II SA/Rz 474/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Partyka /spr./ po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 12 maja 2022 r. sprawy ze sprzeciwu B. Ł. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia 4 marca 2022 r. nr SKO.4111/62/2022 w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie na rzecz strony skarżącej B.Ł. kwotę 497 zł /słownie: czterysta dziewięćdziesiąt siedem złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem sprzeciwu B.Ł. (dalej: "skarżąca") jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie (dalej: "SKO", "Kolegium", "organ odwoławczy") z dnia 4 marca 2022 r. nr SKO.4111/62/2022 wydana w przedmiocie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, w następującym stanie sprawy; Wnioskiem z dnia 27 października 2020 r. skarżąca wystąpiła do Burmistrza [...] (dalej: "Burmistrz", "organ I instancji") o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaniem opieki nad ojcem S.R., ur. [...] maja 1931 r. W wyniku rozpoznania wniosku, organ I instancji, decyzją z dnia 8 stycznia 2021 r., nr MGOPS.5221.3313.24.2020, odmówił przyznania skarżącej prawa do wnioskowanego świadczenia. Podstawę powyższego stanowiło ustalenie, że niepełnosprawność ojca skarżącej nie powstała w okresie, o którym mowa w art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r. poz. 111 z późn. zm.; dalej: "u.ś.r.") oraz fakt, że w związku z opieką nad ojcem skarżącej został przyznany specjalny zasiłek opiekuńczy, o którym mowa w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r., z którego nie zrezygnowała, a który pozostaje w zbiegu z wnioskowanym świadczeniem. W następstwie wniesionego od powyższej decyzji odwołania, Kolegium decyzją z dnia 26 lutego 2021 r., nr SKO.4111/82/2021 uchyliło decyzję Burmistrza i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. Organ odwoławczy nie podzielił stanowiska Burmistrza, co do stwierdzenia, że niemożność ustalenia momentu powstania niepełnosprawności u ojca skarżącej stanowi przesłankę uniemożliwiającą przyznanie świadczenia. SKO wskazało, że w związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13, w stosunku do opiekunów osób wymagających opieki, których niepełnosprawność powstała później niż to wskazano w art. 17 ust. 1b u.ś.r., kryterium momentu powstania niepełnosprawności, jako uniemożliwiające uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego, utraciło przymiot konstytucyjności i oceny spełnienia przesłanek niezbędnych dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego należy dokonywać z pominięciem tego kryterium. SKO stwierdziło również, że druga z podanych przyczyn odmownego załatwienia wniosku skarżącej nie stanowi przeszkody w przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego. Kolegium oceniło, że nie wszystkie okoliczności sprawy zostały wzięte pod uwagę, wyjaśnione i należycie rozważone przez organ I instancji. Organ odwoławczy podał, że nie może orzec co do istoty sprawy, ponieważ stan faktyczny, co do pozostałych przesłanek z art. 17 ust. 1 i ust. 1a u.ś.r., nie został należycie ustalony. W wykonaniu zaleceń organu odwoławczego, w dniu 11 marca 2021 r. przeprowadzono rodziny wywiad środowiskowy. Na podstawie dokonanych ustaleń, organ I instancji decyzją z dnia 8 kwietnia 2021 r., nr MGOPS.5221.3313.24.2020, ponownie odmówił skarżącej przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Organ podtrzymał swoje wcześniejsze stanowisko odnośnie momentu powstania niepełnosprawności u ojca skarżącej, stwierdzając, że niemożność ustalenia powyższego uniemożliwia przyznanie świadczenia ze względu na treść art. 17 ust. 1b u.ś.r. Burmistrz stwierdził również, że nie zachodzi związek przyczynowo-skutkowy pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia a wykonywaną przez skarżącą opieką nad ojcem. Organ wskazał, że czynności jakie skarżąca wykonuje w związku ze sprawowaną opieką w zasadzie należą do zwykłych czynności dnia codziennego, a nie do tych ściśle związanych z osobą ojca. Ponadto w opiece nad ojcem skarżącą mogą wesprzeć pozostałe dzieci S.R. Decyzją z dnia 27 września 2021 r., nr SKO.4111/374/2021, SKO uchyliło powyższą decyzję Burmistrza i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania. Kolegium po raz kolejny stwierdziło, że organ I instancji niesłusznie oparł decyzję na podstawie przepisu, który w związku z wejściem w życie ww. wyroku Trybunału Konstytucyjnego został uznany za niezgodny z Konstytucją RP. Nieprawidłowa wykładnia art. 17 ust. 1b u.ś.r. doprowadziła w konsekwencji do wydania decyzji odmownej, co zdaniem Kolegium miało charakter co najmniej przedwczesny. Kolegium ponownie stwierdziło, że organ I instancji nie rozważył całości okoliczności faktycznych sprawy. SKO zwróciło również uwagę na treść art. 27 ust. 5 u.ś.r., w kontekście przyznanego skarżącej zasiłku opiekuńczego, wskazując, że w tym wypadku strona jest uprawniona do wyboru jednego ze świadczeń pozostających w zbiegu. Organ odwoławczy wskazał, że uchylając decyzję i przekazując sprawę do ponownego rozpoznania miał na względzie konieczność zachowania zasady dwuinstancyjności postępowania. W konsekwencji powyższej decyzji kasacyjnej, Burmistrz po uzupełnieniu materiału dowodowego, w tym przeprowadzeniu kolejnego wywiadu środowiskowego w dniu 8 listopada 2021 r., decyzją z dnia 27 grudnia 2021 r., nr MGOPS.5221.3313.24.2020, działając na podstawie art. 2 pkt 2, art. 3 pkt 11, art. 17 ust. 1, 1a, 1b, 3, 4 i 5, art. 20 ust. 3, art. 23, art. 32 ust. 2 u.ś.r. oraz art. 104 i 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r. poz. 735 z późn. zm.; dalej: "K.p.a."), po raz kolejny odmówił przyznania skarżącej wnioskowanego świadczenia. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że z przeprowadzonego wywiadu środowiskowego wynika, że skarżąca opiekuje się swoim ojcem, który legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. S.R. jest w stałym leczeniu [...], wymaga systematycznej opieki oraz pomocy przy wszystkich czynnościach dnia codziennego. Skarżąca pomaga ojcu, opiekując się nim całą dobę, myje, ubiera, podaje lekarstwa i posiłki, gotuje, zawozi do lekarza. S.R. jest osobą chodzącą, poruszającą się samodzielnie w obrębie swojego mieszkania. Skarżąca opiekuje się ojcem i nie jest w stanie podjąć zatrudnienia. Bez pomocy córki S.R. nie byłby w stanie samodzielnie funkcjonować. Organ wskazał, że z przeprowadzonego wywiadu środowiskowego, oświadczeń i obserwacji wynika, że ojciec skarżącej wymaga opieki z powodu niepełnosprawności i wieku. Opiekę tą sprawuje córka B.Ł., która praktycznie zamieszkała u ojca. Dalej Burmistrz wskazał, że opieka nad schorowanym członkiem rodziny powinna być sprawowana przez wszystkich jej członków. Organ podał, że S.R. oprócz córki B.Ł. ma jeszcze dwoje dzieci, które mogłyby wspomóc siostrę w opiece nad niepełnosprawnym ojcem, a także kilkoro wnucząt, które powinny uczestniczyć w opiece nad dziadkiem. Zdaniem organu, opieka nad S.R. może zostać podzielona i rozdysponowana między kilku członków rodziny, tak aby wnioskodawczyni mogła podjąć zatrudnienie. Burmistrz wskazał również, że skarżąca nie ma ustalonego prawa do innych świadczeń wyłączających możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Organ podkreślił następnie, że z orzeczenia wydanego przez Powiatowy Zespół ds. Orzekania o Niepełnosprawności w [...] z dnia 5 lipca 2017 r. wynika, że nie da się ustalić, kiedy powstała niepełnosprawność S.R., w związku z czym, w ocenie organu nie została spełniona przesłanka, o której mowa w art. 17 ust. 1b u.ś.r., tj. niepełnosprawność osoby wymagającej opieki nie powstała nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub szkole wyższej jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia. Burmistrz podkreślił, że nadal stoi na stanowisku, że wskazany wcześniej wyrok Trybunału Konstytucyjnego, nie stwarza podstaw do odmiennego załatwienia wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, ponieważ konieczna jest interwencja ustawodawcy, który winien odpowiednio znowelizować ustawę o świadczeniach rodzinnych. W świetle powyższego organ stwierdził, że nie zostały spełnione wszystkie przesłanki warunkujące przyznanie prawa do świadczenie pielęgnacyjnego. Z powyższą decyzją nie zgodziła się skarżąca, zarzucając w złożonym odwołaniu naruszenie art. 17 ust. 1b u.ś.r., poprzez nieuwzględnienie ww. wyroku Trybunału Konstytucyjnego i ukształtowanego w jego następstwie orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, iż w związku ze stwierdzeniem niekonstytucyjność części ww. przepisu, organy mają obowiązek badać, czy wnioskodawca spełnia warunki do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z pominięciem kryterium momentu powstania niepełnosprawności, jako uniemożliwiającego uzyskanie tego świadczenia. Skarżąca zarzuciła również naruszenie art. 7 w zw. z art. 190 ust. 1 Konstytucji RP, poprzez uznanie, że powyższy wyrok nie stwarza podstaw do odmiennego załatwienia wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, ponieważ konieczna będzie interwencja ustawodawcy, podczas gdy z art. 190 ust 1 Konstytucji RP wprost wynika, że orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne. W wyniku rozpoznania odwołania, SKO wskazaną na wstępie decyzją z dnia 4 marca 2022 r., działając na podstawie art. 138 § 2 i § 2a K.p.a., po raz kolejny uchyliło decyzję organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu organ odwoławczy po raz kolejny wskazał, że w związku z przywołanym wcześniej wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego, powstanie niepełnosprawności w okresie niewymienionym w art. 17 ust. 1b u.ś.r., nie stanowi przeszkody do uznania spełnienia przesłanki określonej w tym przepisie, od której zaistnienia uzależnione jest przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. SKO stwierdziło jednak, że organ I instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego co do okoliczności mających znaczenie prawne w sprawie, a mianowicie nie przeprowadzono postępowania dowodowego w kierunku wykazania, czy skarżąca zrezygnowała z zatrudnienia, bądź go nie podejmuje celem sprawowania opieki nad ojcem. Zdaniem Kolegium, zalegający w aktach sprawy materiał dowodowy, jak również uzasadnienie decyzji nie wskazują na związek przyczynowo-skutkowy pomiędzy koniecznością sprawowania opieki nad ojcem a brakiem aktywności zawodowej skarżącej. Do powyższych kwestii organ I instancji w ogóle się nie odniósł. W ocenie SKO rozstrzygnięcie organu I instancji musiało zatem zostać uznane za przedwczesne, a w konsekwencji zastosowanie przepisu prawa w warunkach braku podstaw do jego zastosowania, organ dopuścił się naruszenia przepisów art. 7 k.p.a. i 104 § 2 k.p.a. Organ odwoławczy stwierdził, że wobec faktu nieustalenia okoliczności faktycznych przesądzających o prawie do przyznania świadczenia, nie może orzec merytorycznie w sprawie, ponieważ naruszono przepisy postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W sprzeciwie wniesionym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, fachowy pełnomocnik, występujący w imieniu skarżącej, wniósł o uchylenie powyższej decyzji Kolegium i orzeczenie co do istoty sprawy, poprzez przyznanie skarżącej wnioskowanego świadczenia. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 138 § 1 pkt 2 oraz art. 138 § 2 K.p.a. Zdaniem pełnomocnika skarżącej materiał dowodowy i stan faktyczny sprawy przemawiały za tym, ażeby Kolegium orzekło co to istoty sprawy. Podniósł, że z uwagi na czynności, które skarżąca podejmuje względem swojego ojca nie jest ona w stanie podjąć zatrudnienia, gdyż bez jej pomocy ojciec nie byłby w stanie samodzielnie funkcjonować, co stanowi związek przyczynowo-skutkowy pomiędzy brakiem aktywności zawodowej skarżącej a opieką nad ojcem. W odpowiedzi na sprzeciw, Kolegium wniosło o jego oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje; Sprzeciw zasługuje na uwzględnienie. Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021 r. poz. 137). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 64e ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329 ze zm. – dalej: "P.p.s.a."), stanowiący, że rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego. Instytucja sprzeciwu od decyzji została wprowadzona ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r. poz. 935). Dodany tą ustawą art. 64a P.p.s.a. stanowi, że od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Zmianą tą wyłączono możliwość wnoszenia skarg na decyzje kasacyjne organu odwoławczego pozostawiając ich kontrolę jedynie w ramach nowego środka - sprzeciwu, na podstawie którego Sąd ocenia tylko istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a. (art. 64e P.p.s.a.). Uwzględniając sprzeciw od decyzji, sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 K.p.a. (art. 151a § 1 P.p.s.a.). W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu - sąd oddala sprzeciw (art. 151a § 2 P.p.s.a.). Kontrola prawidłowości zaskarżonej decyzji w ramach rozpoznania sprzeciwu oznacza zatem konieczność dokonania oceny, czy w realiach konkretnej sprawy organ odwoławczy w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. Podstawowym obowiązkiem sądu administracyjnego rozpoznającego skargę na decyzję kasacyjną jest więc przede wszystkim ustalenie, czy rzeczywiście zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 K.p.a., a więc odstąpienie od zasady ogólnej ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy albo zakończenia jej w inny sposób. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., sąd co do zasady, nie jest natomiast władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, skoro na skutek uchylenia decyzji organu pierwszej instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 maja 2017 r. II OSK 2219/15, to orzeczenie i pozostałe przywołane dostępne na stronie internetowej: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Zgodnie z art. 138 § 2 K.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Oznacza to, że organ odwoławczy może wydać decyzję kasatoryjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia, gdy postępowanie w pierwszej instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem norm prawa procesowego, a więc gdy organ I instancji w istocie nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w takim zakresie, że miało to istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania nie jest przesłanką wystarczającą, gdyż niezbędne jest przekonujące wykazanie w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej, iż konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy w sposób istotny wpływa na jej rozstrzygnięcie. Z użycia w art. 138 § 2 K.p.a. zwrotu "z naruszeniem norm prawa procesowego", jak się wskazuje w literaturze przedmiotu i orzecznictwie (wykładnia zorientowana na cel ww. przepisu) wynika, że wydanie decyzji, o jakiej mowa w art. 138 § 2 K.p.a. jest dopuszczalne wyjątkowo i stanowi wyraźny wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy (por. wyrok NSA z dnia 30 czerwca 2016 r. sygn. II OSK 2653/14). Nakazuje to przyjąć, że naruszenie norm prawa procesowego dotyczy wyłączenie przepisów regulujących postępowanie wyjaśniające a nie jakichkolwiek przepisów postępowania, chyba że organ odwoławczy wykaże, że naruszenie tych innych przepisów miało wpływ na postępowanie wyjaśniające. W rezultacie jako niedozwolone należy oceniać takie uzasadnianie decyzji kasacyjnej, które jest dyktowane naruszeniem przez organ pierwszoinstancyjny norm prawa materialnego, zarówno w aspekcie niewłaściwej ich wykładni lub zastosowania. Wynika to z faktu, że decyzja wydawana na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. nie może kształtować stosunku materialnoprawnego. Formułowanie przez organ odwoławczy wytycznych w zakresie przepisów prawa materialnego, które zostały błędnie zinterpretowane uznać należy za przedwczesne wobec nieustalonego w sposób pełny stanu faktycznego sprawy, która na mocy decyzji kasacyjnej ma wrócić do organu pierwszej instancji (patrz, szerz. A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. VIII, Warszawa 2020 r., art. 138.). W konsekwencji, sprzeciw nie jest środkiem służącym kontroli materialnoprawnej podstawy decyzji, ani prawidłowości zastosowania przez organ II instancji przepisów prawa procesowego niezwiązanych z regulacją art. 138 § 2 K.p.a. (zob. wyrok NSA z 19 stycznia 2021 r. sygn. I OSK 2606/20). Obowiązkiem Sądu rozpoznającego sprzeciw od decyzji kasacyjnej jest zatem zajęcie stanowiska w kwestii, czy dostrzeżone przez organ odwoławczy uchybienia przepisom K.p.a. o postępowaniu dowodowym, dawały podstawę do uznania, iż nie doszło do wyjaśnienia sprawy w koniecznym do rozstrzygnięcia zakresie i brak ten rzeczywiście wpływał na jej rozstrzygnięcie. Konieczny do wyjaśnienia zakres okoliczności faktycznych powinien być na tyle szeroki i istotny dla rozstrzygnięcia, że przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego przez organ odwoławczy na podstawie art. 136 § 1 K.p.a. mogłoby skutkować naruszeniem zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego - art. 15 K.p.a. Zdaniem Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę, SKO dopuściło się naruszenia art. 138 § 2 K.p.a., co uzasadniało uchylenie zakwestionowanej sprzeciwem decyzji w całości, stosownie do brzmienia art. 151a § 1 P.p.s.a. Organ odwoławczy nie wykazał bowiem, że zakres materiału dowodowego niezbędnego do uzupełnienia wykracza poza ramy uzupełniającego postępowania dowodowego, o którym mowa w art. 136 § 1 K.p.a. Kolegium nie wykazało również, że decyzja Burmistrza została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, oraz – w kontekście art. 136 K.p.a. – że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy nie mógł zostać ustalony w drodze uzupełniającego postępowania dowodowego. SKO bez wątpienia trafnie dostrzegło wadliwą wykładnię przepisów prawa materialnego przyjętą przez organ I instancji, tj. art. 17 ust. 1b u.ś.r., dokonując po raz kolejny szczegółowego omówienia tych kwestii, a wyrażone w tym zakresie stanowisko organu odwoławczego Sąd jak najbardziej podziela, uznając za bezcelowe powielanie tych rozważań w treści niniejszego uzasadnienia. Niemniej wadliwość tego rodzaju nie mogła stanowić przyczyny wydania decyzji w oparciu o przepis art. 138 § 2 K.p.a. Natomiast uzasadniając konieczność wydania decyzji kasacyjnej, SKO wskazało, że organ I instancji nie ustalił istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktycznych, czym naraził się na zarzut naruszenia przepisów postępowania. W uzasadnieniu decyzji Kolegium stwierdza, że Burmistrz nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego co do okoliczności mających znaczenie prawne w sprawie, a mianowicie nie przeprowadzono postępowania dowodowego w kierunku wykazania, czy skarżąca zrezygnowała z zatrudnienia, bądź go nie podejmuje celem sprawowania opieki nad ojcem. Kolegium stwierdza również, że organ I instancji do kwestii rezygnacji z zatrudnienia oraz związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy tą rezygnacją a koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym ojcem w ogóle się nie odniósł. Tym samym, zdaniem SKO, wydane rozstrzygnięcie było przedwczesne. Jednocześnie Kolegium uznało, że nieustalenie powyższych okoliczności, stanowiło przeszkodę do merytorycznego orzeczenia w sprawie. Sąd nie zgadza się z przedstawionym wyżej stanowiskiem organu odwoławczego. Zdaniem Sądu, SKO nie wykazało w sposób dostateczny uzasadnienia dla zastosowania art. 138 § 2 K.p.a. Szczegółowa analiza zebranego w sprawie materiału dowodowego oraz uzasadnień zapadłych w toku postępowania rozstrzygnięć organu I instancji nie potwierdza powyższej argumentacji. Na skutek decyzji kasacyjnych organu odwoławczego, w sprawie dwukrotnie przeprowadzono wywiad środowiskowy. W pierwszym wywiadzie środowiskowym z dnia 11 marca 2021 r. wskazano, cyt.: "Pani B.Ł. oświadczyła, że zrezygnowała z pracy, żeby opiekować się ojcem, do końca października 2020 roku pobierała specjalny zasiłek opiekuńczy". Do wywiadu załączono oświadczenie skarżącej z dnia 11 marca 2021 r., złożone pod rygorem odpowiedzialności karnej za składanie fałszywego oświadczenia, w którym wskazała, że od około pięciu lat opiekuje się ojcem i wtedy to zrezygnowała z pracy. Z kolei w pierwszej wydanej przez Burmistrza w sprawie decyzji z dnia 8 stycznia 2021 r., wskazano, cyt.: "Pani B.Ł. nie podejmuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności". W kolejnej decyzji z dnia 8 kwietnia 2021 r., organ I instancji, po przeprowadzeniu ww. wywiadu środowiskowego, stwierdza z kolei, że w jego ocenie nie zachodzi związek przyczynowo-skutkowy pomiędzy niepodejmowaniem przez stronę zatrudnienia a wykonywaną przez nią opieką nad ojcem. Organ podaje, że z akt sprawy nie wynika, aby skarżąca w ostatnich latach podejmowała jakiekolwiek zatrudnienie, pozostaje na utrzymaniu męża, pobierała również specjalny zasiłek opiekuńczy w związku z opieką nad ojcem (przy okazji zauważyć należy, że w tym zakresie przesłanki przyznania prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego są tożsame ze świadczeniem pielęgnacyjnym). Następnie organ stwierdza, że czynności, jakie skarżąca wykonuje w związku ze sprawowaną opieką należą w zasadzie do zwykłych czynności dnia codziennego, a nie do tych ściśle związanych z osobą ojca. Zdaniem organu w opiece nad ojcem skarżącą mogą wesprzeć pozostałe dzieci S.R. W ostatniej uchylonej przez Kolegium decyzji Burmistrza z dnia 27 grudnia 2021 r., organ I instancji przytacza ustalenia drugiego wywiadu środowiskowego, w tym również to, że skarżąca opiekuje się ojcem i nie jest w stanie podjąć zatrudnienia. Z powyższego wynika zatem, że okoliczności odnoszące się do kwestii niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej stanowiły tak przedmiot ustaleń, jak i oceny organu I instancji. Odmienną natomiast kwestię stanowi zakres tych ustaleń oraz prawidłowość dokonanej oceny. Weryfikacja tych okoliczności leży w gestii organu odwoławczego i od jej wyniku zależy ewentualna możliwość zastosowania w sprawie art. 138 § 2 K.p.a. Tymczasem zgormadzony w sprawie materiał dowodowy wskazuje, że twierdzenia Kolegium o braku zbadania oraz odniesienia się przez organ I instancji do powyższych kwestii nie są prawdziwe. SKO formułując swoje wnioski w sposób ogólny stwierdza, że kwestie te nie zostały wyjaśnione oraz omawia ich znaczenie dla ostatecznego wyniku sprawy, jednakże nie odnosi się do konkretnych okoliczności ani dowodów zgromadzonych w toku postępowania, które dawałyby podstawy takiego stanowiska. W uzasadnieniu decyzji organ nie nawiązuje do wyżej przytoczonych przez Sąd okoliczności, które wprost odnoszą się do kwestii, co do wyjaśnienia której powziął wątpliwości. Podkreślić natomiast należy, że organ odwoławczy poprzez zastosowanie art. 138 § 2 K.p.a. nie może zwalniać się od dokonania własnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego. Uzasadnienie decyzji Kolegium nie wskazuje, aby organ rzeczywiście takiej analizy dokonał i aby ocena ta dawała podstawy do wydania decyzji kasacyjnej. Może zaś wskazywać, że ze zgromadzonym materiałem dowodowym nie zapoznano się wystarczająco. Gdyby bowiem faktycznie jego analiza została przeprowadzona w dostatecznym stopniu mogłoby się okazać, że jest on wystarczający lub ewentualnie można go uzupełnić przy zastosowaniu przez organ art. 136 § 1 K.p.a. Wydając decyzję kasacyjną, organ zobligowany jest bowiem do wykazania niemożności wykorzystania możliwości procesowych, jakie daje przepis art. 136 § 1 K.p.a., tego zaś w niniejszej sprawie Kolegium nawet nie rozważało. Kolegium, co prawda wskazało dwa przepisy postępowania, które naruszyć miał organ I instancji, a to art. 7 i art. 104 § 2 K.p.a., jednakże nie wykazało przesłanek zastosowania przepisu art. 138 § 2 K.p.a., które do tego uprawniają. Analiza materiału dowodowego w zestawieniu z uzasadnieniem zaskarżonej decyzji nie wskazują, aby nie doszło do wyjaśnienia sprawy w koniecznym do rozstrzygnięcia zakresie. Nawet, jeśli SKO miało wątpliwości jak ocenić pewne okoliczności faktyczne, czy uznało, że należałoby uzupełnić postępowanie dowodowe, to nie zostały w sposób przekonujący wykazane przesłanki decyzji kasacyjnej, która powinna być wydana w sytuacjach wyjątkowych, gdy organ w ramach własnych kompetencji nie może tego uczynić. Sąd zauważa również, że w uzasadnieniu poprzedniej wydanej decyzji z dnia 27 września 2021 r. SKO stwierdziło, że wskazane przez organ I instancji przyczyny odmownego załatwienia wniosku w rzeczywistości nie zachodzą. Chodziło mianowicie o przesłankę dotyczącą momentu powstania niepełnosprawności ojca skarżącej, a także fakt pobierania specjalnego zasiłku opiekuńczego, pozostającego w zbiegu ze świadczeniem pielęgnacyjnym. Kolegium mimo dokonania powyższej oceny nie wydało wówczas merytorycznego orzeczenia w sprawie, a przekazując ją do ponownego rozpoznania organowi I instancji wskazało, że wynika to z konieczności zachowania zasady dwuinstancyjności postępowania. Sąd stwierdza, że to właśnie takie działanie organu odwoławczego narusza zasadę dwuinstancyjności postępowania wyrażoną w art. 15 K.p.a. oraz w sposób nieusprawiedliwiony, a przy tym z naruszeniem art. 12 § 1 K.p.a. jedynie przedłuża postępowanie w sprawie, co ze względu na jej przedmiot, najdotkliwiej odczuwa strona postępowania. W niniejszej sprawie wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego został bowiem złożony 27 października 2020 r., a więc przez przeszło półtora roku Kolegium nie wydało merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie. Wydało natomiast trzy decyzje kasacyjne, pomimo wątpliwych podstaw do wydania już pierwszej z nich. Należy w sposób krytyczny ocenić działania organu odwoławczego na przestrzeni całego prowadzonego w tej sprawie postępowania. Kolegium po raz kolejny uchyla się od wydania merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie, nie zważając na konsekwencje, jakie niesie to dla strony postępowania. Powyższym działaniem SKO naruszyło i to w sposób rażący fundamentalne zasady postępowania i takie działanie z całą pewnością nie zbudowało zaufania strony do działania organów administracji publicznej. Sąd stanowczo i kategorycznie stwierdza, że takie działanie organu odwoławczego nie mieści się w standardach postępowania administracyjnego. Mając na uwadze powyższe Sąd uchylił zaskarżoną sprzeciwem decyzję SKO na podstawie art. 151a § 1 P.p.s.a. Rozpoznając ponownie sprawę Kolegium powinno uwzględnić, że wydanie decyzji opartej na przepisie art. 138 § 2 K.p.a. jest dopuszczalne tylko w drodze wyjątku od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 P.p.s.a. Na zasądzoną w pkt II kwotę składają się: wynagrodzenia pełnomocnika – adwokata - w wysokości wynikającej z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 1800) oraz opłata skarbowa od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł.