II SA/Rz 472/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Zbigniew Czarnik /spr./ Sędziowie WSA Ewa Partyka WSA Robert Sawuła Protokolant Sylwia Pacześniak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 14 września 2011 r. sprawy ze skargi K. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] marca 2011 r., nr [...] w przedmiocie zmiany decyzji ostatecznej w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] lutego 2011 r., nr [...]; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Decyzją z dnia [...] marca 2011 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpatrzeniu odwołania K. O., utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] lutego 2011 r., nr [...], zmieniającą ostateczną decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] marca 2010 r., nr [...], w przedmiocie ustalenia dla A. Sp. z o.o. z/s w [...] lokalizacji inwestycji celu publicznego pn. "Budowa stacji bazowej telefonii komórkowej nr [...] na działce nr 331/2 w D., w skład której wejdą wieża stalowa typ h=50m, system anten i kabli, kontener techniczny usytuowany u podnóża wieży, zasilanie, droga dojazdowa i ogrodzenie". Z akt administracyjnych wynika następujący stan sprawy. Wnioskiem z dnia 25 listopada 2009 r. M. R., jako przedstawiciel B. Sp. z o.o. z/s w R. wystąpiła do Wójta Gminy [...] o ustalenie dla A. Sp. z o.o. z/s w [...] lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającego na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej nr [...] na działce nr 331/2 w D., w skład której wejdą: wieża stalowa typ h=50m, system anten i kabli, kontener techniczny usytuowany u podnóża wieży, zasilanie, droga dojazdowa i ogrodzenie. Decyzją z dnia [...] marca 2010 r., nr [...], Wójt Gminy [...] ustalił dla A. Sp. z o.o. lokalizację inwestycji celu publicznego - stacji bazowej telefonii komórkowej na działce nr 331/2 w D. polegającą na budowie wieży telefonii komórkowej o konstrukcji stalowej i wysokości 50,0m nad poziomem terenu wraz z systemem antenowym zamontowanym na wieży, kontenera technicznego u podstawy wieży mieszczącego urządzenia zasilające, sterujące i nadawczo-odbiorcze, przyłącza energetycznego oraz zagospodarowaniu terenu stacji bazowej, w tym ogrodzeniu i utwardzeniu terenu i budowę wewnętrznej drogi dojazdowej. Decyzja stała się ostateczna w dniu 15 kwietnia 2010 r. Wnioskiem z dnia 25 maja 2010 r. inwestor - A. Sp. z o.o. wystąpiła do Wójta Gminy [...] o zmianę powyższej decyzji w zakresie określającym wysokość wieży z poziomu 50,0m do wysokość 53,0m nad poziomem terenu oraz wysokości obiektu - kontenera z określonego na nie więcej niż 3,0m do poziomu nie wyższego niż 3,4m od poziomu gruntu. Decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r., nr [...], Wójt Gminy [...] uwzględniając wniosek inwestora orzekł o zmianie ostatecznej decyzji z dnia [...] marca 2010 r., nr [...], w ten sposób, że określił nową wysokość wieży mogąca maksymalnie wynosić 53 m nad poziomem terenu oraz nowa wysokość obiektu kontenera wynosząca nie więcej niż 3,5m. Po rozpatrzeniu odwołania K. O. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] września 2009 r., nr [...], uchylił powyższą decyzję przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Wójt Gminy [...] decyzją z dnia [...] lutego 2011 r., nr [...], ponownie uwzględniając wniosek inwestora orzekł o zmianie ostatecznej decyzji z dnia [...] marca 2010 r., nr [...], w ten sposób, że określił nową wysokość wieży mogąca maksymalnie wynosić 53 m nad poziomem terenu oraz nowa wysokość obiektu kontenera wynosząca nie więcej niż 3,5m. W podstawie prawnej rozstrzygnięcia powołał przepis art. 154 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2000 r., nr 98, poz. 1071, z późn.zm.). Po rozpatrzeniu odwołania K. O. Samorządowe Kolegium Odwoławcze powołaną na wstępie decyzją orzekło o utrzymaniu zaskarżonej decyzji w mocy. W ocenie Kolegium materiał dowodowy przemawia za dopuszczalnością przedmiotowej inwestycji, zaliczanej do inwestycji celu publicznego w rozumieniu art. 6 pkt 3) ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2004 r., nr 261, poz. 2603 z późn.zm.), wymagającej uzyskania decyzji lokalizacyjnej zgodnie z art. 50 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej: "u.p.z.p."), wobec braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Na podstawie art. 53 ust. 3 u.p.z.p. Kolegium dokonało analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy i stanu faktycznego i prawnego terenu przeznaczonego pod inwestycję. Stwierdziło, że planowanej inwestycji nie można zakwalifikować jako przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko w świetle przepisów art. 59 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2008 r., nr 199, poz. 1227 z późn.zm.) oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz.U. nr 257, poz. 2573, z późn.zm.). Realizacja inwestycji nie wymaga obligatoryjnie uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. W odniesieniu do zarzutów odwołania przyjęto, że są one niezasadne. Decyzja określa wysokość wieży na 53 m, do wniosku złożono dokumentację odnoszącą się do problematyki potencjalnego oddziaływania inwestycji na mieszkańców i wyjaśniono tę kwestię w uzasadnieniu decyzji. Brak podstaw do przyjęcia, aby montowane urządzenia znacząco uciążliwie oddziaływały na środowisko naturalne i zagrażały zdrowiu i życiu okolicznych mieszkańców. Wydana decyzja zabezpiecza interesy osób trzecich, a zarzut negatywnego oddziaływania inwestycji na możliwość odbioru programów radiowych i telewizyjnych nie został niczym potwierdzony. Zagadnienie wysokości wieży i jej bezpieczeństwa użytkowego podlegać będzie badaniu w fazie wydawania pozwolenia budowlanego, natomiast dochodzenie ewentualnych roszczeń odszkodowawczych regulują obowiązujące przepisy prawa. O wyborze miejsca lokalizacji inwestycji decyduje inwestor, natomiast poddaje go jedynie swojej ocenie. Na tej podstawie Kolegium uznało, że wydana decyzja o lokalizacji inwestycji celu publicznego jest zgodna z przepisami art. 59 ust.1, art. 60 ust. 1 i ust. 4, art. 61, art. 63 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. Z rozstrzygnięciem tym nie zgodził się K. O. zarzucając naruszenie rażące naruszenie obowiązujących przepisów prawa i wnosząc o uchylenie decyzji SKO oraz poprzedzających ją decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] marca 2010 r. oraz z dnia [...] lutego 2011 r. W ocenie skarżącego planowana inwestycja nie jest inwestycją celu publicznego, ponieważ nie znajduje zapotrzebowania ze strony mieszkańców, jak też nie mieści się w katalogu art. 6 pkt 1 u.g.n. Stwierdza, że nie każdą inwestycję w zakresie łączności publicznej można uznać za posiadającą taki przymiot. Jest to inwestycja o charakterze usługowo-biznesowym, która nie poprawi warunków socjalnych, gospodarczych czy kulturowych mieszkańców godząc w interes zdrowotny. Narusza interes publiczny, ponieważ nie znajduje akceptacji społecznej. Skarżący podkreślił też, że wieża i anteny zostaną zlokalizowane w odległości wynoszącej około 70 m od najbliższego budynku gospodarczego i mieszczącego się w pobliżu budynku mieszkalnego, podczas gdy Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny określił tę odległość na 150 m. W pobliżu centrum planowanej inwestycji zlokalizowane są pola uprawne, sady, przydomowe ogródki warzywne. Są tam również działki możliwe pod zabudowę lub uprawy. Decyzja określa jedynie maksymalną wysokość wieży i kontenera nie podając ich minimalnej wysokości. Dowolność montowania anten i urządzeń do wysokości 53 m spowoduje niekontrolowane poziomy pól magnetycznych w środowisku, co jest sprzeczne z wymogami zawartymi w rozporządzeniu z dnia 30 października 2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymania tych poziomów (Dz.U. nr 192 , poz. 1883). Wójt nie wystąpił ponadto o opinię biegłego w sprawie stwierdzenia istnienia potencjalnego ryzyka dla okolicznych mieszkańców oraz charakterystyki promieniowani planowanej inwestycji pomimo, że wymagał od inwestora przedłożenia opinii radiologa i pomimo braku tego dokumentu wydał decyzję lokalizacyjną. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie przedstawiając argumentację jak w skrzonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 3 .§ 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153 poz. 1270 ze zm.) dalej: p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują prawem przewidziane środki. Zakres kontroli sprawowanej przez sądy wynika z treści art. 134 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym sądy rozpoznając skargi nie są związane ich zarzutami, podstawą prawną ani formułowanymi przez strony wnioskami. Sądy rozpoznają skargi w granicach danej sprawy. Skarga K. O. zasługuje na uwzględnienie z innych powodów niż w niej podniesione, które Sąd musiał uwzględnić z urzędu. W rozpoznawanej sprawie stan faktyczny sprawy został ustalony zgodnie z przepisami prawa i w ocenie Sądu może być podstawą orzekania. Dla istoty sprawy ustaleniami mającymi znaczenie jest stwierdzenie, że w dniu [...] marca 2010 r. Wójt Gminy [...] wydał dla A. spółka z o.o. decyzję nr [...] ustalającą lokalizację inwestycji celu publicznego; budowę stacji bazowej telefonii komórkowej z kontenerem technicznym oraz niezbędną infrastrukturą. Decyzja ta stała się ostateczna w dniu 15 kwietnia 2010 r. Wnioskiem z dnia 25 maja 2010 r. (data wpłynięcia do Urzędu Gminy) A. spółka z o.o. wystąpiła do Wójta Gminy [...] o zmianę ostatecznej decyzji, wskazując równocześnie zakres proponowanej zmiany. Decyzją z dnia [...] lutego 2011 r., nr [...] Wójt Gminy [...] zmienił ostateczną własną decyzję, przy czym ta decyzja była rozstrzygnięciem, które zapadło po kasacyjnej decyzji SKO z dnia [...] września 2010 r. [...]. Od decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] lutego 2011 r. K. O. złożył odwołanie, a SKO decyzją objętą skargą utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W takich okolicznościach trzeba stwierdzić, że przedmiotem (sprawą) postępowania administracyjnego jest zmiana ostatecznej decyzji rozstrzygającej sprawę lokalizacji inwestycji celu publicznego. Podkreślić należy, że sprawa ta ma charakter formalny tzn. polega na wyborze sposobu zmiany ostatecznej decyzji niewadliwej. Akta sprawy wskazują, że organy takiej sprawy nie prowadzą. Wprawdzie Wójt Gminy [...] powołuje w podstawie prawnej art. 154 k.p.a., ale w żadnym miejscu prowadzonego postępowania nie wskazuje dlaczego może z tej podstawy prawnej korzystać. Sąd zwraca uwagę, że zmiana ostatecznej decyzji możliwa jest tylko w sposób i na zasadach przewidzianych w k.p.a. Pośród tych reguł mieści się także art. 154 k.p.a., ale w postępowaniu toczącym się na tej podstawie prawnej należy wykazać, że spełnione zostały wszystkie przesłanki wskazane w tym przepisie, a nie dokonywać powtórnej analizy meritum sprawy. Decyzja organu pierwszej instancji nie zawiera uzasadnienia wskazującego na potrzebę zmiany decyzji, ponadto dokonuje zmiany w zakresie wykraczającym poza wniosek strony. Zauważyć trzeba, że z akt sprawy wynika, żądanie wnioskodawcy, w którym precyzuje wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej kontenera. W jego wniosku wysokość ta ma być zwiększona nie więcej niż 3,4 m, a w decyzji dokonano zmiany 3,5 m. Sąd zwraca uwagę, że wniosek o zmianę decyzji złożyła nie tylko osoba nieuprawniona w chwili składania (ten błąd został naprawiony), ale także działająca na podstawie pełnomocnictwa udzielonego przez Zarząd Spółki dyrektorowi Biura Regionalnego w [...]. W aktach sprawy brak dowodu potwierdzającego istnienie takiego pełnomocnictwa. Tę okoliczność należało wyjaśnić przed podjęciem decyzji, gdyż M. R. nie działa na podstawie pełnomocnictwa Zarządu Spółki. O ile decyzja Wójta Gminy [...] wskazuje jeszcze art. 154 k.p.a., to decyzja organu drugiej instancji w ogóle do tej regulacji nie odnosi się. Z uzasadnienia decyzji wynika, że odnosi się ona do meritum sprawy, a więc lokalizacji, a przecież nie ten przedmiot jest sprawą w kontrolowanym postępowaniu. Sąd zwraca uwagę, że zmiana decyzji ostatecznej musi odpowiadać warunkom kodeksowym. Zatem organy były zobowiązane poddać analizie przesłanki uzasadniające dokonanie zmiany wybierając wcześniej właściwy tryb. W rozpoznawanej sprawie organ pierwszej instancji podejmuje próbę uruchomienia procedury wskazanej w art. 154 k.p.a. Zdaniem Sądu jest to wybór wadliwy, gdyż może być stosowany tylko w odniesieniu do ostatecznych decyzji na podstawie, których żadna ze stron nie nabyła prawa. Taką decyzją nie jest decyzja o lokalizacji inwestycji celu publicznego. W ocenie Sądu takie rozstrzygnięcie skutkuje nabyciem po stronie inwestora prawa do realizacji określonej inwestycji w oznaczonym miejscu. Zatem zmiana ostatecznej decyzji mogłaby mieć miejsce, ale tylko przy wykorzystaniu art. 155 k.p.a. Mając na uwadze powyższe oraz treść art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Sąd orzekł jak na wstępie.