II SA/Rz 474/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Jolanta Ewa Wojtyna Sędziowie WSA Zbigniew Czarnik NSA Ryszard Bryk /spr./ Protokolant sekr. sąd. Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólno-Administracyjnym na rozprawie w dniu 4 września 2007 r. sprawy ze skargi A. S.A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] marca 2005 r. nr [...] w przedmiocie odrzucenia zgłoszenia dotyczącego zanieczyszczenia gleby -skargę oddala- Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z [...] marca 2005r. Nr [...], po rozpatrzeniu odwołania A. S.A. utrzymało w mocy decyzję Starosty z [...] stycznia 2005r. nr [...] odrzucającą zgłoszenie A. S.A. w sprawie zanieczyszczenia powierzchni ziemi - działki nr [...] w miejscowości T. W podstawie prawnej powołano art. 138 § 1 pkt 1 kpa oraz art. 12 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. o wprowadzeniu ustawy Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. nr 100, poz. 1085, ze zm.). W uzasadnieniu decyzji kolegium stwierdziło, że Starosta odrzucenie zgłoszenia A. S.A. w P. motywował tym, że nie spełnia jednego z podstawowych warunków o których mowa w art. 12 ust. 1 ustawy o wprowadzeniu ustawy - Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych ustaw (nazwanej dalej ustawą z dnia 27.07.2001 r.) bowiem zanieczyszczenie działek nie spowodował inny podmiot, lecz ten sam, gdyż A. S.A. jest następcą prawnym B. S.A. W dniu 19.05.1999 r. doszło do połączenia B. S.A. i C. S.A. Podstawę prawną połączenia stanowiły art. 463 pkt 1, art. 464 § 1, 2 i 4 w zw. z art. 465 § 3, obowiązującego w tym czasie Kodeksu handlowego z 1934 r.(Dz. U. Nr 57, poz. 502, ze zm.) i w wyniku tego połączenia powstał A. S.A. Na Spółkę przejmującą w myśl art. 465 §3 k.h. przeszły wszystkie prawa i obowiązki spółek przejętych. Oznacza to, iż A. S.A. stał się następcą prawnym B. S.A. Ze stanowiskiem organu I instancji nie zgodził się A. S.A. i w odwołaniu zarzucił, że kwestionowana decyzja organu I instancji została wydana w oparciu o opinię Departamentu Prawnego Ministerstwa Skarbu Państwa, na którą powołał się organ. Zdaniem odwołującej się wskazana opinia nie jest wykładnią prawną tym bardziej, że nie była zweryfikowana przez niezależne sądy. Ponadto art. 465 § 3 k.h. obowiązujący w dacie połączenia spółek, nie stanowi podstawy prawnej przejścia praw i obowiązków na rzecz A. S.A. Sukcesja uniwersalna do jakiej dochodzi w wyniku połączenia się spółek nie obejmuje przejęcia uprawnień i obowiązków w sferze publicznoprawnej. Kolegium po rozpoznaniu sprawy w trybie odwoławczym utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W motywach decyzji organ wyjaśnił, iż sukcesja uniwersalna przewidziana w art. 463 i n. k.h. wywołuje również skutki w sferze praw i obowiązków publicznoprawnych. W art. 465 § 3 k.h. jest mowa o wstąpieniu przez spółkę przejmującą we wszystkie prawa i obowiązki spółki przejętej, zatem nie ma powodów do ograniczania sukcesji wyłącznie do stosunków cywilnoprawnych. Organ II instancji powołał się w tej kwestii na pogląd zawarty w wyrokach NSA z dnia 20.04.1999r., II SA 7091/98 pub. M. Podatkowy 1999/11/40; wyrok NSA z dnia 27.11.1995 r., SA/Gd 2508/94 pub. POP 1997/5/169; oraz niepublikowanych wyrokach NSA o sygn. akt III SA 422/94, III SA 863/94, SA/Gd 59/94. Wyjaśniono, że nowa regulacja sukcesji uniwersalnej zawarta w przepisie art. 465§ 3 k.s.h. nie różni się zasadniczo od zapisu art. 465 § 3 k.h. W literaturze przyjmuje się, że § 1 art. 496 k.s.h. statuuje zasadę sukcesji generalnej także w odniesieniu do uprawnień i obowiązków publicznoprawnych, zaś § 2 jedynie doprecyzowuje zakres tego następstwa publicznoprawnego (Ewa Skorczyńska Prawo Spółek 2003/11/15 LEX nr 40996) Organ odwoławczy stwierdził, że skoro odwołująca się Spółka przejęła obowiązki B. S.A., która zanieczyściła wymienione działki, zatem odrzucenie zgłoszeń było zgodne z art. 12 ustawy z dnia 27.07.2001 r. Za nieuzasadniony zarzut organ uznał wydanie decyzji przez organ I instancji bez podstawy prawnej. W art. 12 ust. 4 ustawy wprowadzającej ustawodawca zawarł wyraźnie upoważnienie dla starosty do wydania decyzji w sprawie odrzucenia zgłoszenia w ciągu roku od jego dokonania. Skargę na tą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie wniósł A. S.A. Wniósł w niej o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Starosty z dnia [...].01.2005 r. Autor skargi zarzucił, że art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 27.07.2001 r. jest przepisem szczególnym w stosunku do wszystkich powołanych przez organ przepisów dotyczących następstwa prawnego w zakresie publicznoprawnego następstwa administracyjnego i wyłącza dopuszczalność sukcesji obowiązku rekultywacji zanieczyszczeń powstałych przed wejściem w życie ww. ustawy. Przepis ten działa retroaktywnie, zatem rozstrzyga o stanie prawnym w dacie łączenia spółek, a także wcześniejszym. A. S.A. jest następcą prawnym pod tytułem ogólnym B. Organ odwoławczy nie odniósł się do kwestii czy istotnie następstwo prawne pod tytułem ogólnym w rozumieniu prawa cywilnego dotyczy także praw i obowiązków z zakresu prawa administracyjnego, a jeśli tak, to czy art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 27.07.2001 r. nie stanowi wyjątku w tym zakresie (lex specialis). W komentarzu do Kodeksu spółek handlowych (Wyd. C.H.Beck - Warszawa 2004 r. IV), prof. A. Szumański wyraził zapatrywanie, że doktryna prawa administracyjnego powszechnie przyjmuje zakaz sukcesji na płaszczyźnie prawa publicznego, a więc niedopuszczalność przeniesienia praw i obowiązków wynikających z aktu administracyjnego w drodze czynności cywilnoprawnych. Podstawowym elementem aktu administracyjnego jest jednostronne określenie przez kompetentny organ administracji praw i obowiązków zindywidualizowanego adresata, w konkretnej sytuacji i na podstawie konkretnego stanu prawnego. Powyższa zasada odnosi się także do sukcesji uniwersalnej. Wyjątkiem od zakazu sukcesji administracyjnej jest przepis art. 494 § 2 Kodeksu spółek handlowych, który został wprowadzony dopiero ustawą z dnia 15.09.2000 r. Przejęcie spółki B. S.A. nastąpiło w dniu 7.09.1999 r. tj. pod rządami kodeksu handlowego. W dacie połączenia spółek można było stać na stanowisku, że do następstwa prawnego pomiędzy A. S.A., a B. S.A. w zakresie odpowiedzialności za szkodę w środowisku nie doszło, ponieważ w tym zakresie obowiązywała zasada odpowiedzialności sprawcy. Odpowiedzialność za szkodę w środowisku była więc nieprzenoszalna. Sukcesja administracyjna jest dopuszczalna jedynie w przypadku istnienia wyraźnej podstawy ustawowej. W dacie wykreślenia B. z rejestru (7.09.1999 r.) obowiązywał przepis art. 463 § 3 k.h., który nie obejmował swoim zakresem sukcesji publicznoprawnej (Grzegorz Łaszczyca, Paweł Sasiak "Łączenie spółek kapitałowych, a sukcesja praw i obowiązków ze sfery publicznoprawnej - wybrane zagadnienia - Prawo spółek, kwiecień 1999r.). Z kolei A. Szumański w artykule "Łączenie się spółek w świetle kodeksu spółek handlowych" pisał, że dopiero w nowym kodeksie spółek handlowych (Dz.U. z 2000 r., Nr 94, poz. 1037) wprowadzono zasadę sukcesji administracyjnej, kierując się obawą, że brak sukcesji administracyjnej, jako elementu sukcesji uniwersalnej, może zniechęcić spółki do tej formy konsolidacji gospodarczej (Prawo spółek, marzec 2001 r., str. 18). Należy jednak podkreślić, że następstwo prawne na podstawie nowego kodeksu spółek handlowych jest ograniczone przepisami tegoż kodeksu. I tak, zgodnie z art. 494 § 2 "Na spółkę przejmującą albo spółkę nowo zawiązaną przechodzą z dniem połączenia w szczególności zezwolenia, koncesje oraz ulgi, które zostały przyznane spółce przejmowanej albo którejkolwiek ze spółek łączących się przez zawiązanie nowej spółki chyba, że ustawa lub decyzja o udzieleniu zezwolenia, koncesji lub ulgi stanowi inaczej". Dodatkowo ograniczono sukcesję administracyjną w nowym kodeksie spółek handlowych przepisem art. 618 w brzmieniu: "Przepisy art. 494 § 2 i art. 531 § 2 stosuje się do koncesji, zezwoleń oraz ulg przyznanych po dniu wejścia w życie ustawy chyba, że przepisy dotychczasowe przewidywały przejście takich uprawnień na spółkę przejmującą lub spółkę nowo przejmowaną". Nigdy zatem zasada generalnej sukcesji administracyjnej w przypadku łączenia spółek nie była nieograniczona, gdyż zarówno przed jak i po wejściu w życie nowego kodeksu spółek handlowych przyjmowano, że wymaga to szczególnego przepisu ustawy. Przed wejściem w życie nowego kodeksu spółek handlowych sukcesja była dopuszczalna, kiedy przepis szczególny dopuszczał taką ewentualność, a po jego wejściu w życie obowiązuje zasada sukcesji chyba, że przepis szczególny lub akt administracyjny wyłączają jej dopuszczalność. Także w wyroku NSA z dnia 23.07.1996 r., sygn. akt SA/Wr 3617/95 wskazano, iż przejęcie spółki na podstawie poprzednio obowiązujących przepisów k.h. nie oznacza automatycznej i bezwzględnej sukcesji wszystkich praw i obowiązków o charakterze publicznoprawnym. W szczególności taka sukcesja jest niedopuszczalna, gdy sprzeciwia się temu szczególny przepis ustawy. Obowiązek przywrócenia środowiska do stanu właściwego, nie był w dacie połączenia się spółek stosunkiem administracyjnym o charakterze rzeczowym. Obowiązek ten w dacie połączenia się spółek był regulowany przez przepis art. 82 ust. 1 ustawy z dnia 31.01.1980 r. o ochronie i kształtowaniu się środowiska (Dz. U. Nr 3, poz. 6, ze zm.) i stanowił: "Jednostka organizacyjna oraz osoba fizyczna, wykonująca działalność gospodarczą wpływającą szkodliwie na środowisko, jest obowiązana podejmować działania mające na celu usunięcie przyczyn szkodliwego oddziaływania na środowisko lub zagrożenia i przywrócenie środowiska do stanu właściwego". Przepis ten obowiązywał do dnia wejścia w życie ustawy z dnia 27.04.2001 r., która w art. 102 ust. 1 wprowadziła zasadę odpowiedzialności władającego powierzchnią ziemi. Odpowiedzialność władającego powierzchnią ziemi (właściciela, użytkownika wieczystego - art. 3 pkt 44 - Prawa ochrony środowiska) jest modelowym przykładem rzeczowego stosunku administracyjnego obowiązek ten przechodzi na każdoczesnego właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości wskutek nabycia tytułu prawnego do nieruchomości. Wprowadzenie nowej zasady odpowiedzialności, opartej na konstrukcji rzeczowego stosunku administracyjnego, bez przepisów przejściowych, byłoby niezgodne z zasadami państwa prawa, toteż art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 27.07.2001 r. udzielił władającemu terminu na zgłoszenie zanieczyszczeń wywołanych przez inną osobę. Przepis ten jest przepisem lex specialis w stosunku do wszystkich innych zasad odpowiedzialności administracyjnej z zakresu ochrony środowiska. Celem ustawodawcy było więc potwierdzenie, że władający nie ponoszą odpowiedzialności za szkody wywołane przez inne osoby. W stosunku do A. S.A. osobą taką była B., która przez około 50 lat istnienia (wraz z poprzednikami prawnymi) wyrządziła w środowisku szkody porównywalnie do szkód ekologicznych wyrządzonych przez armię rosyjską i to częstokroć na terenie nieruchomości, które nigdy nie zostały przekazane A. S.A. Mimo to, gdyby przyjąć zasadę administracyjnego następstwa prawnego, A. S.A. odpowiadałby za rekultywację nieruchomości, o których istnieniu, stanie ekologicznym i technicznym nie miał żadnych wiadomości. Ustawodawca wprowadził do systemu prawnego art. 12 ustawy z dnia 27.07.2001 r. w przededniu przystąpienia do Unii Europejskiej. Rekultywacja terenów po-przemysłowych jest objęta finansowaniem z Funduszu Spójności, przy czym beneficjentem projektu finansowego z Funduszu Spójności powinien być podmiot samorządowy. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymało stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 31.01.2006 r., sygn. akt II SA/Rz 514/05 uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...].03.2005 r. i utrzymaną nią w mocy decyzję Starosty z dnia [...].01.2005 r., Nr [...]. W motywach wyroku Sąd na wstępie podkreślił, iż istota sporu między stronami sprowadza się do wykładni art. 12 ustawy z dnia 27.07.2001 r. o wprowadzeniu ustawy – Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz zmianie niektórych ustaw /Dz. U. nr 100, poz. 1085, z późn. zm./. Dokonując interpretacji powołanego przepisu opowiedział się za stanowiskiem zaprezentowanym w skardze i przyjął, że przepis ten wiąże się z art. 102 ustawy z dnia 27.04.2001 r. – Prawo ochrony środowiska /Dz. U. nr 62, poz. 267, z późn. zm./, ma charakter wyjątkowy polegający na tym, że stwarza dla władającego powierzchnią ziemi /w dniu 1.10.2001 r./ możliwość zwolnienia się od odpowiedzialności administracyjnej określonej w art. 102 ust. 1-3 ustawy Prawo ochrony środowiska, jeżeli wykaże, że zanieczyszczenie powstało przed w/w datą i zostało spowodowane przez inny podmiot. Za takim wyjątkowym charakterem art. 12 ustawy z dnia 27.07.2001 r. przemawia m. innymi zamieszczenie tego przepisu w ustawie wprowadzającej. Na skutek skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego, Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 12.04.2007 r., sygn. akt II OSK 650/06 uchylił powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie i przekazał sprawę Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. W ocenie prawnej Naczelny Sąd Administracyjny wyraźnie wskazał, iż obowiązki B. S.A., w tym do rekultywacji terenu, przeszły na A. S.A. z chwilą połączenia się spółek B. S.A. i C. S.A. i A. jest następcą prawnym B. S.A. Dodał, że z podanych względów zgłoszenie, o jakim mowa w art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 27.07.2001 r., złożone przez A. S.A. nie spełniało warunków zawartych w tym przepisie. Naczelny Sąd Administracyjny poza wskazaną oceną prawną nie zamieścił w uzasadnieniu wyroku wskazówek co do dalszego postępowania przed sądem I instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Podstawową funkcją sądu administracyjnego jest kontrola zaskarżonej decyzji pod względem zgodności z prawem, co wynika z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25.07.2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz. U. nr 153, poz. 1269, ze zm./. Przy tego rodzaju kontroli sąd bierze pod uwagę stan faktyczny i prawny istniejący w dacie wydania zaskarżonej decyzji. Z części historycznej niniejszego uzasadnienia wynika, że poprzedni wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 31.01.2006 r. został uchylony przez Naczelny Sąd Administracyjny, a sprawa została przekazana Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. W takiej sytuacji przy ponownym rozpoznaniu sprawy, Sąd I instancji jest związany oceną prawną wyrażoną w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12.04.2007 r., sygn. akt II OSK 650/06 /por. art. 153 ustawy z dnia 30.08.2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm., - zwanej dalej skrótem: p.p.s.a./. Sąd wyrokował na tle następującego stanu faktycznego: W dniu 30.06.2004 r. wpłynęło do Starosty zgłoszenie A. Spółki Akcyjnej w P. w sprawie zanieczyszczenia działki Nr [...] położonej w miejscowości T. W rzeczonym zgłoszeniu podano, że zanieczyszczenie tej działki nastąpiło przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 27.07.2001 r. o wprowadzeniu ustawy – Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz zmianie niektórych ustaw /Dz. U. nr 100, poz. 1085, ze zm./ i zostało spowodowane przez inny podmiot, tj. przez B. S.A. Na wezwanie organu wnioskodawca przedłożył dokumentację hydrogeologiczną opracowaną przez Z. z 2002 r. dotyczącą zanieczyszczenia przedmiotowej działki, na której jest umiejscowiona stacja paliw Nr [...]. Właścicielem tej działki jest A. S.A. w P., w miejsce B. S.A. w W. W dniu 19.05.1999 r. doszło do połączenia C. S.A. i B. S.A. z siedzibą w W. Połączenie spółek nastąpiło w trybie art. 463 pkt 1 i art. 464 § 1, 2 i 4 obowiązującego wówczas Kodeksu handlowego przez przeniesienie całego majątku B. S.A. na C. S.A. w zamian za akcje, które C. S.A. wydała akcjonariuszom przejmowanej B. W tym samym dniu Zwyczajne Walne Zgromadzenie C. S.A. podjęło uchwałę o zmianie nazwy Spółki na A. S.A. Spółka B. S.A. z dniem 7.09.1999 r. została wykreślona z rejestru handlowego. Art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 27.07.2001 r. o wprowadzeniu ustawy – Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych ustaw /Dz. U. nr 100, poz. 1085, ze zm./, zwanej dalej ustawą wprowadzającą stanowi, że władający powierzchnią ziemi w dniu wejścia w życie ustawy /w dniu 1.10.2001 r./, na której przed jej wejściem w życie nastąpiło odpowiednio zanieczyszczenie ziemi lub gleby albo niekorzystne przekształcenie naturalnego ukształtowania terenu spowodowane przez inny podmiot, jest obowiązany do zgłoszenia tego faktu właściwemu staroście w terminie do dnia 30.06.2004 r. i w takim przypadku przepisów art. 102 ust. 1-3 Prawa ochrony środowiska nie stosuje się. Władającymi w rozumieniu art. 3 pkt 44 ustawy z dnia 27.04.2001 r. Prawo ochrony środowiska /Dz. U. nr 62, poz. 627, z późn. zm./, są: właściciel nieruchomości, albo inny podmiot władający gruntem ujawniony w ewidencji gruntów i budynków prowadzonej na podstawie ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne. Art. 12 ust. 1 ustawy wprowadzającej stwarza władającemu gruntem zanieczyszczonym możliwość uwolnienia się od obowiązku rekultywacji /art. 102 ust. 1 Prawo ochrony środowiska/, jeżeli wykaże, że zanieczyszczenie gruntu spowodował przed 1.10.2001 r. inny podmiot. Spór w przedmiotowej sprawie ma charakter prawny i dotyczy kwestii czy B. S.A. jest innym podmiotem w rozumieniu art. 12 ust. 1 ustawy wprowadzającej. Orzekające organy stały na stanowisku, że B.S.A. takim podmiotem nie jest, bowiem wskutek połączenia w 1999 r. spółek, na spółkę przejmującą w myśl art. 465 § 3 k.h. przeszły wszystkie prawa i obowiązki spółki przejętej, czyli A. S.A. jest następcą prawnym B. S.A. Przeciwstawny pogląd prezentował skarżący i twierdził, że sukcesja uniwersalna przewidziana w art. 463 i następnych k.h. nie wywoływała skutków prawnych w sferze praw i obowiązków publicznoprawnych, a poza tym unormowanie zawarte w art. 12 ust. 1 ustawy wprowadzającej jest rozwiązaniem szczególnym w stosunku do przepisów kodeksu handlowego i obowiązującego kodeksu spółek handlowych. Przytoczony spór przesądził Naczelny Sąd Administracyjny, który w uzasadnieniu wyroku z dnia 12.04.2007 r., sygn. akt II OSK 650/06 wyraźnie stwierdził, że A. S.A. jest następcą prawnym B. S.A. i związku z tym obowiązek rekultywacji gruntu /działki nr 221/2/ przeszedł na stronę skarżącą. Stosownie do art. 153 p.p.s.a. ocena prawna zawarta w uzasadnieniu wyroku Sądu II instancji jest wiążąca dla Sądu ponownie rozpoznającego skargę. W takim stanie rzeczy, odrzucenie zgłoszenia A. S.A. było zgodne z prawem. Z tego względu, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd skargę oddalił.