II SA/Rz 471/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Jerzy Solarski Sędziowie WSA Magdalena Józefczyk WSA Joanna Zdrzałka /spr./ Protokolant Sylwia Pacześniak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 10 sierpnia 2011 r. sprawy ze skargi B. W. i J. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lutego 2011 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania administracyjnego uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] listopada 2010 r., nr [...]. II SA/Rz 471/11 UZASADNIENIE Samorządowe Kolegium Odwoławcze w ... decyzją z dnia [..] lutego 2011 r., nr SKO ..., po rozpatrzeniu odwołania B.W. i J.B. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia [..] listopada 2010 r., nr ... o odmowie wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją własną z dnia [..] kwietnia 2009 r., nr ... stwierdzającą wygaśnięcie decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia [..] grudnia 2003 r., nr .... Ostatnio wymieniona decyzja ustalała warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z towarzyszącymi urządzeniami budowlanymi na terenie działek nr [..] i [..]/2 położonych w obrębie nr [..] miasta P. W podstawie prawnej decyzji z dnia 16 lutego 2011 r. Kolegium wskazało art. 138 § 1 pkt 1, art. 149 § 2 i art. 148 § 1 i 2 k.p.a., a także art. 65 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz.717 z późn. zm.) Z jej uzasadnienia wynika, że decyzją z dnia 3 kwietnia 2009 r. Prezydent Miasta P. stwierdził wygaśnięcie własnej decyzji wydanej [..] grudnia 2003 r. ustalającej warunki zabudowy ww. inwestycji na działkach nr [..] i [..]/2, z uwagi na uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który przewiduje inne niż określone w warunkach zabudowy przeznaczenie dla terenu inwestycji. Decyzji tej nie doręczono J.B., która poprzednią decyzją kasacyjną Samorządowego Kolegium Odwoławczego w ... z dnia [..] grudnia 2008 r., uznana została za stronę postępowania. Na skutek jej pisma dotyczącego dopuszczenia do udziału w postępowaniu, Prezydent Miasta P. postanowieniem z dnia [..] maja 2009 r. sprostował oczywistą omyłkę pisarską w rozdzielniku swojej decyzji z [..] kwietnia 2009 r. , dodając J.B. jako stronę postępowania. W dalszej kolejności Prezydent Miasta P. decyzją z dnia [..] maja 2009 r. Nr ... ponownie stwierdził wygaśnięcie decyzji własnej z dnia [..] grudnia 2003 r. ustalającej warunki zabudowy, powołując te same przyczyny i podstawę prawną, co w decyzji z [..].04.2009 r. Decyzja ta została jednak uchylona decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w ... z dnia [..] lipca 2009 r., a sprawa przekazana organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. J.B. złożyła następnie wniosek o wznowienie postępowania, podając jako podstawę art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. i brak swojego udziału w postępowaniu. Po jego rozpoznaniu, Prezydent Miasta P. decyzją z dnia [..] listopada 2010 r. odmówił wznowienia postępowania, uznając, iż wniosek o wznowienie został złożony z uchybieniem 1-miesięcznego terminu, liczonego od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji. W odwołaniu od tej decyzji B.W. i J.B. podnieśli celowe działanie organów na ich szkodę, wynikające z nie przesłania J.B. decyzji z dnia [..].04.2009 r. stwierdzającej wygaśnięcie decyzji źródłowej, tak by nie złożyła ona środka zaskarżenia. Środek taki złożony został od decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia [..] maja 2009 r., która ponownie stwierdzała wygaśnięcie decyzji z [..] grudnia 2003 r. ustalającej warunki zabudowy i była jednakowa w treści z decyzją z [..].04.2009 r., jednakże nie odniósł zamierzonego rezultatu. Organy powołują się bowiem cały czas na wspomnianą decyzję z [..].04.2009 r. i okoliczność, że decyzja o ustaleniu warunków zabudowy wygasła. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w ... decyzją z dnia [..] lutego 2011 r., utrzymało w mocy decyzję organu I instancji z dnia [..] listopada 2010 r. o odmowie wznowienia postępowania. W uzasadnieniu stwierdzono, że niewątpliwie J.B. nie brała udziału w poprzednio toczącym się postępowaniu. Podkreślono jednak, że stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a. jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Aktualną właścicielką nieruchomości, której dotyczy postępowanie jest B.B., co wynika z umowy darowizny zawartej w formie aktu notarialnego (Rep. A, nr [..]/2006). Przepis art. 149 § 2 k.p.a. nakazuje odmówić wznowienia postępowania, jeżeli m.in. wniosek złożył podmiot nie będący stroną albo też wniosek został złożony przez stronę z uchybieniem terminu określonego w art. 148 k.p.a. Miesięczny termin na skuteczne złożenie wniosku o wznowienie postępowania liczy się od dnia, w którym strona dowiedziała się o fakcie wydania decyzji. B.W. i J.B. dowiedzieli się o decyzji z [..].04.2009 r. z treści pisma Prezydenta Miasta P. z dnia [..] lipca 2010 r., które zostało im doręczone, odpowiednio, [..] lipca 2010 r. i [..] lipca 2010 r. Wniosek o wznowienie postępowania został złożony [..] października 2010 r., a więc z uchybieniem terminu do jego wniesienia. Jednocześnie Kolegium zauważyło, że istotnie pozostaje nie zakończone postępowanie, w którym organ I instancji wydał decyzję z dnia [..].05.2009 r., a Kolegium ją uchyliło i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Zapowiedziano w tym zakresie zastosowanie środków nadzorczych. Po podjęciu takich działań, Prezydent Miasta P. decyzją z dnia [..] lutego 2011 r., Nr ..., umorzył postępowanie zakończone decyzją z dnia [..] maja 2009 r. B.W. i J.B. złożyli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w ... z dnia [..] lutego 2011 r. W skardze stwierdzili, że organy w nieuprawniony sposób pominęły J.B. podczas doręczania decyzji zaskarżonej wnioskiem o wznowienie postępowania. Uważają, że wniosek o wznowienie postępowania został złożony z zachowaniem miesięcznego terminu od powzięcia wiadomości "o stanie formalnym kwestionowanej decyzji". Organ celowo wydał dwie decyzje w tej samej sprawie, aby "zabezpieczyć" uprawomocnienie się pierwszego rozstrzygnięcia w chwili podejmowania drugiego. Błędnie też organy korespondują z osobą, którą określają jako "B.B.". Samorządowe Kolegium Odwoławcze w ... w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie, powołując się na przyczyny wskazane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) Sąd sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji, obejmującą badanie zaskarżonych aktów pod względem ich zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) – zwanej dalej w skrócie P.p.s.a., stanowiący, że Sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to po stronie Sądu obowiązek zbadania, niezależnie od podnoszonych w skardze zarzutów, czy zaskarżony akt odpowiada prawu i uwzględnienie skargi, skutkujące w przypadku zaskarżenia decyzji - jej uchyleniem, jeśli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albo skutkujące stwierdzeniem nieważności tej decyzji, jeśli zachodzą przyczyny przewidziane w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach. Dokonując kontroli legalności w niniejszej sprawie Sąd uznał, iż skarga zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżoną decyzją i poprzedzającą ją decyzją Prezydenta Miasta P. z dnia [..] listopada 2010 r. odmówiono wznowienia postępowania administracyjnego w sprawie wygaśnięcia decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia [..] grudnia 2003 r. ustalającej warunki zabudowy, w oparciu o art. 149 § 3 P.p.s.a. oraz art. 148 § 1 i § 2 P.p.s.a. Powołane przepisy regulują fazę wstępną wznowienia postępowania, jednego z nadzwyczajnych trybów służących weryfikacji decyzji ostatecznej zapadłej w postępowaniu administracyjnym.. W fazie tej następuje wstępne badanie dopuszczalności wznowienia, a więc ustalenie, czy występują formalne podstawy wznowienia. Badanie to obejmuje kwestie podmiotowe, zachowania terminu do wniesienia podania o wznowienie oraz powołania ustawowych przesłanek określonych w art. 145 § 1 k.p.a. Negatywny wynik badania podstaw formalnych prowadzi do wydania decyzji o odmowie wszczęcia postępowania (art. 149 § 3 k.p.a.). Podstawową kwestią na tym etapie jest ustalenie czy wniosek o wznowienie złożył legitymowany do tego podmiot i czy zachowany został termin określony w art. 148 k.p.a. Decyzja źródłowa Prezydenta Miasta P. z dnia [..] kwietnia 2009 r. stwierdzająca wygaśnięcie decyzji o warunkach zabudowy została doręczona B.W., J.W., J.P., M.D. oraz S.P. - Zarząd Dróg Miejskich w P.u. Nie doręczono jej J.B., choć została ona uznana za stronę postępowania na wcześniejszym jego etapie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w ... (mylnie wskazywana jako B.B.) i brała już udział w postępowaniu przed organem I instancji (była zawiadomiona o czynnościach postępowania pismem z dnia [..].01.2009 r.). Ujawniwszy ten fakt, Prezydent Miasta P. postanowieniem z dnia [..] maja 2009 r. sprostował z urzędu omyłkę w rozdzielniku wymienionej decyzji, dodając w pozycji 2 jako stronę postępowania J.B. zam. w P. ul. G. [..]/6. J.B. otrzymała to postanowienie [..].06.2009 r., natomiast jak wynika z akt administracyjnych i pism skarżącej, nigdy nie doręczono jej sprostowanej tym postanowieniem decyzji. W aktach administracyjnych sprawy (tom III – brak numeru karty) znajduje się kopia zażalenia J.B. na postanowienie o sprostowaniu, które wpłynęło do organu w dniu [..].06.2009 r. (data wpływu do Urzędu Miejskiego w P. – Kancelaria Ogólna) i jak wynika z tychże akt, nie zostało rozpatrzone przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w .... Kwestia tego zażalenia ma kardynalne znaczenie dla rozpoznawanej sprawy. Zgodnie z art. 145 § 1 k.p.a. wznowieniu podlega wyłącznie postępowanie w sprawie zakończonej decyzją ostateczną. Sprostowanie decyzji jest integralnie związane z decyzją, której dotyczy (postanowienie WSA w Bydgoszczy z dnia 12.05.2010 r., I SA/Bd 333/10, System Orzecznictwa LEX nr 784777). W rozpatrywanej sprawie dotyczyło ono wskazania skarżącej jako strony postępowania. Będąc związany granicami sprawy Sąd nie może oceniać prawidłowości wydanego postanowienia. Oceny takiej mógłby dokonać wyłącznie wówczas, gdyby przedmiotem skargi była decyzja z dnia [..] kwietnia 2009 r., której dotyczy sprostowanie. W zaistniałej natomiast sytuacji, czyli takiej, w której nie zweryfikowano postanowienia o sprostowaniu, rozpoznanie wniosku skarżącej o wznowienie postępowania przed rozpoznaniem zażalenia na postanowienie o sprostowaniu decyzji było przedwczesne. Należy również zauważyć, że skarżąca domagała się wznowienia postępowania zakończonego decyzją z dnia [..] kwietnia 2009 r. już we wspominanym zażaleniu z [..].06.2009 r., wskazując numer tej decyzji oraz fakt, iż zapadła ona z naruszeniem art. 10 k.p.a., bez zapewnienia stronie czynnego udziału w postępowaniu, w tym także bez doręczenia tej decyzji. Błędne jest zatem rozumowanie organu powołujące się na datę [..].07.2010 r. jako dzień powzięcia informacji o wydanej decyzji z [..] kwietnia 2009 r. i liczenie od tej daty terminu do wznowienia postępowania. Dalsze postępowanie przed organami uzależnione będzie od wyników postępowania zażaleniowego. Konsekwencją bowiem utrzymania w mocy postanowienia z dnia [..] maja 2009 r. o sprostowaniu decyzji z dnia [..] kwietnia 2009 r. będzie konieczność doręczenia J.B. tej decyzji, co otwiera stronie możliwość złożenia od niej odwołania. W przypadku natomiast uchylenia tego postanowienia, rzeczą organu będzie rozpoznanie zawartego w zażaleniu wniosku o wznowienie postępowania, poprzedzone poddaniem go badaniu formalnemu. Mając powyższe okoliczności na względzie Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, a zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja zapadły z naruszeniem art. 149 § 3 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. oraz art. 113 § 3 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. i 16 § 1 k.p.a., które to naruszenia Sąd uznał za mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przede wszystkim zaś sposób prowadzenia postępowania przez organy w niniejszej sprawie stoi w sprzeczności z wyrażoną w art. 8 k.p.a. zasadą pogłębiania zaufania do organów Państwa. W realiach rozpoznawanej sprawy trudno bowiem odeprzeć wysuwany przez skarżących zarzut, że organy celowo nie doręczyły J.B. decyzji z dnia [..] kwietnia 2009 r., doręczając jej inną, wadliwą decyzję, bo wydaną drugi raz w tej samej sprawie, a następnie odmówiły wznowienia postępowania na jej wniosek, po to, by uniemożliwić skarżącej kwestionowanie rozstrzygnięcia o wygaśnięciu decyzji ustalającej warunki zabudowy. Z wszystkich tych przyczyn, Sąd w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a .uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia [..] listopada 2010 r. Z uwagi na charakter zaskarżonej decyzji, która nie przyznaje żadnych praw i obowiązków, Sąd odstąpił od określenia czy i w jakim zakresie nie może być ona wykonana (art. 152 P.p.s.a.). W oparciu o art. 210 § 1 P.p.s.a Sąd nie orzekł o zwrocie kosztów, z uwagi na brak stosownego wniosku skarżących.