II SA/Rz 473/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Krystyna Józefczyk /spr./ Sędziowie WSA Zbigniew Czarnik WSA Magdalena Józefczyk Protokolant Anna Zięba po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólnoadministracyjnym na rozprawie w dniu 28 października 2009 r. sprawy ze skargi Spółdzielni [...] na zarządzenie Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lutego 2007 r., Nr [...] w przedmiocie zasad udostępniania gruntów komunalnych i Skarbu Państwa I. stwierdza nieważność zarządzenia Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lutego 2007 r. nr [...]; II. zobowiązuje skarżącą Spółdzielnię [...] do dokonania opłaty w kwocie 300 zł /słownie: trzysta złotych/ tytułem nieuiszczonego wpisu sądowego od skargi. Sygn. II SA/Rz 473/09 Uzasadnienie Przedmiotem skargi Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" jest zarządzenie Prezydenta Miasta [...] z [...].02.2007 r. nr [...], w sprawie zasad udostępniania gruntów komunalnych i Skarbu Państwa w celu realizacji, modernizacji, naprawy, konserwacji i eksploatacji inwestycji liniowych wraz z urządzeniami towarzyszącymi. Pismem z 8.04.2009r. Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...] wezwała Prezydenta Miasta do uchylenia zarządzenia Nr [...] z [...].02.2007 r. w sprawie zasad udostępniania gruntów komunalnych i Skarbu Państwa w celu realizacji, modernizacji, naprawy, konserwacji i eksploatacji inwestycji liniowych wraz z urządzeniami towarzyszącymi. W wezwaniu zarzucono przedmiotowemu zarządzeniu naruszenie interesu prawnego Spółdzielni. Zwrócono uwagę, iż realizowane sieci wodno – kanalizacyjne po ich wybudowaniu przekazywane są na majątek Gminy nieodpłatnie. Tym samym, podmiot który realizuje inwestycję ponosi podwójne opłaty z tego tytułu. Za przekazywane sieci i przyłącza zarówno Gmina jak i podporządkowane jej przedsiębiorstwa nie zwracają należnych za ich wykonanie opłat. Po przekazaniu sieci na zasadach nieodpłatnych ponownie pobierają opłaty za przesył mediów. Strona podkreśliła, iż dokonywanie zapłaty za tereny, które są własnością Gminy a zostały zakupione i utrzymywane z podatków mieszkańców jest nieuzasadnione. Takie działanie Gminy narusza interes prawny członków Spółdzielni [...]. Wezwanie to wpłynęło do Urzędu Miasta w dniu 8.04.2009 r. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, wniesionej 15.05.2009 r., Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]" reprezentowana przez dwóch członków zarządu, wniosła o stwierdzenie nieważności zarządzenia Nr [...] Prezydenta Miasta z [...].02.2007 r. oraz o zasądzenie od organu na rzecz Spółdzielni kosztów postępowania według norm przepisanych. Skarga została oparta na zarzucie naruszenia art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym, art. 11 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami przez przekroczenie kompetencji wynikających z powołanych przepisów prawa poprzez ustalenie w zarządzeniu obowiązującego wzoru wniosku o zawarcie umowy, ustalenie obowiązku pobierania odpłatności za zgodę na zlokalizowanie nowej inwestycji oraz przebudowę lub modernizację. W uzasadnieniu skargi opisano przedmiot zaskarżonego zarządzenia oraz poinformowano o nieudzieleniu przez Prezydenta Miasta odpowiedzi na skierowane do niego wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego z 8.04.2009 r. Według strony skarżącej działania Prezydenta wyrażone w treści zarządzenia przekraczają zakres upoważnienia do stanowienia tego typu aktów kierownictwa wewnętrznego. Brak jest regulacji prawnych upoważniających organ gminy do obligowania podmiotu trzeciego w zakresie sposobu postępowania w sprawie o wyrażenie zgody, jego formę oraz zakres. Nakładanie na podmiot występujący o umieszczenie urządzenia infrastruktury na gruncie gminnym dodatkowej opłaty wypacza sens i istotę zadań wspólnoty samorządowej. Posługiwanie się stawkami, które mają obowiązek ponieść podmioty pragnące korzystać z nieruchomości Gminy w zakresie umieszczenia infrastruktury stanowi próbę nałożenia kolejnego obowiązku publiczno – prawnego, do którego regulacji Prezydent Miasta nie ma uprawnienia. W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta wniósł o odrzucenie skargi w całości lub o jej oddalenie. Uzasadniając wniosek o odrzucenie skargi Organ podniósł, iż nie mieści się ona w zakresie spraw administracji publicznej, o którym mowa w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Zarządzenie stanowiące przedmiot skargi jest aktem kierownictwa wewnętrznego. Ponadto jest ono wyrażeniem stanowiska organu uprawnionego do gospodarowania nieruchomościami jako podmiotu prawa cywilnego. W ocenie organu skarżąca Spółdzielnia nie wskazała konkretnie żadnego przepisu prawa materialnego, kreującego po jej stronie prawa i obowiązki, a która to norma pozostawałaby w sprzeczności z treścią zaskarżonego zarządzenia i byłaby przez niego naruszona. Kwestionowane zarządzenie nie ma bezpośredniego wpływu na sferę praw i obowiązków skarżącego, gdyż prawa i obowiązki stron kreowane są poprzez zawarcie umowy cywilnoprawnej. Podniesiony w skardze zarzut naruszenia art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 11 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami przez przekroczenie umieszczonych w nim kompetencji jest niezasadny. Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]", nie może negować kompetencji organu powołanego mocą przepisów do decydowania w ramach obowiązujących przepisów o sposobie i warunkach, na jakich działki Gminy lub Skarbu Państwa zostaną zainteresowanym inwestorom udostępnione w drodze umowy. Pobieranie opłat z tytułu udostępniania gruntów komunalnych i Skarbu Państwa w celu realizacji i eksploatacji ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń do przesyłu płynów, gazów, energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji jest sytuacją powszechną w skali kraju, czego dowodem mają być podane w skardze akty Prezydenta Miasta Warszawy. W piśmie z datą wpływu do WSA 17.08.2009 r., Prezydent Miasta wyjaśnił, iż podział na strefy miasta R. został ustalony zarządzeniem nr [...] z [...].11.2003 r. Wraz z pismem przesłano do WSA załącznik nr 1 do zarządzenia Prezydenta Miasta z [...].02.2009 r. nr [...], uchwałę Zarządu Miasta nr [...] z [...].10.2001 r., mapę ulic i placów miasta R. z podziałem na strefy stanowiącą załącznik nr 2 do zarządzenia nr [...] Prezydenta Miasta z [...].11.2003 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny, zważył, co następuje: Skarga Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" zasługuje na uwzględnienie. Kontrola sądowoadministracyjna prowadzona jest, pomijając wyjątki od tej reguły, wyłącznie z punktu widzenia zgodności z prawem (art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych, Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), przy czym rozumie się, iż chodzi tu zarówno o przepisy prawa materialnego, jak i procesowego. W niniejszej sprawie skarga podlega rozpatrzeniu przez właściwy wojewódzki sąd administracyjny na podstawie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm., zwana dalej P.p.s.a.). Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" została wniesiona w oparciu o art. 101 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. Nr 142, poz. 1591; zwana dalej u.s.g.). Według jego treści, każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta [...] podniósł, iż zaskarżony akt jest aktem kierownictwa wewnętrznego o wymiarze cywilnoprawnym, zaś tego rodzaju akty nie podlegają skardze regulowanej przez art. 101 ust. 1 u.s.g. Ten argument miał przekonać Sąd do odrzucenia skargi Spółdzielni "[...]". Analiza treści jednostek redakcyjnych zaskarżonego zarządzenia prowadzi jednak do przeciwnych wniosków. Po pierwsze, regulowanie zasad udostępniania gruntów komunalnych i Skarbu Państwa jest wykonywaniem administracji publicznej. Należy przypomnieć, że aktywność Prezydenta Miasta w obszarze zarządzania mieniem gminy lub Skarbu Państwa, co do zasady musi być rozpatrywana jako działanie służące realizacji zadań administracji publicznej. Gospodarowanie mieniem komunalnym oraz mieniem Skarbu Państwa obok sfery reglamentacyjno – policyjnej, świadcząco - organizatorskiej oraz zarządzania rozwojem wypełnia jedną z funkcji administracji, jaką jest zarządzanie zasobami majątkowymi (por. H. Izdebski, M. Kulesza, Administracja publiczna. Zagadnienia ogólne, Warszawa 2004 r., s. 104 i nast.). Z tym poglądem zbieżny jest zaprezentowany przez Trybunał Konstytucyjny sposób rozumienia pojęcia "sprawa z zakresu administracji publicznej". W uchwale z 27 września 1994 r. W. 10/93 (OTK 1994/II, poz. 46), stwierdzono, iż wszystkie zadania samorządu terytorialnego mają charakter zadań publicznych w tym znaczeniu, że służą zaspokajaniu potrzeb zbiorowych społeczności. Określanie zasad udostępniania nieruchomości publicznych a przy tym uzależnienie jej udostępniania od uiszczenia opłaty w ustalonej przez organ wysokości jest nie tylko czynnością cywilnoprawną, ale z uwagi na publiczną cechę własności nieruchomości także czynnością administracyjną korzystającą z atrybutów władztwa. Rozmiary mienia komunalnego przy rosnących potrzebach rynku wyposażają gospodarujące tym mieniem instytucje w prawo do realnego decydowania o powstaniu inwestycji mieszkaniowej a także o kosztach tego przedsięwzięcia. Korzystając z uprawnień właścicielskich organy gminy nie mogą zapominać o celach wyodrębnienia majątku gminnego oraz swym umiejscowieniu w strukturach władzy publicznej. Nie pozwala im to na stosowanie publicznoprawnych form zarządzania majątkiem, w tym form opartych o władztwo administracyjne, w sytuacji, gdy prawo powszechnie obowiązujące nie zawiera wyraźnych podstaw do takiego działania. Innymi słowy, regulowanie obrotu cywilnoprawnego za pomocą działań zastrzeżonych dla administracji jest dopuszczalne o ile znajduje ono zakotwiczenie w obowiązującej normie kompetencyjnej. Działanie tego rodzaju, choć skierowane wobec składników majątku czyli kategorii cywilnoprawnej, jako korzystające z atrybutów władztwa administracyjnego muszą podlegać kontroli sądów administracyjnych. Z tych przyczyn w literaturze przedmiotu podnosi się, iż uchwały organów samorządu podjęte w sprawach ustalania opłat i cen, chociaż bezpośrednio wpływają na treść stosunków cywilnoprawnych to należą do sfery związanej z wykonywaniem administracji publicznej (P. Zaborniak, Zakres podmiotowy uchwał w sprawach cen i opłat za usługi komunalne oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej, Ruch Prawniczy Ekonomiczny i Socjologiczny 2003 r., z. 2, s. 88 i nast.). Stanowisku Prezydenta Miasta [...] przeczy treść powołanych przez niego podstaw prawnych kwestionowanego zarządzenia. Jedną z tych podstaw stanowi art. 30 ust. 2 pkt 3 u.s.g., który zalicza do zadań organu wykonawczego gminy gospodarowanie mieniem komunalnym. Powierzenie przez przepis prawa publicznego zadania polegającego na gospodarowaniu mieniem stanowi in genere o konieczności traktowania tych spraw jako spraw z zakresu administracji publicznej. Za tym podejściem przemawia nie tylko charakter norm kompetencyjnej, ale także podstawy wyodrębnienia i funkcje składników majątku komunalnego. Poza tym przedmiot zarządzenia nie ogranicza się do konkretnych nieruchomości, lecz wszystkich nieruchomości zarządzanych przez Prezydenta Miasta [...], tak komunalnych jak i Skarbu Państwa, z wyłączeniem nieruchomości oddanych w użytkowanie wieczyste. Trudno więc zaprzeczyć, że objęcie postanowieniami zaskarżonego zarządzenia tak szerokiego katalogu składników mienia publicznego stanowi sprawę podlegającą rozpoznaniu przez sądu administracyjny. O dopuszczalności skargi świadczy też forma wykonania przez Prezydenta Miasta zadania z zakresu gospodarowania mieniem. Sąd stoi na stanowisku, iż rozgraniczenie form gospodarowania mieniem na podlegające kognicji sądu na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. i pozostałe, powinno odbywać się przy przyjęciu kryterium formy wyrażanie woli. Działania polegające na gospodarowaniu mieniem publicznym przyjmujące formę i skutki działań zastrzeżonych dla administracji, a za taką należy uznać zarządzenie Prezydenta Miasta, są działaniami dotykającymi spraw z zakresu administracji publicznej (por. uchwałę składu siedmiu sędziów NSA z 6 listopada 2000r., OPS 11/00, ONSA 2001/2, poz. 52, wyrok SN z 3 października 2002 r. III RN 154/01). Z tych względów przedmiot skargi Spółdzielni Mieszkaniowej [...] w postaci zarządzenia określającego zasady udostępniania gruntów komunalnych i Skarbu Państwa w celu realizacji, modernizacji, naprawy, konserwacji i eksploatacji inwestycji liniowych wraz z urządzeniami towarzyszącymi jest aktem podjętym w sprawie z zakresu administracji publicznej. O publicznoprawnym charakterze przedmiotu kontroli, świadczy także charakter norm stanowionych w zarządzeniu Prezydenta Miasta. Nie można podzielić stanowiska organu o wyłącznie wewnętrznym obowiązywaniu przepisów kontrolowanego zarządzenia. Na marginesie warto dodać, że tego poglądu Prezydent Miasta w żaden sposób nie uzasadnił. Jako uzasadnienie nie sposób uznać przywołanych w treści odpowiedzi poglądów doktryny i orzecznictwa wyrażone na temat dopuszczalności skargi na akty kierownictwa wewnętrznego. Za akt kierownictwa wewnętrznego skład orzekający uważa akty normatywne, których wzorce postępowania obowiązują wyłącznie podmioty podporządkowane organowi stanowiącemu akt. Innymi słowy, oddziaływanie aktu kierownictwa wewnętrznego ogranicza się do sfery wewnętrznej administracji publicznej, nie wykraczając poza te granice. Normy zaskarżonego zarządzenia wiążą niewątpliwie pracowników podporządkowanych służbowo Prezydentowi Miasta a równocześnie w sposób władczy kształtują sytuację administracyjno – prawną podmiotów administrowanych zawierających z Gminą Miasto [...] umowy inwestycyjne. Nie można twierdzić jak czyni to Prezydent Miasta, iż postanowieniami zarządzenia mają kierować się tylko i wyłącznie podlegli mu pracownicy. Na sferę uprawnień i obowiązków podmiotów zewnętrznych mają niewątpliwy wpływ zasady określające tryb składania wniosku oraz jego wzór (§ 2 zarządzenia), wymóg dokonania uzgodnienia przebiegu nowej inwestycji liniowej z Zespołem Uzgadniania Dokumentacji Projektowej (§ 3), a przede wszystkim ustalenie wysokości opłat za wyrażenie zgody na udostępnienie nieruchomości (§ 4). Nie można zaprzeczyć, iż tymi uregulowaniami mają kierować się nie tylko pracownicy aparatu administracyjnego gminy, lecz także każdy zainteresowany realizacją, modernizacją, naprawą, konserwacją i eksploatacją inwestycji liniowych wraz z urządzeniami towarzyszącymi. Znaczenie normatywne zarządzenia polega na uzależnieniu wyrażenia zgody na udostępnienie nieruchomości gminnej od uiszczenia ustalonej w sposób generalny opłaty. Przyjęta w zarządzeniu nazwa świadczenia jest typowa dla stosunków publicznoprawnych. Wiążące pracowników urzędu miasta regulacje zarządzenia faktycznie wykluczają ewentualność prowadzenia rokowań, co do wysokości opłaty, co w konsekwencji wpływa na prawa i obowiązki stron umowy. Nie ma racji Prezydent Miasta twierdząc, że kształtowanie praw i obowiązków strony odbywa się w umowie. Te kwestie z uwagi na obowiązywanie zaskarżonego zarządzenia zostają przesądzone już wcześniej przed złożeniem podpisu. Fakt obowiązywania zarządzenia powoduje, że stosunki prawne pomiędzy Gminą Miasto [...] a stroną umowy przewidującej udostępnienie nieruchomości podlegają uregulowaniom Kodeksu cywilnego, ale także unormowaniom kwestionowanego zarządzenia. Samo powierzenie wykonania zaskarżonego zarządzenia podległej Prezydentowi jednostce organizacyjnej, nie czyni z tego zarządzenia aktu kierownictwa wewnętrznego, skoro wyznacza ono uprawnienia i obowiązki podmiotów zewnętrznych w tym spółdzielni mieszkaniowych (zob. wyrok SN z 3 października 2002 r. sygn. III RN 154/01, niepubl.). Reasumując, zarządzenie Prezydenta Miasta z [...] lutego 2007 r. nr [...], jest aktem statuującym normy generalne i abstrakcyjne w sprawach z zakresu administracji publicznej. Generalny charakter zarządzenia pozwala Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" jako podmiotowi zajmującemu się inwestycjami stanowiącymi przedmiot tego aktu, podważać przed sądem administracyjnym istnienie podstawy prawnych do jego wydania. WSA zgadza się z poglądem wyrażonym w skardze, co do przekroczenia przez Prezydenta Miasta [...] granic upoważnienia do gospodarowania mieniem komunalnym i mieniem Skarbu Państwa. Podane w podstawach prawnych zaskarżonego zarządzenia przepisy nie upoważniały organu wykonawczego gminy do określania przy pomocy norm prawa miejscowego zasad udostępnienia nieruchomości komunalnych i Skarbu Państwa w tym ustalenia wysokości opłat. W pierwszej kolejności Sąd zauważa, iż organ wykonawczy gminy jest upoważniany do stanowienia aktów prawa miejscowego na zasadzie wyjątku od zasady przewidującej stanowienie tego rodzaju norm przez radę gminy. Ustawodawca w art. 41 ust. 1 u.s.g. upoważnił wójta (burmistrza, prezydenta miasta) do wydawania przepisów porządkowych jednak to uprawnienia jest określane za wyjątkowe, szczególne, ponieważ co do zasady akty prawa miejscowego, w tym także przepisy porządkowe, są wydawane przez radę gminy, a nie przez wójta, burmistrza czy prezydenta miasta (Komentarz do art. 41 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, W.Kisiel, S.Płażek, P.Chmielnicki, P.Dobosz, M.Mączyński, P.Kryczko, K.Bandarzewski, Komentarz do ustawy o samorządzie gminny, System informacji prawnej LexisNexis). Kompetencji do stanowienia tych przepisów rada gminy nie może przelać na wójta (burmistrza, prezydenta miasta). Dlatego też w sytuacji, gdy akt prawa miejscowego stanowi organ wykonawczy gminy muszą zostać wykazane nie budzące wątpliwości wyraźne podstawy materialno - prawne takiego działania. W przypadku powstania takich wątpliwości, należy je rozstrzygać na niekorzyść organu wykonawczego, czyli jako brak kompetencji do stanowienia prawa miejscowego. Żaden z powołanych w zarządzeniu przez Prezydenta Miasta [...] przepisów prawa nie stanowi dla niego źródła do wiążącego regulowania sytuacji prawno – administracyjnych podmiotów zewnętrznych. Określanie w prawie miejscowym zasad zarządu mieniem komunalnym należy do wyłącznych kompetencji rady gminy. Źródłem tych uprawnień jest art. 40 ust. 2 pkt 3 u.s.g. Wypada przy tym zastrzec, iż uprawnienie do określania zasad gospodarowania mieniem nie oznacza w świetle dotychczasowego orzecznictwa kompetencji do określania wysokości opłat lub cen za oddanie do korzystania nieruchomości gminne. Zasady gospodarowania to wiążące reguły zachowania, jakimi ma kierować się organ wykonawczy oraz gminne jednostki organizacyjne gospodarujące mieniem. Określanie reguł nie oznacza prawa rady do kształtowania na oznaczonym poziomie kosztów udostępnienia. Rada może jedynie oznaczyć dolne lub górne pułapy stosowanych opłat. Konkretyzacja ich wysokości należy do organu wykonawczego a może się odbyć się na drodze cywilnoprawnej. Rada gminy ma prawo stanowić w treści aktów prawa miejscowego poziom cen i opłat wyłącznie w przypadkach wskazanych w przepisach. Ich przykładem może być art. 8 ust. 1 ustawy z 5 lipca 2001 o cenach (Dz.U. Nr 97, poz. 1050). Brak podstawy prawnej do władczego kształtowania pozycji strony umowy cywilnoprawnej o udostępnienie nieruchomości w celu realizacji, modernizacji, naprawy, konserwacji i eksploatacji inwestycji liniowych odbiera zaskarżonemu zarządzeniu Prezydenta Miasta walory aktu legalnego. Uwzględnienie skargi Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" nie oznacza, iż skład orzekający podziela wszystkie z zawartych w treści zarzutów. Prezydent Miasta zobowiązany treścią przepisu art. 12 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami ( Dz. U. 2004 r. Nr 261 poz. 2603 ze zm.) a także art. 50 u.s.g. ma prawo żądać od strony umowy ekwiwalentu z tytułu udostępnienia nieruchomości gminnych. De lege lata, rodzaj i wysokość świadczenia powinna być kształtowana przy zastosowaniu reguł prawa cywilnego nie zaś za pomocą form typowych dla realizacji władzy administracyjnej. Powyższe przyczyny zadecydowały o stwierdzeniu nieważności zarządzenia Prezydenta Miasta [...] w oparciu o art. 147 § 1 p.p.s.a. Zobowiązanie Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" do opłacenia wpisu sądowego w kwocie 300 zł, wynika z faktu nieuiszczenia przez skarżącą tego wpisu przy wniesieniu skargi. Wysokość wpisu reguluje w tym wypadku § 2 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia z 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 221, poz. 2193 ze zm.) w związku z art. 219 § 1 p.p.s.a.