II SA/Rz 474/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SNSA Stanisław Śliwa /spr./ Sędziowie WSA Marcin Kamiński AWSA Maria Mikolik po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 22 czerwca 2021 r. sprawy ze skargi S. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] stycznia 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego I. stwierdza nieważność postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] października 2020 r. nr [...] II. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji i decyzji Burmistrza Gminy i Miasta z dnia [...] grudnia 2020 r. nr [...]. Decyzją z dnia [...] stycznia 2021 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (SKO) po rozpoznaniu odwołania S. R. utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Gminy i Miasta [...] z dnia [...] grudnia 2020 r. nr [...] w sprawie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. W podstawie prawnej Kolegium powołało art. art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256), określanej w dalszej części jako "K.p.a." oraz art. 17 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r. poz. 111), zwanej następnie "u.ś.r." Decyzją z dnia [...] grudnia 2020 r. organ I instancji, po rozpoznaniu wniosku S. R., odmówił przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad matką J. R. Burmistrz ustalił, że wymieniona legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, a niepełnosprawność ta istnieje od 31 lipca 2018 r. Pozostaje ona w związku małżeńskim z J. R., który nie dysponuje orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Opiekę nad J. R. sprawuje jej syn – S. R., który w związku z powyższym nie podejmuje zatrudnienia ani innej pracy zarobkowej. Odmawiając przyznania dochodzonego świadczenia organ zauważył, że niepełnosprawność J. R. powstała w okresie po 25.roku życia, co w związku z brzmieniem art. 17 ust. 1b u.ś.r. wyklucza prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Burmistrz zwrócił też uwagę na druga przeszkodę, a to wymienioną w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r., zgodnie z którym, świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeśli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Z decyzją powyższą nie zgodził się S. R., który złożył od niej odwołanie. Kolegium, wskazaną wyżej decyzją z dnia [...] stycznia 2021 r. utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Gminy i Miasta [...]. W pierwszej kolejności Kolegium nie zgodziło się ze stanowiskiem organu I instancji co do występowania w sprawie przeszkody, o której mowa w art. 17 ust. 1b u.ś.r. SKO powołało się w tym przedmiocie na wyrok Trybunał Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. w sprawie K 38/13, w którym uznano, że przepis art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Organ odwoławczy wskazał na trwałą linię orzeczniczą sądów administracyjnych, które w odniesieniu do opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych wnoszących o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego po wskazanym wyroku, dostrzegają jego wpływ na obecną sytuację tych podmiotów i stwierdzają o konieczności uchylenia decyzji odmownych. Zatem, w ocenie organu, nie można było oprzeć odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego na tej podstawie. Odwołując się natomiast do drugiego powodu odmowy przyznania wnioskodawcy świadczenia pielęgnacyjnego Kolegium zgodziło się z organem I instancji, że fakt, iż mąż J. R. – J. R. nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności wyklucza możliwość przychylenia się do wniosku S. R. Ustawodawca wyszedł bowiem z założenia, że w sytuacji zawarcia związku małżeńskiego tworzy się rodzina, która nakłada na małżonków obowiązek wzajemnego wsparcia i pomocy, wyprzedzający obowiązek innych krewnych. Natomiast gdy małżonkowie są niepełnosprawni w stopniu znacznym, co wyklucza dopełnienie przez nich obowiązku wzajemnej opieki, ustawodawca wprowadza wyjątek, kiedy świadczenie pielęgnacyjne może być przyznane innym podmiotom tj., o których mowa w art. 17 ust.1 i 1a u.ś.r. np. synowi. Zdaniem Kolegium, wykładania językowa art. 17 ust. 5 pkt 2 lit a u.ś.r. pozwala stwierdzić że ustawodawca uznał za konieczne, aby ocena czy osoba uprawniona w pierwszej kolejności nie jest w stanie wypełnić we właściwy sposób obowiązku alimentacyjnego z uwagi na stan zdrowia rozstrzygana była orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności. Ani organ I instancji ani też Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie mają bowiem wiadomości specjalnych, które pozwoliłyby wyważyć, czy stan zdrowia danej osoby, zobowiązanej do alimentacji, rzeczywiście uniemożliwia jej sprawowanie opieki. Organ odwoławczy podkreślił, że co prawda S. R. sprawuje opiekę nad niepełnosprawną matką, co też wynika z jego obowiązku alimentacyjnego względem rodziców, ale obowiązek alimentacyjny męża J. R. wyprzedza ten obowiązek i to on w pierwszej kolejności winien sprawować opiekę nad żoną. Jeśli zaś nie może temu podołać, winien to udowodnić, przedstawiając stosowne orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności. S. R. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie wskazaną decyzję SKO. Zarzucił naruszenie: - art. 18, art. 32 ust. 1 oraz art. 71 ust. 1 Konstytucji RP przez błędne uznanie, że art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. należy traktować literalnie, nie bacząc na całościowy cel ustawy, - art. 7, art. 77, art. 197 § 3 K.p.a., bowiem organ uzasadniając decyzję nawiązuje do opinii ośrodka pomocy społecznej, jednocześnie nie biorąc jej za podstawę decyzji. W związku z powyższym skarżący wniósł o uchylenie obydwu zapadłych w sprawie decyzji. Jego zdaniem, organ błędnie przywiązuje wagę do tego, czy na osobie ubiegającej się o świadczenie ciąży obowiązek alimentacyjny i co do jego kolejności wobec osoby, którą się opiekuje. W ocenie skarżącego, skutki, które wywołuje kwestionowana decyzja muszą być uznane za rażąco naruszające prawo, a zatem niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, wskazując, że przeszkodą w sprawowaniu przez J. R. opieki nad niepełnosprawną żoną jest fakt nadużywania przez niego alkoholu. Nie jest to jednak okoliczność wykluczająca męża osoby niepełnosprawnej z obowiązku alimentacyjnego lub znosząca go względem niepełnosprawnej żony. W sytuacji, gdy zaniechał on opieki bezpośredniej, możliwa jest egzekucja jego obowiązku alimentacyjnego przez pomoc materialną, a wymieniony posiada środki finansowe w postaci prawa do emerytury. Kolegium podkreśliło, że to nie rodzina decyduje, komu spośród jej członków winno być przyznane świadczenie pielęgnacyjne, ale przesądza o tym przepis prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz.2325 ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a.", sąd administracyjny może kontrolować decyzję administracyjną. Dokonując takiej kontroli sąd analizuje skarżone rozstrzygnięcie i poprzedzające je postępowanie w aspekcie zgodności z prawem, tak materialnym, jak i procesowym. Stwierdzenie przyczyn określonych w art. 156 K.p.a. lub w innych przepisach obliguje do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji (art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a.). Jeśli zaś sąd zauważy naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas uchyla kwestionowaną decyzję (art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a.). Zaznaczyć trzeba, że sąd stosuje przewidziane ustawą tj. P.p.s.a. środki - np. takie, jak wyżej wskazane stwierdzenie nieważności czy uchylenie - w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Stanowi o tym art. 135 P.p.s.a. Bezzasadność skargi stanowi natomiast o konieczności jej oddalenia w oparciu o art. 151 P.p.s.a. Zakwestionowana przez S. R. decyzja SKO utrzymywała w mocy decyzję Burmistrza Gminy i Miasta [...] o odmowie przyznania wymienionemu świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad matką. Organ I instancji nie przychylił się do wniosku strony z dwóch przyczyn. Po pierwsze, zauważył, że niepełnosprawność J. R. powstała w okresie po 25. roku życia. Ponadto, stwierdził, że wymieniona pozostaje w związku małżeńskim, a mąż nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Kolegium nie zgodziło się z pierwszym powodem odmowy przyznania wnioskodawcy świadczenia pielęgnacyjnego, natomiast poparło stanowisko Burmistrza co do drugiej przyczyny odmowy. Sąd eliminując te dwie decyzje z obrotu prawnego miał na uwadze okoliczności, które uwzględnił z urzędu, a które nie zostały podniesione w złożonej skardze. Mianowicie, jak wynika z przedstawionych akt sprawy, SKO w pkt I decyzji z dnia [....] listopada 2018 r. nr [...], uchyliło decyzję Burmistrza Gminy i Miasta [...] z [...] listopada 2018 r. nr [...] o nieprzyznaniu S. R. świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad matką. Z kolei, w pkt II swojej decyzji Kolegium przyznało skarżącemu prawo do świadczenia pielęgnacyjnego w wysokości 1 477 zł miesięcznie na okres od dnia 1 sierpnia 2018 r. – bezterminowo wskazując, że kwota tego świadczenia podlega corocznej waloryzacji od dnia 1 stycznia. Następnie, postanowieniem z dnia [...] października 2020 r. nr [...] SKO sprostowało z urzędu omyłkę pisarską w powyższej decyzji w ten sposób, że w jej sentencji w miejsce słowa "bezterminowo" wpisało "do 30.09.2020 r.". W uzasadnieniu tego postanowienia Kolegium wskazało, że oczywista omyłka pisarska nastąpiła przy przepisywaniu decyzji, bowiem ustalony stan faktyczny sprawy pokrywa się ze zgromadzonym w niej materiałem dowodowym. W drugim zdaniu uzasadnienia Kolegium zauważyło, że omyłka nie miała wpływu na treść rozstrzygnięcia, bowiem zasadnym było przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, a tylko data końcowa przyznania świadczenia została błędnie wpisana. Wedle art. 113 § 1 K.p.a., który stanowił podstawę wydania wskazanego postanowienia, organ administracji publicznej może z urzędu lub na żądanie strony prostować w drodze postanowienia błędy pisarskie i rachunkowe oraz inne oczywiste omyłki w wydanych przez ten organ decyzjach. Regulacja zawarta w powołanym art. 113 § 1 K.p.a. służy naprawianiu pomyłek, które popełnił organ administracji publicznej w treści wydanego rozstrzygnięcia. Chodzi przy tym o pomyłki typu błędy pisarskie, błędy rachunkowe czy też inne oczywiste omyłki. Błąd pisarski to widoczne, wbrew zamierzeniu organu, niewłaściwe użycie wyrazu, widocznie mylna pisownia albo widoczne niezamierzone opuszczenie jednego lub więcej wyrazów, natomiast błąd rachunkowy oznacza omyłkę w wykonaniu działania matematycznego [por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego (NSA): z 10.02.1994 r. SA/Kr 723/93, z 21.09.2012 r. II OSK 940/11]. Wedle znaczenia słownikowego (https://sjp.pwn.pl), omyłka to spostrzeżenie, sąd niezgodny z rzeczywistością, niewłaściwe postępowanie, posunięcie. Z kolei, oczywisty oznacza niebudzący wątpliwości. Ustawodawca na równi z błędami rachunkowymi oraz pisarskimi potraktował inne oczywiste omyłki. Omyłka, aby mogła zostać sprostowana w trybie art. 113 § 1 K.p.a. musi zatem mieć jeszcze określoną wagę tj. być nieistotna. Omyłka może polegać na tym, że w decyzji wyrażono coś, co widocznie jest niezgodne z myślą wyrażoną niedwuznacznie przez organ, a zostało wypowiedziane przez przeoczenie, niewłaściwy dobór słowa. Sprostowanie nie może więc prowadzić do zmiany merytorycznej orzeczenia. Sprostowaniu nie mogą podlegać błędy i omyłki istotne, których dopuszczono się w stosowaniu prawa, a więc co do ustalenia prawa obowiązującego, stanu faktycznego i jego kwalifikacji prawnej oraz ustalenia konsekwencji prawnych zastosowania określonej normy prawnej (tak np. wyroki NSA: z 9.06.1999 r. I SA/Gd 984/97, z 20.06.2012 r. I OSK 782/12). Odnosząc powyższe do okoliczności sprawy niniejszej należy podnieść, że sprostowanie, którego dokonało SKO z pewnością nie może zostać ocenione jako spełniające warunki z art. 113 § 1 K.p.a. Organ bowiem de facto ponownie rozstrzygnął merytorycznie sprawę. Abstrahując od oczywistości "omyłki", którą prostował, a która w żaden sposób nie wynika z trzyzdaniowego w istocie uzasadnienia wydanego postanowienia, w którym tylko ogólnikowo odwołano się do zebranego w sprawie materiału dowodowego, należy zauważyć, że Kolegium orzekło co do bardzo istotnej dla strony kwestii. Zmieniło bowiem długość okresu pobierania przyznanego wnioskodawcy świadczenia. Świadczenie pielęgnacyjne z pierwotnie bezterminowego stało się świadczeniem terminowym tj. przyznanym do dnia 30 września 2020 r. Nie można się więc zgodzić z argumentacją organu, iż "omyłka" w tym zakresie nie miała wpływu na treść rozstrzygnięcia, skoro nie podważono samej zasadności przyznania świadczenia. Na skutek powyższego sprostowania diametralnie zmieniła się sytuacja strony, która nagle pozbawiona została prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad matką. Zasadniczo (treść powołanych przepisów na datę wydania decyzji z [...] listopada 2018 r.), prawo do świadczeń rodzinnych ustala się na okres zasiłkowy, o czym stanowi art. 24 ust. 1 u.ś.r. W przypadku jednak zasiłku pielęgnacyjnego lub świadczenia pielęgnacyjnego obowiązuje odmienna reguła, a mianowicie, prawo do takiego świadczenia ustala się na czas nieokreślony, chyba że orzeczenie o niepełnosprawności lub orzeczenie o stopniu niepełnosprawności zostało wydane na czas określony. W przypadku wydania orzeczenia o niepełnosprawności lub orzeczenia o stopniu niepełnosprawności na czas określony prawo do zasiłku pielęgnacyjnego lub świadczenia pielęgnacyjnego ustala się do ostatniego dnia miesiąca, w którym upływa termin ważności orzeczenia. Taką odmienną zasadę zawiera art. 24 ust. 4 u.ś.r. W aktach sprawy niniejszej znajduje się potwierdzona za zgodność z oryginałem kserokopia wydanego w stosunku do J. R. orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, z którego wynika, że wymieniona zaliczona została do znacznego stopnia niepełnosprawności, a orzeczenie wydaje się na stałe. W tym miejscu podnieść też trzeba niekonsekwencję SKO, które we wskazanej decyzji z dnia [...] listopada 2020 r. uwzględniając wniosek S. R. wskazało, że małżonek wymagającej opieki J. R. nie legitymuje się wprawdzie orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, jednak z powodu choroby alkoholowej nie może faktycznie sprawować opieki nad żoną. Tymczasem, w objętej niniejszą skargą decyzji z dnia [...] stycznia 2021 r. Kolegium stwierdziło, że obowiązek alimentacyjny spoczywający na mężu osoby niepełnosprawnej – J. R. wyprzedza taki obowiązek po stronie syna, a zatem to mąż winien w pierwszej kolejności sprawować opiekę nad żoną, a jeśli nie jest w stanie temu podołać, to powinien to udowodnić orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Wywód ten SKO uzupełniło w nadesłanej do tut. Sądu odpowiedzi na skargę, w której dodatkowo podniosło, że jedyną przeszkodą w sprawowaniu przez J. R. opieki jest nadużywanie przez niego alkoholu, ale nie jest to przesłanka wykluczająca męża osoby niepełnosprawnej z obowiązku alimentacyjnego. Należy więc zauważyć, że w takich samych de facto okolicznościach sprawy Kolegium wydało dwie odmiennej treści decyzje. Takie postępowanie z pewnością nie stanowi o realizacji zasady wynikającej z art. 8 K.p.a. W myśl § 1 tego artykułu, organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. Wedle zaś § 2 wskazanego artykułu, organy administracji publicznej bez uzasadnionej przyczyny nie odstępują od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym. Zgodnie z zasadą trwałości decyzji administracyjnych, wyrażoną w art. 16 § 1 K.p.a., decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, są ostateczne. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych. SKO, dokonując sprostowania wydanej przez siebie decyzji z dnia [...] listopada 2018 r. rozstrzygnęło tak naprawdę ponownie o istocie sprawy zakończonej tą decyzją, błędnie wykorzystując do tego tryb z art. 113 § 1 K.p.a. odnoszący się do prostowania drobnych tylko omyłek, zamiast skorzystać ewentualnie z któregoś z trybów nadzwyczajnych, przewidzianych w ustawie Kodeks postępowania administracyjnego. Tego rodzaju działanie należało uznać jako wydanie postanowienia z rażącym naruszeniem prawa, o czym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 126 K.p.a. Zauważenie zaś takiej okoliczności obligowało Sąd do stwierdzenia nieważności postanowienia Kolegium z [...] października 2020 r. na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. Wyeliminowanie z obrotu prawnego powyższego aktu prawnego doprowadziło do tego, że w obiegu prawnym funkcjonuje decyzja SKO z dnia [...] listopada 2018 r. o bezterminowym przyznaniu S. R. świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad matką J. R. Konsekwencją z kolei powyższego była konieczność stwierdzenia nieważności będącej przedmiotem skargi w niniejszej sprawie decyzji Kolegium z [...] stycznia 2021 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Burmistrza Gminy i Miasta [...] z [...] grudnia 2020 r. jako wydanych w warunkach, o których mowa w art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a. Przepis ten przewiduje przesłankę stwierdzenia nieważności w postaci wydania decyzji dotyczącej sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną albo sprawy, którą załatwiono milcząco. W sytuacji bowiem, kiedy dokonane przez SKO sprostowanie jego decyzji z dnia [...] listopada 2018 r. było niedopuszczalne, nie było podstaw do ponownego merytorycznego rozstrzygania kwestii przyznania S. R. świadczenia pielęgnacyjnego. Sprawa ta została bowiem ostatecznie rozstrzygnięta wskazaną decyzją Kolegium z [....] listopada 2018 r. o przyznaniu stronie przedmiotowego świadczenia. Ewentualne ponowne rozpoznawanie przez organ sprawy tożsamej (podmiotowo i przedmiotowo) z załatwioną wcześniej ostateczną decyzją, możliwe jest zaś wyłącznie po wyeliminowaniu tej pierwszej w trybie ustalonym przez prawo. Dopóki więc w obrocie prawnym funkcjonuje decyzja rozstrzygająca sprawę merytorycznie w sposób ostateczny, kolejne postępowanie dotyczące tej samej materii jest niedopuszczalne i to niezależnie od prawidłowości tej decyzji. Z podanych wyżej względów orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 w zw. z art. 135 P.p.s.a. W ponownym postępowaniu rzeczą Burmistrza Gminy i Miasta [...] będzie załatwienie wniosku S. R. o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego poprzez umorzenie postępowania w tym zakresie jako bezprzedmiotowego w oparciu o art. 105 § 1 K.p.a. Nie jest bowiem możliwe, aby organ merytorycznie rozstrzygał w przedmiocie sprawy przyznania skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego, ostatecznie rozstrzygniętej już decyzją Kolegium z [...] listopada 2018 r.