II SA/Rz 474/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Stanisław Śliwa /spr./ Sędziowie WSA Joanna Zdrzałka AWSA Magdalena Józefczyk Protokolant sekr. sąd. Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólno-Administracyjnym na rozprawie w dniu 27 czerwca 2007 r. sprawy ze skargi A. i C. R., K. i F. K., Gminy Miasta [...] oraz Starosty [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lutego 2006 r. nr[...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji zatwierdzającej plan realizacji pod budowę garaży I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] października 2005 r. nr [...]; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. do wyroku z dnia 27 czerwca 2007 r. Decyzją z dnia [...] lutego 2006 r., Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3, art. 17 pkt 1, art. 104 § 1, art. 157 § 1 i 2, art. 158 § 1 KPA oraz art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 12.10.1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (t.j. Dz. U. z 2001 r., Nr 79, poz. 856 z późn. zm.) a także art. 3, art. 21 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 24.10.1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 z późn. zm.) oraz § 12 ust. 1 i § 18 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20.02.1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno - budowanego po rozpatrzeniu wniosków między innymi skarżących w niniejszej sprawie Gminy [...], Starosty [...], A. i C. R., K. i F. K. o ponowne rozpatrzenie sprawy o stwierdzenie nieważności decyzji wydanej z upoważnienia Naczelnika Miasta [...] z dnia [...].04.1979 r., Nr [...] zatwierdzającej dla A. w L. plan realizacyjny pod budowę garaży osiedlowych na terenie położonym w L. na zapleczu istniejącej zabudowy mieszkaniowej ul. O. (od strony południowej) nr działki 5515/11 - zakończonej decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...].10.2005 r., Nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu tego aktu podano, że wskazaną wyżej decyzją SKO stwierdziło nieważność określonej wcześniej decyzji wydanej z upoważnienia Naczelnika Miasta [...] z dnia [...].04.1979 r., Nr [...]. Przyczyną takiego rozstrzygnięcia było stwierdzenie, że decyzja w sposób rażący narusza przepisy prawa procesowego, jak i materialnego. Organ rozstrzygający sprawę merytorycznie z naruszeniem przepisu art. 107 § 3 KPA nie zawarł w decyzji uzasadnienia faktycznego i prawnego. W podstawie prawnej tego aktu nie powołano wszystkich przepisów prawa materialnego, które stanowiły podstawę jego wydania, jak też nie wskazano podstawy prawnej uzasadniającej właściwość organu. Decyzję doręczono jedynie Urzędowi Miejskiemu w L. oraz Geodecie Miejskiemu w L., co uzasadnia stanowisko, że nie wszystkie strony postępowania wzięły w nim udział. Takie ustalenia wskazują - zdaniem organu - na rażące naruszenie przepisów art. 7 i 77 § 1 KPA. W sentencji inkryminowanej decyzji błędnie wskazano numer działki stanowiącej miejsce realizacji inwestycji budowlanej. Stwierdzenie tegoż błędu umożliwia analiza załącznika graficznego do przedmiotowej decyzji. Objęta postępowaniem decyzja z dnia [...].04.1979 r. zatwierdzająca dla A. w L. plan realizacyjny pod budowę garaży osiedlowych na terenie położonym w L. na zapleczu istniejącej zabudowy mieszkaniowej ul. O. (od strony południowej) na działce nr 5515/11 została wydana z naruszeniem ustaleń Miejscowego Planu Ogólnego Zagospodarowania Przestrzennego Miasta [...] zatwierdzonego uchwałą nr [...] Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej z dnia [...] kwietnia 1969 r. dotyczących terenu wspomnianej działki, bowiem teren którego faktycznie dotyczy zaskarżona decyzja, oznaczony został w planie symbolem A8UO o pow.4,70 ha i był przeznaczony pod usługi oświaty stopnia średniego - na co wskazują zapisy na stronie 16 tekstu planu). W okresie późniejszym (tj. już po wydaniu zaskarżonej decyzji) w Miejscowym Planie Ogólnym Zagospodarowania Przestrzennego Miasta [...] zatwierdzonym uchwałą nr [...] Wojewódzkiej Rady Narodowej z dnia [...] grudnia 1979 r. (Dz. Urz. WRN nr [...], poz. [...] z dnia [...] 1979r.) dokonano zmiany oznaczenia ww. terenu na A7UO, jednakże bez zmiany jego przeznaczenia, tj. przewidzianego w dalszym ciągu pod zespół szkół (jak wynika z rysunku planu i str. 9 tekstu planu). Dopiero po upływie 5 lat od dnia wydania badanej decyzji, zarządzeniem nr [...] Naczelnika Miasta [...] z dnia [...] grudnia 1984 r. w sprawie dokonania odstępstwa od miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta [...] zatwierdzonego uchwałą nr [...] Wojewódzkiej Rady Narodowej z [...] grudnia 1979 r. dokonano odstępstwa od planu przeznaczając teren o nowym symbolu A 33 KS pod budowę garaży. We wnioskach o ponowne rozpatrzenie sprawy wniesionych przez szereg osób w tym między innymi przez skarżących w niniejszej sprawie zarzucono, iż decyzja, której nieważność została stwierdzona wywołała skutki prawne, a jej podważenie jest zamachem na własność chronioną ustawą zasadniczą. Zdaniem skarżących w sprawie winien mieć zastosowanie art. 158 § 2 KPA w zakresie stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Starosta [...] żądał uchylenia zaskarżonej decyzji wskazując orzecznictwo sądowo-administracyjne oraz poglądy doktryny, iż w sprawie nie miało miejsce rażące naruszenie prawa dające podstawy do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji. Gmina Miasto [...] zażądała zmiany zaskarżonej decyzji wskazując, iż pomimo wystąpienia pozytywnych przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej akt ten wywołał nieodwracalne skutki prawne. Gmina w odwołaniu przedstawiła pogląd prawny z przytoczeniem literatury prawniczej i orzecznictwa w zakresie wystąpienia w sprawie nieodwracalnych skutków prawnych wywołanych badaną decyzją (m.in. przeniesienia własności nieruchomości w przekonaniu wnioskodawcy uniemożliwiający stwierdzenie nieważności decyzji). Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało, że wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy nie może zostać uwzględniony. Objęta postępowaniem decyzja wydana z upoważnienia Naczelnika Miasta [...] z dnia [...].04.1979 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Analizując stan prawny aktualny na dzień wydania zaskarżonej decyzji organ wskazał, iż przepis art. 3 obowiązującej wówczas ustawy z dnia 24.10.1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz.229 ze zm.) stanowił, że obiekty budowlane mogą być budowane wyłącznie na terenach przeznaczonych na ten cel zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym. Zgodnie z art. 21 ust. 1 tej ustawy podstawą do ustalenia miejsca i warunków realizacji inwestycji budowlanej oraz rozwiązań urbanistycznych i architektoniczno-budo-wlanych w planie realizacyjnym jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego lub wyznaczenie terenów budowlanych na podstawie przepisów o terenach budowlanych w miastach i na wsi. Stosownie zaś do art. 21 ust. 2 ustawy jedynie na obszarach, dla których nie ma miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub nie wyznaczono terenów budowlanych, ustaleń, o których mowa w ust. 1 dokonuje właściwy terenowy organ administracji państwowej na podstawie posiadanych materiałów do planu, uzupełnionych niezbędnymi danymi, po dokonaniu uzgodnień z zainteresowanymi organami oraz wykonaniu czynności wymaganych przepisami szczególnymi. W myśl § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno - budowlanego (Dz.U. Nr 8, poz. 48 ze zm.) plan realizacyjny sporządza się dla inwestycji, dla których jest wymagane ustalenie przez właściwy organ miejsca i warunków realizacji inwestycji. O tym, które z inwestycji wymagały ustalenia przez właściwy organ miejsca i warunków realizacji inwestycji budowlanej stanowił przepis § 9 ust. 1 tego rozporządzenia, który w punkcie 1 wskazywał, że inwestycją wymagającą ustalenia przez właściwy organ miejsca i warunków realizacji inwestycji budowlanej jest m.in. "wykonanie i rozbudowa stałych i tymczasowych budynków". Z kolei § 18 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia określał zakres rozstrzygnięcia organu zatwierdzającego plan realizacyjny stanowiąc, że "W decyzji o zatwierdzeniu planu realizacyjnego właściwy organ: stwierdza zgodność rozwiązań projektowanej inwestycji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub wyznaczenia terenów budowlanych na podstawie przepisów o terenach budowlanych w miastach lub na wsi oraz z warunkami określonymi w decyzji o ustaleniu miejsca i warunków realizacji inwestycji". Zestawienie cytowanych regulacji prawnych z ustaleniami obowiązującego w dniu wydania badanej decyzji Miejscowego Planu Ogólnego Zagospodarowania Przestrzennego Miasta [...] zatwierdzonego uchwałą nr [...] Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej z dnia [...] kwietnia 1969 r. wskazuje, że teren obejmujący działkę, której faktycznie dotyczy zaskarżona decyzja, oznaczony został w planie symbolem A8UO o pow.4,70 ha i był przeznaczony pod usługi oświaty stopnia średniego - a więc w takim stanie prawnym i faktycznym organ nie mógł zatwierdzić projektowanej inwestycji w zakresie budowy garaży - ponieważ była ona sprzeczna z ustaleniami miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego. Po wtóre dodając do tego naruszenie norm postępowania administracyjnego w zakresie art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 7 i 77 k.p.a. oraz zupełnie błędne wskazanie numeru działki stanowiącej miejsce realizacji planowanej kwalifikuje rażące naruszenie prawa choćby przez proste zestawienie treści decyzji z obowiązującymi wówczas normami prawa, kreujące obowiązek stwierdzenia nieważności decyzji. Odnosząc się do zarzutu dotyczącego nieodwracalnych skutków wywołanych kwestionowaną decyzją i żądania w zakresie zastosowania art. 158 § 2 KPA z uwagi na przeniesienie własności nieruchomości na osoby, które chroniła rękojmia wiary publicznej ksiąg wieczystych organ uznał go za nieuzasadniony. Jak wynika z sentencji decyzji, zatwierdziła ona dla A. w L. plan realizacyjny pod budowę garaży osiedlowych na terenie w niej opisanym i ustalała zatem ramy planowanego zagospodarowania terenu i wykonania konkretnej inwestycji przez wnioskodawcę. Po wtóre uzyskanie decyzji było podstawą do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Jak wynika z tych okoliczności badana decyzja nie ustanawiała prawa własności dla konkretnego podmiotu, nie ingerowała w ustabilizowany stan prawny co do gruntu. Nadto obiektywnie nie wkracza w zakres prawa własności kreowanego przez szerokie uprawnienia właściciela do rozporządzania, korzystania i używania rzeczy według własnej woli. W postępowaniu nie zostało naruszone podmiotowe prawo wnioskodawcy do wykonywania swych prawnie przyznanych kompetencji. Decyzja, której nieważność stwierdzono nie była podstawą do przeniesienia własności poszczególnych nieruchomości (garaży), które zostały faktycznie zrealizowane. W toku niniejszego postępowania i w jego konsekwencji w żaden sposób nie podważono własności przysługującej poszczególnym stronom do gruntów zabudowanych garażami. Mając na uwadze spójność systemu prawa oraz niekwestionowaną autonomiczność prawa administracyjnego i prawa cywilnego - stwierdzenie nieważności decyzji przy zaistnieniu przesłanki z art. 156 § 1 pkt 1 KPA wywołuje jedynie skutek w zakresie prawa administracyjnego i realizuje jego instytucje zmierzającą do wyeliminowania z obrotu prawnego rażąco wadliwego rozstrzygnięcia. Rozstrzygniecie respektuje, stanowiąca swoistą zasadę prawa - uchwałę SN z 28 maja 1992 r. sygn. akt. III AZP 4/92. Powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie zaskarżyli A. i C. R., K. i F. K., Gmina Miasto [...] oraz Starosta [...]. A. i C. R. oraz K. i F. K. we wspólnie złożonej skardze domagali się uchylenia zaskarżonej decyzji. W jej uzasadnieniu podali, że w czasie podejmowania decyzji Naczelnika Miasta [...] z dnia [...].04.1979 r. żadne osoby fizyczne nie były stronami postępowania. Skarżący obecnie są jedynie nabywcami garaży, które nabyli w sposób zgodny z prawem od Starostwa Powiatowego [...] stając się właścicielami boksu garażowego i działki. Wnioskodawcy w okresie wcześniejszym w oparciu o art. 347 § 1 KC mogli wnieść roszczenie o wstrzymanie budowy garaży. Zdaniem skarżących działanie SKO jest stronnicze na co wskazuje treść uzasadnienia zaskarżonej decyzji. Można zaakceptować stanowisko, że sama decyzja nie wkracza w treść prawa własności, co do korzystania i używania rzeczy. Jednak nadany sprawie rozgłos ogranicza możliwość swobodnego dysponowania rzeczą np. zbycia boksu garażowego. Skarżący w oparciu o decyzję SKO wystąpili do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego o rozbiórkę garaży. W wyniku wybudowania 82 boksów garażowych z obu ich stron powstał ruch pieszy i kołowy, dlatego decyzja Naczelnika Miasta [...] z dnia [...].04.1979 r. wywołała nieodwracalne skutki prawne. Część użytkowników garaży nabyła je w drodze umów cywilno-prawnych od pierwotnych właścicieli. Garaże są użytkowane od 27 lat i mają prywatnych właścicieli. Wzdłuż garaży od lat istnieje tradycyjny ciąg pieszo-jezdny, który istniał jeszcze przed wybudowaniem garaży. Gmina Miasto [...]zarzuciła decyzji naruszenie art. 156 § 2 KPA i domaga się jej uchylenia. W uzasadnieniu skargi podała, że nie kwestionuje, że przy wydaniu decyzji z 27.04.1979 r. naruszono ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dające podstawę do stwierdzenia nieważności w trybie art. 156 § 1 pkt 2 KPA. W sprawie zachodzi jednak przesłanka określona w art. 156 § 2 KPA uniemożliwiająca stwierdzenie nieważności, bowiem decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne. Uzasadniając swoje stanowisko skarżąca odwołała się do całego szeregu orzeczeń Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego. Starosta [...] w swojej skardze zarzucił decyzji naruszenie przepisów art. 7 oraz 156 § 1 pkt 2 i § 2 KPA w związku z czym domagał się uchylenia zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu skargi podał, że jego zdaniem brak jest podstaw do stwierdzenia, że decyzja Naczelnika Miasta [...] z dnia [...].04.1979 r. w sposób rażący narusza prawo. W szczególności brak jest podstaw do stwierdzenia, że w postępowaniu nie uczestniczyły wszystkie osoby, które miały przymiot strony. Organ podmiotów tych nie wskazuje. W okresie kiedy wydawano decyzję nieruchomość stanowiła własność Skarbu Państwa, który reprezentował Naczelnik Miasta [...]. W sprawie nie doszło do naruszenia art. 107 § 3 KPA przez brak uzasadnienia decyzji, z uwagi na brzmienie art. 107 § 4 KPA zezwalającego organowi administracji na odstąpienie od uzasadnienia decyzji, jeżeli uwzględnia ona w całości żądanie strony. Brak wskazania w przedmiotowej decyzji wszystkich przepisów prawa procesowego i materialnego będących podstawą jej wydania nie stanowi rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 KPA. Skarżący wskazał również na naruszenie przez organ przepisu art. 156 § 2 KPA, który wyłącza możliwość stwierdzenia nieważności decyzji, z uwagi na nieodwracalne skutki prawne, które wywołała. Objęta badaniem decyzja stanowiła podstawę do wydania pozwolenia na budowę garaży, które z kolei wraz z gruntem były przedmiotem obrotu cywilnoprawnego w ciągu 27 lat. W tej materii skarżący odwołał się do poglądów orzecznictwa i doktryny. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie z przyczyn, które legły u podstaw wydania zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Kontrola zaskarżonego aktu przez sąd administracyjny sprowadza się do badania go pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz.U. Nr 153, poz. 1269) przy czym sąd - z mocy art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270) - nie jest związany zarzutami ani wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dokonując kontroli aktu administracyjnego we wskazanych wyżej granicach Sąd uznał, że zaskarżone decyzje w obrocie prawnym ostać się nie mogą. Przepis art. 10 § 1 KPA nakłada na organy administracji obowiązek zapewnienia stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania. Zgodnie z przepisem art. 28 KPA stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W świetle takiego brzmienia powołanego przepisu nie budzi żadnych wątpliwości fakt, że w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji zatwierdzającej plan realizacji pod budowę garaży przysługuje między innymi wszystkim osobom, które są właścicielami (współwłaścicielami) czy użytkownikami wieczystymi działek na których znajdują się wybudowane garaże. W sprawie objętej kontrolą Sądu do tej grupy osób zaliczają się między innymi E. R. i J. R. będący współwłaścicielami działki nr 5515/88. Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznaje te osoby za uczestników postępowania, jednak nie doręcza im w sposób prawidłowy zapadłych w sprawie decyzji. Zgodnie z wypisem z ewidencji gruntów E. R. i J. R. zamieszkują przy ul. W. w S. Na ten właśnie adres organ doręczył im w sposób skuteczny zawiadomienie o wszczęciu postępowania. Kolejna przesyłka zawierająca decyzję SKO z dnia [...] października 2005 r., Nr [...] została zwrócona nadawcy z dopiskiem doręczyciela, że strona ta zamieszkuje w L. przy ul. C. Mimo posiadania takiej informacji organ nie przesłał przedmiotowej decyzji E. i M. R. na wskazany adres. Podobna sytuacja wystąpiła w przypadku decyzji SKO z dnia [...] lutego 2006 r., Nr [...]. Decyzja została wysłana na adres w S. i mimo adnotacji doręczyciela, że adresaci zamieszkują w L. przy ul. C. organ nie przesłał decyzji E. i M. R. Takiego doręczenia nie można uznać za prawidłowe. Pierwsze doręczenie w sprawie dotyczące zawiadomienia o wszczęciu postępowania w sprawie było prawidłowe, jednak w aktach sprawy brak jest pouczenia stron w trybie art. 9 KPA o brzmieniu przepisu art. 41 § 1 i § 2 KPA nakładającego na strony obowiązek informowania organu administracji o każdej zmianie adresu, a w razie zaniedbania tego obowiązku o skuteczności doręczenia pisma na poprzedni adres. Bez takiego pouczenia nie można przyjąć, że doręczenie decyzji E. i M. R. było skuteczne. Ponadto należy zauważyć, że z adnotacji doręczyciela na zwracanych nadawcy przesyłkach nowy adres tej strony postępowania wynikał w sposób jednoznaczny, co pozwala na stwierdzenie, że SKO posiadało wiedzę na temat aktualnego adresu tych osób. Sytuacja taka upoważnia do stwierdzenia, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Rzeszowie nie zapewniło E. R. i J. R. możliwości udziału w postępowaniu. Brak udziału strony w postępowaniu stanowi podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, co obliguje Sąd do uchylenia zaskarżonych decyzji w trybie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ppsa. Charakter stwierdzonego naruszenia prawa nie pozwala Sądowi na ustosunkowanie się do merytorycznych zarzutów skargi. Rozpoznając sprawę ponownie Wojewoda zapewni udział w postępowaniu E. R. i J. R. Na marginesie należy również zauważyć, że nie zostało wyjaśnione w sposób jednoznaczny brzmienie nazwiska wspomnianych osób. Z wypisu z ewidencji gruntów wynika, że brzmi ono "R." podczas, kiedy organ zawiadomienie o wszczęciu postępowania skierował na nazwisko "R. (a)" i z czytelnego podpisu na zwrotnym potwierdzeniu odbioru zdaje się wynikać, że brzmi ono "R.(a)". Odnosząc się do złożonego na rozprawie w dniu 27.06.2007 r. wniosku pełnomocnika uczestników Z. M., M. M., I. M. i J. M. w przedmiocie zasądzenia na ich rzecz kosztów postępowania wskazać należy, że w świetle art.. 200 p.p.s.a. zwrot kosztów od organu należy się jedynie skarżącemu pod warunkiem uwzględnienia skargi. Uczestnikom bez względu na wynik sprawy w postępowaniu sądowo-administracyjnym zwrot kosztów postępowania nie przysługuje. Mając na uwadze powyższe okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) orzekł, jak w sentencji wyroku.