II SA/Rz 474/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Robert Sawuła Sędziowie NSA Stanisław Śliwa /spr./ WSA Joanna Zdrzałka Protokolant Anna Zięba po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólnoadministracyjnym na rozprawie w dniu 4 listopada 2009 r. sprawy ze skargi T. R. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2009 r., Nr [...] w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia odwołania uchyla zaskarżone postanowienie. Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2009r. nr [...] Wojewoda działając w oparciu o art. 10 ust. 7 pkt 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2008r. Nr 69, poz. 415 ze zm.) oraz art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) stwierdził, że odwołanie T. R. od decyzji Starosty z dnia [...] lutego 2009r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego zostało wniesione z uchybieniem terminu przewidzianego w art. 129 § 2 KPA. W uzasadnieniu wskazano, że powołaną decyzją z dnia [...] lutego 2009r. Starosta umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie w sprawie zastosowania się przez Powiatowy Urząd Pracy do treści umowy pożyczki z dnia 28 marca 1991r. W rozstrzygnięciu tym zawarto pouczenie o przysługującym prawie do złożenia odwołania w terminie 14 dni od daty doręczenia, wedle postanowień art. 129 § 2 KPA. Zwrotne potwierdzenie odbioru przedmiotowej decyzji wskazuje na datę 23 lutego 2009r. jako dzień, w którym decyzja ta została doręczona T. R. Czternastodniowy termin do jej zaskarżenia upłynął zatem względem wyżej wymienionego w dniu 9 marca 2009r. Tymczasem odwołanie od decyzji Starosty z dnia [...] lutego 2009r. zostało przez T. R. złożone za pomocą telefaksu dnia 10 marca 2009r. a nadto nadane w polskiej placówce pocztowej w dniu 11 marca 2009r., a zatem w obydwu wypadkach już po upływie 14-dniowego terminu z art. 129 § 2 KPA. Postanowienie Wojewody z dnia [...] kwietnia 2009r. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie T. R., wnosząc o jego uchylenie. Zakwestionował ustalenie organu II instancji, iż jego odwołanie od decyzji Starosty z dnia [...] lutego 2009r. złożone zostało z uchybieniem terminu. Wniósł je bowiem w godzinach nocnych w dniu 9 marca 2009r. przy pomocy faksu i właśnie ta data winna być brana pod uwagę przy ocenie terminowości przedmiotowego środka zaskarżenia. W jego ocenie, dopuszczalnym jest korzystanie z obecnych zdobyczy techniki służących do korespondowania, także z urzędami administracji, w sytuacji gdy pozwalają one na identyfikację daty nadania danej korespondencji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Argumentując stanowisko wskazał na art. 63 § 1 KPA przewidujący możliwość składania m. in. odwołań od rozstrzygnięć pierwszoinstancyjnych za pomocą telefaksu. Powołał się także na art. 57 § 5 pkt 2 KPA wedle którego termin do wniesienia m. in. takiego środka prawnego uważa się za zachowany, jeśli przed jego upływem pismo zostało nadane w polskiej placówce pocztowej operatora publicznego. Organ zwrócił uwagę, że dołączony do odwołania wniesionego drogą pocztową w dniu 11 marca 2009r. dowód nadania przedmiotowego środka zaskarżenia potwierdza fakt jego nadania przy pomocy telefaksu w dniu 9 marca 2009r. o godzinie 23:22. Nie stanowi natomiast potwierdzenia tego, iż przedmiotowe odwołanie wniesiono za pomocą telefaksu w polskiej placówce pocztowej operatora publicznego. W piśmie procesowym z dnia 7 lipca 2009r. T. R. podniósł, że odwołanie nadane przez niego w dniu 9 marca 2009r. przy pomocy telefaksu wpłynęło do Starostwa Powiatowego w tym samym dniu. Bez znaczenia pozostawać powinno zaś, to, że fakt ten nastąpił w godzinach nocnych a zatem po zakończeniu czasu pracy tego Urzędu. Podkreślił, iż placówka pocztowa w M. czynna jest do godziny 20-tej, jednak z uwagi na ważne przyczyny osobiste nie był w stanie skorzystać z jej usług do tej godziny. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z dyspozycją art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), określanej następnie jako P.p.s.a., kognicji sądowoadministracyjnej poddana została kontrola legalności działania organów administracji publicznej. Chodzi zatem o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej, która jest dokonywana w kontekście zgodności z prawem materialnym i procesowym. W ramach tak określonych granic uchylenie zaskarżonego aktu przez sąd administracyjny możliwe jest jedynie w sytuacji stwierdzenia, iż doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub przy jego wydawaniu nastąpiło naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy lub też naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a.). Nadto, jak stanowi art. 134 § 1 P.p.s.a. Sąd badając legalność zaskarżonego aktu nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, co oznacza iż wszelkie wadliwości postępowania obowiązany jest uwzględniać z urzędu. Skarga analizowana stosownie do wskazanych wyżej założeń kontroli sądowej działalności administracji publicznej podlega uwzględnieniu, gdyż zaskarżone postanowienie zostało podjęte z naruszeniem przepisów proceduralnych w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu powołanego art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. Organy prowadzące postępowanie administracyjne obowiązuje wynikająca z art. 7 i art. 77 § 1 KPA zasada dochodzenia prawdy obiektywnej. Wynika z niej nakaz podejmowania przez organy wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz jej załatwienia przy uwzględnieniu interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. Głównym celem każdego postępowania administracyjnego jest zatem należyte ustalenie okoliczności faktycznych, ich prawidłowe zakwalifikowanie prawne oraz wydanie na tej podstawie stosownego rozstrzygnięcia. Jego realizację ma zapewnić wyczerpujące zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego poprzez przeprowadzenie z urzędu wszelkich niezbędnych dowodów, jak też ich zażądanie od strony celem poparcia jej twierdzeń. W rozpatrywanej sprawie Wojewoda uchybił, w ocenie Sądu, wskazanym regułom postępowania, bowiem okoliczność terminu wniesienia przez T. R. odwołania od decyzji Starosty z dnia [...] lutego 2009r. nie została należycie zbadana i rozważona. W świetle art. 134 KPA (w oparciu o który wydano kwestionowane skargą rozstrzygnięcie) po wpłynięciu odwołania, w pierwszej kolejności organ obowiązany jest zbadać czy środek ten jest dopuszczalny oraz czy został wniesiony w terminie. Dopiero po przeprowadzeniu takiej wstępnej oceny, oczywiście pod warunkiem jej pozytywnego rezultatu, możliwe jest przystąpienie do merytorycznego rozpoznania odwołania. Jak więc z powyższego przepisu wynika, jednym z elementów analizy przez organ środka zaskarżenia jest kwestia zachowania terminu do jego wniesienia. Regulacje dotyczące zasad liczenia terminów, których dotrzymanie warunkuje skuteczne prawnie dokonanie określonej czynności procesowej zawarte są w art. 57 KPA. Stosownie do § 5 tego przepisu termin uważa się za zachowany, jeżeli przed jego upływem pismo zostało wysłane w formie dokumentu elektronicznego (pkt 1), nadane w polskiej placówce pocztowej operatora publicznego (pkt 2), złożone w polskim urzędzie konsularnym (pkt 3), złożone przez żołnierza w dowództwie jednostki wojskowej (pkt 4), złożone przez członka załogi statku morskiego kapitanowi statku (pkt 5), złożone przez osobę pozbawioną wolności w administracji zakładu karnego (pkt 6). Termin do złożenia odwołania określa art. 129 § 2 KPA, stanowiąc, iż wynosi on 14 dni, liczonych od daty doręczenia decyzji stronie. Niewątpliwie decyzja pierwszoinstancyjna została doręczona T. R. w dniu 23 lutego 2009r. (na co wskazuje jego podpis na zwrotnym potwierdzeniu odbioru wskazanej korespondencji). Nie jest kwestionowane także i to, iż termin do wniesienia odwołania od tej decyzji upływał względem wyżej wymienionego dnia 9 marca 2009r. Kwestią sporną między stronami jest natomiast to, czy skarżący składając odwołanie uchybił 14-dniowemu terminowi z art. 129 § 2 KPA. T. R. złożył odwołanie od decyzji Starosty z dnia [...] lutego 2009r. za pośrednictwem telefaksu, co wedle art. 63 § 1 KPA określającego możliwe formy składania podań do organów administracji publicznej, jest dopuszczalne. Dodatkowo wyżej wymieniony odwołanie takie nadał także na poczcie, jednak z uwagi, iż nastąpiło to już po upływie ustawowego terminu do dokonania rzeczonej czynności (11 marca 2009r.), nie będzie ono przedmiotem rozważań Sądu. Powołany wyżej art. 57 § 5 KPA ustanawia fikcję prawną zachowania terminu. określając warunki, jaki muszą zostać spełnione dla uznania, iż termin został zachowany, w sytuacji gdy pismo nie zostało złożone bezpośrednio organowi administracji. W tym bowiem ostatnim przypadku decyduje data stosownej prezentaty. W wypadku zaś wniesienia określonego pisma za pośrednictwem polskiej poczty operatora publicznego termin jest zachowany, gdy pismo zostało złożone w ostatnim dniu terminu do godziny 24. Wówczas zaś data wpływu pisma do organu nie ma znaczenia prawnego. Skutek zachowania terminu wywołuje bowiem w takiej sytuacji - przy zastosowaniu wskazanej fikcji prawnej - samo nadanie pisma w polskiej placówce pocztowej operatora publicznego, a nie jego fizyczne doręczenie do właściwego organu administracji publicznej. Uwzględnienie regulacji z art. 57 § 5 pkt 2 KPA możliwe jest jednak dopiero wówczas, gdy oczywistym jest w świetle znajdujących się w sprawie dowodów, iż kierowane do organu konkretne pismo nie wpłynęło do niego w okresie biegu terminu do jego złożenia (w tym także w ostatnim dniu takiego terminu). Wtedy bowiem dotrzymanie terminu jest jednoznaczne, a zatem zbędne jest stosowanie korzystnych dla strony unormowań prawnych z art. 57 § 5 pkt 2 KPA. Te ostatnie mogą zatem wchodzić w grę, jeśli okoliczności sprawy wskazują, iż tylko przy oparciu się o te regulacje możliwe jest przyjęcie terminowości dokonania przez stronę postępowania określonej czynności procesowej. Kwestia ta nie budzi wątpliwości w orzecznictwie sądowym. Tak np. w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w Poznaniu z dnia 27 listopada 1997r. (I SA/Po 1273/96, LexPolonica Nr 368555) stwierdzono, że nadanie pisma w placówce pocztowej zagranicznego operatora lub w placówce pocztowej polskiego operatora pocztowego, ale niemającego statusu operatora publicznego (o którym mowa w art. 57 § 5 pkt 2 KPA), przed dniem upływu terminu nie prowadzi do zachowania terminu, chyba że pismo dotarło do adresata przed upływem tego terminu. Należy więc przyjąć, iż jeśli strona dokonując określonej czynności procesowej nie czyni tego bezpośrednio w organie w czasie biegu ustawowego terminu ani też nie korzysta z możliwości przewidzianych w powołanym wyżej art. 57 § 5 KPA, wówczas przyjmuje na siebie ryzyko nieterminowego działania. Sytuacja taka wystąpiła na gruncie kontrolowanej sprawy. Jak już bowiem podniesiono, T. R. złożył odwołanie od rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego przy użyciu będącego w jego posiadaniu faksu. Taka forma, co wyżej zaznaczono, była jak najbardziej dopuszczalna. Tym samym jednak wyżej wymieniony pozbawił się możliwości zastosowania wobec niego dobrodziejstw wynikających z art. 57 § 5 KPA. Nie oznacza to jednak automatycznie, iż jego odwołanie jest spóźnione. Obowiązkiem organu II instancji był w zaistniałej sytuacji ustalenie, kiedy wniesione przez T. R. odwołanie wpłynęło do urzędu obsługującego ten organ, czego jednak w niniejszej sprawie nie uczyniono. Tymczasem akta sprawy, a konkretnie zalegające w nich potwierdzenie nadania przedmiotowego odwołania przy pomocy faksu wskazują, iż czynności tej dokonano w dniu 9 marca 2009r. o godzinie 23:22. Brak jest natomiast jakiegokolwiek dowodu odnośnie godziny wpłynięcia przedmiotowego środka zaskarżenia do Wojewody, która to godzina w tym konkretnym wypadku ma przesądzające znaczenie dla oceny czy odwołanie T. R. wniesiono w terminie. W wypadku bowiem, gdy wyżej wymieniony nie złożył odwołania bezpośrednio w organie, jak też nie nadał go (w tym przy użyciu telefaksu) korzystając z usług polskiej placówki pocztowej operatora publicznego (inne wymienione w art. 57 § 5 ewentualności nie mają w sprawie znaczenia), decydująca dla przyjęcia, iż odwołanie to złożono w ustawowo zakreślonym terminie jest data wpływu powyższego środka do organu. Nie jest przy tym istotne, co słusznie zarzuca skarżący, iż wpływ ten nastąpił po czasie pracy urzędu obsługującego właściwy organ (w tym wypadku Starostwa Powiatowego). Termin do dokonania określonej czynności procesowej kończy się bowiem o północy ostatniego dnia, w którym skuteczne prawnie jest jej podjęcie. Organ nie mógł więc, zdaniem Sądu poprzestać tylko na wskazanych ustaleniach faktycznych, lecz winien był podjąć czynności zmierzające do ustalenia godziny wpływu odwołania T. R. do Starostwa Powiatowego. Podniesione uchybienia doprowadziły bezpośrednio do naruszenia art. 134 KPA poprzez zastosowanie go w sytuacji, gdy było to niedopuszczalne. Organ nie był bowiem uprawniony do stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania bez uprzedniego dokładnego wyjaśnienia kwestii terminowości przedmiotowego środka zaskarżenia. Rozpoznając ponownie odwołanie strony skarżącej organ weźmie pod uwagę przedstawioną wyżej ocenę prawną. W tym miejscu Sąd wskazuje, że w przypadku odwołania złożonego przy pomocy faksu, podpis pod nim nie jest podpisem własnoręcznym odwołującego się, lecz tylko jego kopią wydrukowaną przez faks odbiorcy. Obliguje to organ do podjęcia czynności mających na celu usunięcie powyższego braku środka prawnego w trybie art. 64 § 2 KPA - oczywiście w sytuacji, gdy w wyniku podjęcia ustaleń faktycznych w kierunku wskazanym przez Sąd okaże się, iż odwołanie T. R. zostało złożone w terminie określonym w art. 129 § 2 KPA. Uzupełnienie braków odwołania nie ma bowiem wpływu na datę jego złożenia, tj. skutkuje od chwili wniesienia podania. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uchylił skarżone postanowienie Wojewody z dnia [...] kwietnia 2009r. działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.