gospodarczym zlokalizowanym w odległości mniejszej niż 30 m na dz. nr 388 znajdują się drzwi i okno, a samo pomieszczenie przeznaczone jest na pobyt ludzi (warsztat przydomowy). W odpowiedzi na skargę WINB kategorycznie stwierdził, że budynku tego nie można traktować jako budynku przeznaczonego na pobyt ludzi. Rzecz jednak w tym, że kwalifikacja pomieszczenia zlokalizowanego w tym budynku skarżącej, jak i samej odległości drzwi i okien w jej budynku mieszkalnym od płyty gnojowej nie została zupełnie wyjaśniona w trakcie przeprowadzonych przez PINB w J. oględzin. Zgodnie z art. 7 k.p.a. to organ administracji publicznej podejmuje wszelkie niezbędne kroki zmierzające do dokładnego wyjaśnienia sprawy, zaś z mocy art. 77 § 1 k.p.a. jest zobowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowody. Ustalenie warunku zachowania 30-metrowej odległości od otworów okiennych i drzwiowych pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi wymaga jednoznacznego przesądzenia, czy stanowiący punkt odniesienia otwór okienny lub drzwiowy sąsiedniego dla płyty gnojowej budynku prowadzi do pomieszczenia przeznaczonego na pobyt ludzi, w rozumieniu pojęcia zdefiniowanego w § 4 i 5 Rwt (por. wyrok WSA w Białymstoku z 26.06.2008 r., II SA/Bk 786/07, niepubl.). Skoro organ I instancji tej kwestii nie wyjaśnił, to uznać należy, że doszło do naruszenia art. 7 i 77 § 1 k.p.a., utrzymując w mocy wydaną w I instancji decyzję, bez uzupełnienia materiału dowodowego we wskazanym kierunku, organ odwoławczy dopuścił się naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Uchybienia te mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa), z tych względów zasadne było uchylenie decyzji obu instancji. Prowadząc ponownie postępowanie PINB w J. ponowi oględziny na dz. nr 388 i 389, dokona ustalenia charakteru pomieszczenia mającego być wyposażone w otwór drzwiowy i okienny w budynku gospodarczym na działce skarżącej – E. W., dokona pomiaru odległości płyty gnojowej od otworów drzwiowych i okiennych budynku mieszkalnego skarżącej i pomieszczenia w budynku gospodarczym. Ustalenia te zilustruje na szkicu wykonanym na mapie. W zależności od poczynionych ustaleń wyda stosowną decyzję. Uchylenie zaskarżonej decyzji obligowało Sąd do nadania klauzuli ochrony tymczasowej na zasadzie art. 152 Ppsa, koszty postępowania zasądzono na podstawie art. 200 Ppsa, uwzględniając uiszczony wpis od skargi.