II SA/Rz 474/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Stanisław Śliwa /spr./ Sędziowie WSA Joanna Zdrzałka NSA Małgorzata Wolska Protokolant st. sekr. sąd. Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólnoadministracyjnym na rozprawie w dniu 27 listopada 2008 r. sprawy ze skargi R. C., I. B. i W. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia [...] maja 2008 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] marca 2008 r., Nr [...]; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] na rzecz skarżących R. C., I. B. i W. B. kwoty po 757 zł /słownie: siedemset pięćdziesiąt siedem złotych / tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. do wyroku z dnia 9 grudnia 2008 r. Decyzją z dnia [...] maja 2008 r., Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) określanej dalej jako KPA w zw. z art. 4 ust. 2 pkt 2 i art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) po rozpoznaniu odwołań R. C., I. B. i W. B. od decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] marca 2008 r., Nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy utrzymało skarżoną decyzję w mocy. Ostatnia ze wskazanych decyzji ustalała dla Spółki z o.o. A. w R. warunki zabudowy na zamierzenie inwestycyjne pod nazwą: zespół budynków mieszkalnych, wielorodzinnych z garażem podziemnym i infrastrukturą techniczną na działkach nr 1078/2, 1078/3, 1078/4, 1078/5, 1078/6, 1078/7 1078/8, 1078/9, 1078./10, 1078/11 oraz 1078/12, obr. [...], wjazd na działkach nr 1078/6, 1078/12, 1078/7 i 1200 obr. [...] przy ul. M. w R., w granicach określonych na załączniku graficznym do tej decyzji. Podstawą rozstrzygnięcia było przyjęcie przez organ I instancji, że zostały spełnione wszystkie wymagane ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym warunki. Projekt decyzji, jak też analizę urbanistyczną dla planowanego zamierzenia inwestycyjnego sporządziła osoba uprawniona zgodnie z art. 60 ust. 4 powołanej ustawy. Poza tym inwestycja uzyskała pozytywną opinię stosownych podmiotów a to: Miejskiego Zarządu Dróg i Zieleni, Wydziału Geodezji Urzędu Miasta, Marszałka Województwa i Dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego. Decyzja uwzględnia, iż wskazany przez inwestora teren położony jest na obszarze zabudowy jednorodzinnej, wolnostojącej, działka ma bezpośredni, istniejący dostęp do drogi publicznej, posiada możliwość pełnego uzbrojenia w media, obszar objęty wnioskiem to w części zurbanizowane tereny niezabudowane, w części tereny mieszkaniowe, zaś częściowo to pastwiska trwałe. W odrębnych odwołaniach od decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] marca 2008 r. R. C., I. B. i W. B. wnieśli o jej uchylenie jako niezgodnej z prawem oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji. W uzasadnieniach podkreślili, iż planowana przez inwestora budowa budynku mieszkaniowego wielorodzinnego - jednorodnej, dużej wielopoziomowej bryły jest niezgodna z funkcją otoczenia, gdyż sąsiednia zabudowa jest zabudową mieszkaniową jednorodzinną. Wskazali, iż zrealizowanie inwestycji w planowanej postaci spowoduje znaczne obniżenie wartości nieruchomości odwołujących się, jak też nieruchomości sąsiednich. Ponadto wysokość planowanego budynku znacznie przekroczy maksymalną wysokość budynków okolicznych, to zaś będzie się wiązać ze znacznym zacienieniem istniejących obiektów. W ich ocenie, forma i gabaryty projektowanego obiektu budowlanego zdeharmonizują i zdezintegrują całość obszaru w kontekście jego walorów architektonicznych i krajobrazowych. Usytuowanie drogi dojazdowej do objętej planem inwestycji w bliskim sąsiedztwie należących do nich nieruchomości, spowoduje z kolei natężenie hałasu, spalin oraz kurzu. Składający odwołanie zarzucili organowi, iż nie odniósł się do kwestii naruszenia przez kwestionowane rozstrzygnięcie praw osób trzecich wynikających z własności bądź innego uprawnienia do nieruchomości. Podnieśli także, iż koniecznym jest przeprowadzenie kolejnej analizy urbanistycznej w związku z faktem, że dotychczas sporządzona nie koreluje z istniejącym stanem faktycznym. Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpatrzeniu odwołań uznało, iż zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Organ wskazał na § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), wedle którego w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy) obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Natomiast stosownie do ust. 2 powołanego § 3 rozporządzenia granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy określonej w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 m. Mając na względzie powyższe organ odwoławczy podniósł, że będąca przedmiotem odwołań decyzja zawiera analizę urbanistyczną sporządzoną przez uprawnionego architekta, obejmującą obszar wyznaczony zgodnie ze wskazanym wyżej § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. Decyzja zawiera też wymagany przez prawo załącznik graficzny i została wydana po uzyskaniu niezbędnych uzgodnień. Organ wskazał, że analiza urbanistyczna wbrew twierdzeniom odwołujących się uwzględnia dotychczasową funkcję i charakter otaczającej zabudowy, precyzyjnie przy tym wskazuje jakie budynki mogą zostać zlokalizowane, by nie stanowiły elementu niewspółgrającego z otoczeniem. Organ podkreślił także, iż wszystkie osoby mające status stron niniejszego postępowania miały możliwość zapoznania się z zamierzeniem inwestycyjnym, składania zastrzeżeń i wniosków, z czego korzystały. W odniesieniu do zawartych w odwołaniach zarzutów dotyczących szeroko rozumianej ochrony interesów osób trzecich SKO zwróciło uwagę, iż na obecnym etapie postępowania są one niezasadne. Zaskarżona decyzja określa bowiem tylko możliwy sposób zagospodarowania przedmiotowej nieruchomości oraz warunki jej ewentualnej zabudowy. Natomiast sprawy projektowania, budowy i utrzymania obiektów budowlanych określić może tylko ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę, wydana w oparciu o ustawę Prawo budowlane i przepisy wykonawcze do niej. Wobec zatem zgodności kwestionowanej decyzji z przepisami odrębnymi, w rozumieniu art. 56 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (stosowanym w związku z treścią art. 65 ust. 1 tejże ustawy) należy, zdaniem SKO, uznać, iż decyzja Prezydenta Miasta z dnia [...] marca 2008 r. znajduje oparcie w prawie. Rozstrzygnięcie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] maja 2008r. zaskarżyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie - w drodze oddzielnych skarg – R. C., I. B. oraz W. B., wnosząc o jego uchylenie, jak też uchylenie poprzedzającej go decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] marca 2008r. i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Skargi zarzucają następujące naruszenia przepisów prawa: art. 10 § 1 KPA przez niezapewnienie stronom czynnego udziału w postępowaniu, bowiem po zakończeniu postępowania dowodowego zaś przed wydaniem decyzji strony nie miał możliwości przeglądania akt i zgłoszenia dalszych zastrzeżeń, art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że analiza funkcji i cech zabudowy oraz zagospodarowania terenu objętego analizą urbanistyczną pozwala na wykonanie inwestycji, która nie wpłynie negatywnie na istniejący ład przestrzenny, walory architektoniczne oraz interes publiczny, - art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 78 § 1 KPA przez zaniechanie rzetelnego wyjaśnienia sprawy oraz błędną interpretację przepisów oraz nieustosunkowanie się do wniosku o przeprowadzenie ponownej analizy urbanistycznej. Odpowiadając na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację uzasadnienia skarżonej decyzji. Dodatkowo podniosło, ze wniosek o przeprowadzenie ponownej analizy urbanistycznej jest bezzasadny, bowiem jego uzasadnienie stanowi w istocie jedynie polemikę ze stanowiskiem biegłego. Ponadto analiza taka nie stanowi sama w sobie dowodu w sprawie a jest tylko wyrazem - powziętego na podstawie dowodów - stanowiska organu w kwestii możliwości zabudowy danego terenu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył , co następuje : Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych; Dz. U. 2002 r. Nr 153 poz. 1269). W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a - c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2002 r. Nr 153 poz. 1270; Dz. U. 2004 r. Nr 162 poz. 1692, powoływanej dalej jako p.p.s.a.), lub stwierdzenia nieważności w przypadku zaistnienia przyczyn określonych w art. 156 KPA (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przepis ten daje więc podstawę do uwzględnienia skargi także wtedy, gdy strona nie podnosi podczas toczącego się postępowania sądowoadministracyjnego zarzutów będących podstawą wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonego aktu administracyjnego. W ramach dokonywanej kontroli legalności Sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że zarówno ona, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji dotknięte są wadami, które skutkować muszą wyeliminowaniem ich z obrotu prawnego. Zgodnie z art. 29 KPA stronami postępowania administracyjnego mogą być między innymi osoby fizyczne i osoby prawne. Według art. 30 § 3 KPA strony nie będące osobami fizycznymi działają przez swych ustawowych lub statutowych przedstawicieli. Przepis art. 201 § 1 i § 2 ustawy z dnia 15.09.2000 r. Kodeksu spółek handlowych (Dz. U. Nr 94, poz. 1037 z późn. zm.) określanego dalej, jako k.s.h. przewiduje, że organem spółki z o.o. jest między innymi zarząd, który prowadzi sprawy spółki i reprezentuje spółkę. Zarząd składa się z jednego albo większej liczby członków. Po myśli art. 205 § 1 Kodeksu spółek handlowych w przypadku, jeżeli zarząd spółki z o.o. jest wieloosobowy, sposób reprezentowania określa umowa spółki, a jeśli umowa spółki nie zawiera żadnych postanowień w tym przedmiocie, do składania oświadczeń w imieniu spółki wymagane jest współdziałanie dwóch członków zarządu albo jednego członka zarządu łącznie z prokurentem. Ustalenie sposobu reprezentowania spółki z o.o. jako osoby prawnej, tj. ustalenie czy dana spółka ma reprezentację jednoosobową czy łączną wymaga sięgnięcia do rejestru sądowego lub umowy spółki. Przenosząc powyższe regulacje prawne na grunt kontrolowanej sprawy należy wskazać, że ze znajdującego się w aktach administracyjnych sprawy odpisu z Krajowego Rejestru Sądowego z dnia 4.07.2007 r. wynika, że Przedsiębiorstwo A. w R. jest spółką z ograniczoną odpowiedzialnością. Zarząd tej spółki jest wieloosobowy. Zgodnie ze wspomnianym odpisem jednoosobowa reprezentacja tego podmiotu możliwa jest jedynie w przypadku składania w imieniu Spółki oświadczeń przy czynnościach rozporządzających prawem lub zaciągnięcia zobowiązań do świadczenia o wartości 20.000 zł. Do działania w imieniu Spółki we wszystkich innych czynnościach uprawnieni są wyłącznie dwaj członkowie zarządu lub jeden członek zarządu z prokurentem, bowiem skoro umowa spółki nie reguluje w pełnym zakresie jej reprezentacji, w części nie regulowanej jej ustaleniami zastosowanie ma przepis art. 205 § 1 k.s.h. Nie budzi żadnych wątpliwości okoliczność, że złożenie wniosku o ustalenie warunków zabudowy na zamierzenie inwestycyjne pod nazwą: zespół budynków mieszkalnych, wielorodzinnych z garażem podziemnym i infrastrukturą techniczną na działkach nr 1078/2, 1078/3, 1078/4, 1078/5, 1078/6, 1078/7 1078/8, 1078/9, 1078./10, 1078/11 oraz 1078/12, obr. [...], wjazd na działkach nr 1078/6, 1078/12, 1078/7 i 1200 obr. [...] przy ul. M. w R. nie jest oświadczeniem o czynności rozporządzającej prawem lub zaciągnięciem zobowiązań do świadczenia o wartości 20.000 zł, dlatego do złożenia takiego podania w imieniu A. w R. było dwóch członków zarządu lub członek zarządu i prokurent. Wniosek na podstawie którego wszczęto przedmiotowe postępowanie został złożony przez dyrektora - członka zarządu Spółki mgr inż. K. H. jednoosobowo. Wymagania formalne, jakie winna spełnić strona, aby jej czynność procesowa - podanie spowodowało skutek prawny, reguluje art. 63 KPA. Wniosek o wszczęcie postępowania o ustalenie warunków zabudowy jest podaniem w rozumieniu tego przepisu i powinien zawierać elementy określone w art. 63 § 2 i § 3 KPA. Przestrzeganie ograniczonych wymagań formalnych, przewidzianych w tym przepisie i ustalenie przez organ administracji publicznej, czy czynność procesowa je spełnia ma podstawowe znaczenie dla ochrony interesu prawnego strony. Wniosek powinien zawierać w szczególności wskazanie podmiotu, od którego pochodzi, jego adresu i żądania oraz powinno czynić zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach szczególnych, a nadto, wniesiony pisemnie, powinien być podpisany przez wnoszącego. Podpis wskazuje podmiot wnoszący i pozwala zbadać, czy wniosek pochodzi od podmiotu legitymowanego. Zgodnie z przepisem art. 64 § 1 KPA wniosek pozostawia się bez rozpoznania, jeżeli nie wskazano w nim adresu wnoszącego i nie ma możliwości ustalenia tego adresu na podstawie posiadanych danych. Podobnie postępuje się, kiedy wnioskodawca się pomimo wezwania go przez organ nie usunie w terminie braków nieczyniących zadość wymaganiom ustalonym w przepisach prawa (art. 64 § 2 KPA). Brak podpisu strony, przy równoczesnym braku podpisu osoby przez nią umocowanej, gdy nie zostanie usunięty, powoduje brak uniemożliwiający wywołanie skutku prawnego wniesionego podania. W sprawie niniejszej nie zostało dostrzeżone przez organy obu instancji, że wniosek na podstawie którego zostało wszczęte postępowanie administracyjne nie odpowiada w pełni wskazanym wyżej wymogom, gdyż nie zostało podpisane przez osoby uprawnione do reprezentowania Przedsiębiorstwa A. Spółki z o.o. w R. Brak podpisu wnoszącego podanie jest w świetle art. 63 KPA brakiem formalnym podlegającym usunięciu we wskazanym trybie. Organ, do którego wpłynęło podanie nie zastosował się do obowiązku wynikającego z przepisu art. 64 § 2 KPA i nie wezwał wnoszącego, pod rygorem pozostawienia pisma bez rozpatrzenia do usunięcia braku i wniosek rozpoznał wydając zaskarżoną decyzję. Organ II instancji nie dostrzegł również wskazanego braku wniosku rozpoznał odwołanie od decyzji organu I instancji mimo, że wniesione podanie nie mogło wywołać żadnego skutku prawnego. W ocenie Sądu wniosek o wszczęcie postępowania bez podpisu osób uprawnionych do reprezentowania Spółki, a więc niespełniający wymogów określonych w art. 63 § 3 KPA nie mógł spowodować skutku prawnego wniesionego podania tj. w przypadku wniosku o wszczęcie postępowania powoduje niemożność rozpoznania sprawy przez organ administracji. W tej sytuacji uznać należy, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze rozpatrując odwołanie od decyzji wydanej na skutek podania, które nie wywołało żadnego skutku prawnego dopuścił się rażącego naruszenia prawa co skutkuje stwierdzeniem nieważności zaskarżonej decyzji (art. 156 § 1 pkt 2 kpa). Ze wskazanych wyżej przyczyn w sposób rażący narusza również prawo decyzja organu I instancji. Wskazane wyżej rażące naruszenie zaskarżoną decyzją prawa procesowego, czyni bezprzedmiotową dalej idącą sądową kontrolę decyzji, zwłaszcza w aktualnej sytuacji procesowej - zbędne jest, a nawet byłoby przedwczesne, ustosunkowanie się do zarzutów merytorycznych skargi, skoro nie została przesądzona kwestia skuteczności wniosku o wszczęcie postępowania. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2, art. 135, art. 200 i art. 205 § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 kpa, orzekł jak w sentencji wyroku.