II SA/Rz 474/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Magdalena Józefczyk Sędziowie SO (del.) Ewa Partyka NSA Maria Piórkowska /spr./ Protokolant st. sekr. sąd. Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólnoadministracyjnym na rozprawie w dniu 9 grudnia 2010 r. sprawy ze skargi R. W. i L. W. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] w przedmiocie sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...]; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących R. W. i L. W. solidarnie kwotę 740 zł /słownie: siedemset czterdzieści złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi R. W. i L. W. jest decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej WINB) z dnia [...] marca 2010 r., nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej PINB) z dnia [...] grudnia 2009 r., nr [...] nakazującą R. W. i L. W. sporządzić i przedstawić projekt budowlany zamienny budynku mieszkalnego, zlokalizowanego na działce nr 280/2 obr. 215 z przyłączami - wodociągowym na działkach nr 280/3, 280/2, energetycznym na działkach nr 282, 281, 280/3, 280/2 gazowym na działkach nr 302/5, 281, 280/3, 280/2, kanalizacji sanitarnej na działkach nr 282, 281, 280/3, 280/2 przy ul. [...] w R., uwzględniający wprowadzone zmiany wynikające z dotychczas zrealizowanych robót budowlanych wykonanych z istotnym odstępstwem od zatwierdzonego projektu budowlanego w terminie do dnia 30 listopada 2010 r. W podstawie prawnej organ odwoławczy powołał art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm., określanej dalej w skrócie jako k.p.a.) oraz art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156 poz. 1118 ze zm., określanej dalej jako p.b.). Z akt administracyjnych sprawy i decyzji objętej skargą wynika, że w trakcie oględzin w dniu [...] marca 2009 r., przeprowadzanych przez organ nadzoru budowlanego na działce nr 280/2 w R. ustalono, że R. i L. W. przystąpili na powyższej działce do realizacji budynku mieszkalnego na podstawie wydanego przez Prezydenta Miasta [...] pozwolenia na budowę z dnia [...] grudnia 2001, nr [...]. Organ stwierdził, że przedmiotowa inwestycja została zrealizowana w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę i przepisach prawa, a budowa nie jest zakończona. Organ podniósł, że aktualnie na w.w. działce zostały ukształtowane docelowo skarpy, o czym świadczy wykonane utwardzenie wokół budynku, wykonane ogrodzenie i nasadzona zieleń. Wydane w sprawie pozwolenie na budowę nie przewidywało wykonania takich skarp i zmiany naturalnego kierunku spływu wód opadowych, a opisane zmiany dotyczą zakresu objętego projektem zagospodarowania działki. W związku z powyższym organ stwierdził, że powyższa budowa była realizowana w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę. Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2009 r., nr [...] PINB na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4 i art. 50 ust. 2 p.b. wstrzymał roboty budowlane prowadzone na podstawie pozwolenia na budowę z dnia [...] grudnia 2001 r., przy budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr 280/2 w R. Jednocześnie, postanowieniem tym nakazano inwestorom przedłożyć ocenę techniczną w kwestii prawidłowości odprowadzenia wód opadowych z dachu budynku i ukształtowania terenu działki. Ponieważ zobowiązani nie przedłożyli żądanego opracowania organ nadzoru budowlanego decyzją z dnia [...] czerwca 2009 r., nr [...] nakazał inwestorom wykonać roboty budowlane doprowadzające stan faktyczny do stanu zgodnego z prawem. Zobowiązano inwestorów do odłączenia rur spustowych odprowadzających wody opadowe z dachu budynku do gruntu w taki sposób aby wody opadowe były odprowadzane bezpośrednio na teren działki oraz zlikwidowania fragmentu skarpy usytuowanej wzdłuż budynku od strony wschodniej w taki sposób, aby wzdłuż granicy z działką nr 302/13 pozostał pas terenu o szerokości co najmniej 2,0 m i rzędnej 221,5 m nie wyższej niż rzędna działki nr 302/13. Termin ich wykonania określono do dnia 31 grudnia 2009 r. WINB decyzją z dnia [...] września 2009 r., nr [...] uchylił powyższą decyzję w całości i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy WINB decyzja z dnia [...] grudnia 2009 r., opisaną na wstępie nakazał R. W. i L. W. sporządzić i przedstawić projekt budowlany zamienny budynku mieszkalnego, zlokalizowanego na działce nr 280/2 obr. 215 z przyłączami - wodociągowym na działkach nr 280/3, 280/2, energetycznym na działkach nr 282, 281, 280/3, 280/2 gazowym na działkach nr 302/5, 281, 280/3, 280/2, kanalizacji sanitarnej na działkach nr 282, 281, 280/3, 280/2 przy ul. [...] w R., uwzględniający wprowadzone zmiany wynikające z dotychczas zrealizowanych robót budowlanych wykonanych z istotnym odstępstwem od zatwierdzonego projektu w terminie do dnia 30 listopada 2010 r. W uzasadnieniu organ o powołał się na treść art. 51 ust. 1 pkt 3, art. 5 ust. 1 i art. 34 p.b. Organ zwrócił uwagę, że projekt zamienny winien być sporządzony w sposób zgodny z w.w. przepisami. Powołała się na art. 51 ust. 4 p.b., zgodnie z którym po upływie terminu lub na wniosek inwestorów, organ sprawdza wykonanie obowiązku i wydaje decyzję w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na wznowienie robót budowlanych albo - jeżeli budowa została zakończona - o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego. Natomiast w przypadku nie wykonania w terminie nałożonego obowiązku z godnie z art. 51 ust. 5 p.b. organ wydaje decyzję nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. Odwołanie od tej decyzji złożyli R. W. i L. W. wnosząc o jego uchylenie w całości, alternatywnie o umorzenie postępowania. W ich ocenie w okolicznościach przedmiotowej sprawy nie ma podstaw do zobowiązania ich do przedstawienia projektu budowlanego zamiennego. Wskazali, że zmiany dokonane na nieruchomości nie są istotne. Podnieśli, że nie wyeliminowano z obrotu prawnego decyzji o pozwoleniu na budowę. Podnieśli, że kwalifikacji zmian dokonuje projektant, a nie organ prowadzący postępowania. Ich zdaniem inwestycja nie została zakończona więc nie ma obowiązku przedłożenia rysunków zamiennych, gdyż projekt budowlany zamienny winien być opracowany tylko w zakresie dokonanych zmian. WINB decyzją z dnia [...] marca 2010 r., opisaną na wstępie utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy przychylił się do stanowisk organu I instancji. Uznał, że ingerencja organu nadzoru budowlanego jest w tej sprawie uzasadniona, gdyż zmiany wykazane przez organ I instancji są istotne w rozumieniu przepisów ustawy p.b. Natomiast postępowanie naprawcze jest prowadzone prawidłowo w oparciu o procedurę określona w art. 50 i 51 p.b. Wskazał, że na projekcie zagospodarowania działek nr 280/2 i 280/3 w projekcie budowlanym, projektant nie naniósł zmian w ukształtowaniu terenu tych działek, co oznacza, że w ramach udzielonego pozwolenia inwestorzy nie mogli zmieniać naturalnych spadków terenu przez zbieranie, czy nadsypywanie warstw ziemi. Zalęgające zaś na działce ziemia z wykopów pod fundamenty nie może być ukształtowana docelowo w skarpy, które skierują wody opadowe w sposób inny niż naturalny spływ wód. Organ nadmienił ,że w rozpatrywanym przypadku inwestorzy dopuścili się istotnego odstępstwa w zakresie projektu zagospodarowania działki, muszą jednak przedłożyć cały nowy projekt, zgodnie z art. 51 ust. 1 pkt 3 p.b. Reasumując wskazał, że projektant ponosi pełną odpowiedzialność za kwalifikację dokonanych odstępstw. Kwalifikacja bowiem stwierdzonego stanu faktycznego dokonana przez projektanta nie powinna różnić się od kwalifikacji dokonanej przez organ nadzoru budowlanego. Skargę na tę decyzję wniosła R. W. i L. W. wnosząc o jej uchylenie oraz decyzji ją poprzedzającej, ewentualnie o umorzenie postępowania z uwagi na brak przedmiotu postępowania. Zwrócili się również o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji i zasądzenie na ich rzecz kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzucili utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji wydanej z naruszeniem prawa administracyjnego polegającego na nie przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego w zakresie wskazanym przez organ I instancji, oparcie się na dowodach, które zostały przeprowadzone bez możliwości udziału jednej ze stron, ustalenie stanu faktycznego bez prawidłowo zebranego materiału dowodowego, brak oceny przedstawionych przez stronę dowodów, przez co naruszono art. 7, 8, 77, 107 § 1 i 3 oraz art. 156 § 1 pkt 6 k.p.a., poprzez wydanie decyzji niewykonalnej, błędne przyjęcie, że zastosowanie w niniejszym postępowaniu znajduje art. 51 ust. 1 pkt 3 p.b. W uzasadnieniu wskazali, że w 2003 r. w toku prowadzonej kontroli budowy, obowiązywał ich art. 36 p.b. w treści obwiązującej w dacie prowadzenia kontroli. W ich ocenie brak jest podstaw do stosowania prawa obowiązującego aktualnie, dlatego zarzucili, że decyzja objęta skargą narusza zasadę lex retro non agit. Podnieśli, że organ nie miał podstawy prawnej do wydania decyzji, a jedynie prawo i obowiązek do umorzenia postępowania w uwagi na brak przedmiotu postępowania. Zarzucili, że decyzja objęta skargą narusza także art. 156 § 1 pkt 6 k.p.a., gdyż była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały. Wyrazili także swoje niezadowolenie z powodu przeciągania się postępowania, które jak podali toczy się od 2003 r. W odpowiedzi na skargę WINB wniósł o jej oddalenie z przyczyn wskazanych w zaskarżonej decyzji. Zawarty w skardze wniosek o wstrzymanie zaskarżonej decyzji został rozpoznany przez WSA w Rzeszowie postanowieniem z dnia 21 lipca 2010 r., sygn. akt II SA/Rz 474/10 o odmowie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Postanowienie to stało się prawomocne. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje; Stosownie do treści art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm./ sąd administracyjny kontroluje zaskarżone decyzje administracyjne w zakresie ich legalności, rozumianej jako zgodność tych aktów z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, zaś na podstawie art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm./ nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga jest zasadna. Na wstępie należy podnieść, że zaskarżona decyzja została wydana na podstawie art. 51 ust. 1 pkt. 3 i ust. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane /Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm./. Z treści powyższej materiałnoprawnęj normy wynika, że przepis ten w brzmieniu obowiązującym w dacie orzekania przez organy stwarzał podstawę, w przypadku stwierdzenia istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę, do nałożenia na inwestora obowiązku sporządzenia i przedstawienia w określonym terminie projektu budowlanego zamiennego oraz w razie potrzeby wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia robót do stanu zgodnego z prawem. Obowiązkiem inwestora jest rozpoczęcie robót budowlanych przy budowie obiektu budowlanego na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 28 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane) oraz prowadzenie tych robót w okresie ważności pozwolenia i zgodnie z ustaleniami i warunkami tego pozwolenia oraz projektem budowlanym. Istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę jest dopuszczalne, jednakże tylko po uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę (art. 36a ust. 1 ustawy - Prawo budowlane). Ustawodawca w przepisach ustawy - Prawo budowlane nie zamieścił wprost legalnej definicji pojęcia "istotnego odstępstwa", tak jak to uczynił w art. 3 w odniesieniu do innych zwrotów prawnych. Jednakże przez wskazanie w art. 36a ust. 5, że nieistotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę (niewymagające uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę) jest dopuszczalne, o ile nie dotyczy kwestii szczegółowo wymienionych w tym przepisie, wprowadził do tekstu prawnego negatywny katalog odstępstw pozwalający na zdefiniowanie odstępstw noszących cechy odstępstwa istotnego. W związku z tym należy przyjąć, że jeśli odstępstwo dotyczy zakresu objętego projektem zagospodarowania działki lub terenu, charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego i kubatury, powierzchni zabudowy, wysokości, długości, szerokości i liczby kondygnagi, zapewnienia warunków niezbędnych do korzystania z tego obiektu przez osoby niepełnosprawne, zmiany zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a ponadto gdy wymaga uzyskania opinii, uzgodnień, pozwoleń i innych dokumentów, wymaganych przepisami szczególnymi, to w takich przypadkach mamy do czynienia z istotnym odstąpieniem od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę. W tym stanie prawnym, organ nadzoru budowlanego był uprawniony, po dokonaniu ustaleń na miejscu, do wydania postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych w oparciu o treść art. 50 ust. 1 pkt. 4 i ust. 2 Prawa budowlanego wskazując jako przyczynę sposób odprowadzenia wód opadowych, prawidłowość kanalizacji deszczowej i ewentualnie ukształtowanie terenu. Organ I instancji, wydając decyzję w dniu [...] grudnia 2009 r. nakazującą skarżącym sporządzenie i przedstawienie projektu budowlanego zamiennego budynku mieszkalnego z przyłączami wodociągowymi, energetycznymi, gazowymi i kanalizacji sanitarnej z uwzględnieniem wprowadzonych zmian wynikających z dotychczas zrealizowanych robót nie nawiązał do przyczyn wstrzymania robót budowlanych. Nie wskazał też, na czym w istocie owe istotne odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego polegają. Nie dokonał bowiem zestawienia wykonanych prac z założeniami zawartymi w decyzji z dnia [...] grudnia 2001 r. zatwierdzającą projekt budowlany i wydającą pozwolenie na budowę, ani też nie ocenił czy odstępstwa te są istotnymi. Brak ustaleń w tym przedmiocie powoduje stwierdzenie, że decyzja organu I instancji wydana została z naruszeniem art. 7 , art. 77 § 1 i 107 § 3 kpa. Organ II instancji utrzymując w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego wprawdzie nadmienił, że zmiany polegające na zmianie ukształtowaniu terenu są istotnymi nie mniej jednak nie odniósł się do podnoszonych przez skarżących zarzutów - kwestionowania odstępstw od zezwolenia na budowę jako istotnych. Dodatkowo wymaga podkreślenia, że projekt zamienny wydany w wyżej opisanym trybie skutkować będzie w oparciu o przepis art. 36a ust. 2 i ust.3 Prawa budowlanego uchyleniem decyzji o pozwoleniu na budowę , a przepisy art. 32-35 określające wymagania dotyczące pozwoleń na budowę stosuje się odpowiednio do zakresu zmiany. Mając na uwadze te odesłania wskazać również należy na treść art. 34 Prawa budowlanego w świetle którego projekt budowlany powinien spełniać wymagania określone w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W rozpoznawanej sprawie decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu została wydana w dniu [...] czerwca 2001 r.. [...], a więc badając ponownie sprawę organ winien ocenić projekt zamienny pod kątem zgodności z przepisami prawa oraz w/w decyzji, w szczególności pod kątem jej ust. 2 lit.c oraz ust. 4 lit.c. Z przyczyn wyżej naprowadzonych Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit a i c, art. 152 i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm./ orzekł jak w sentencji.