II SA/Rz 475/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Stanisław Śliwa Sędziowie WSA Elżbieta Mazur-Selwa /spr./ NSA Małgorzata Wolska Protokolant Sylwia Pacześniak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 19 listopada 2014 r. sprawy ze skargi A. B. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2014 r., nr [...] w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Starosty [...] z dnia [...] października 2013 r., nr [...]; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącego A. B. kwotę 50 zł /słownie: pięćdziesiąt złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi A. B. jest decyzja Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...], w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości. Po rozpatrzeniu wniosku A. S.A. - decyzją z dnia [...] października 2013 r., nr [...], Starosta [...]: w pkt 1) ograniczył sposób korzystania z nieruchomości, oznaczonej nr 1274/1 o pow. 0,31 ha, objętej KW nr [...], położonej na terenie obrębu T., stanowiącej własność A. B., przez udzielenie zezwolenia – A. S.A. na założenie i przeprowadzenie gazociągu wysokiego ciśnienia DN 700 MOP 8,4 MPa relacji [...] wraz z infrastrukturą towarzyszącą, zgodnie z załącznikiem graficznym stanowiącym integralną część decyzji. Wzdłuż osi projektowanego gazociągu zostanie wyznaczony pas budowlano-montażowy o szerokości 22 m umożliwiający prowadzenie robót ziemnych, montażowych i komunikację pojazdów oraz strefa kontrolowana o szerokości 12 m (po 6m od osi gazociągu), na której po ustanowieniu służebności nie wolno będzie wznosić budynków, urządzać trwałych składów, sadzić drzew. Strefa kontrolowana mieści się w strefie pasa budowlano-montażowego. Czasowe zajęcie działki nr 1274/1 polegać będzie wykonywaniu prac związanych z budową gazociągu na długości 7,8 m, w tym powierzchnia strefy kontrolowanej wynosić będzie 294,8 m². w pkt 2) zobowiązał A. S.A. do przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego, niezwłocznie po zakończeniu prac związanych z ww. zadaniem inwestycyjnym, a jeżeli byłoby to niemożliwe albo powodowałoby nadmierne trudności lub koszty, wnioskodawca będzie zobowiązany do zapłaty odszkodowania właścicielowi nieruchomości. w pkt 3) zobowiązał A. S.A. do inwentaryzacji szkód powstałych w wyniku działań prowadzonych na podstawie niniejszego zezwolenia w formie protokolarnego ich odpisu, dokonanego w obecności rzeczoznawcy majątkowego i stron postępowania oraz przedłożenia Staroście protokołu w terminie 1 miesiąca od zakończenia prac wraz z opinią rzeczoznawcy majątkowego określającą wartość poniesionych szkód i zmniejszenia się wartości. w pkt 4) stwierdził, że ostateczna decyzja o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości stanowi podstawę do dokonania wpisu w księdze wieczystej. w pkt 5) nadał decyzji rygor natychmiastowej wykonalności. W uzasadnieniu decyzji Starosta wskazał, że gazociąg został zaprojekowany przy zachowaniu jak najmniejszej uciążliwości dla właściciela tj. równolegle do istniejącego gazociągu wysokiego ciśnienia DN 300. Inwestycja założenia i przeprowadzenia gazociągu mieści się w definicji celu publicznego, o którym mowa w art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wnioskodawca przedłożył dokumenty świadczące o czynnościach związanych z przeprowadzeniem rokowań. A. B. wyraził zgodę na lokalizację gazociągu DN 700 pod warunkiem wypłaty odszkodowania w wysokości 6500 zł. Podczas rokowań przedstawiciel inwestora zaoferował kwoty odszkodowawcze, które nie odpowiadały żądanej kwocie A. B. Organ podkreślił, że projekt ww. gazociągu ma charakter strategiczny z punktu widzenia rozwoju społeczno-gospodarczego Polski. Budowa gazociągu pozwoli na maksymalne wykorzystanie pojemności magazynu gazu [...], stworzy nowe zdolności przesyłowe, transportowe gazu ziemnego, zapewni skrócenie drogi transportu gazu oraz większą stabilność dostaw gazu. Odwołanie od tej decyzji złożył A. B., wnosząc o jej uchylenie i wyeliminowanie jej z obrotu prawnego przez umorzenie postępowania. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...], utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu Wojewoda wskazał, że w przedmiotowej sprawie spełniony został obowiązek przeprowadzenia rokowań między inwestorem i właścicielem jako przesłanki wszczęcia postępowania o uzyskanie zezwolenia na zajęcie nieruchomości. Rokowania zostały przeprowadzone, jednakże nie doprowadziły one do zawarcia umowy upoważniającej inwestora do wykonania prac na przedmiotowej działce. Zdaniem organu odwoławczego, skoro strony nie doszły do porozumienia, Starosta zasadnie ograniczył sposób korzystania z ww. nieruchomości, przez udzielenie wnioskodawcy zezwolenia na założenie i przeprowadzenie gazociągu wysokiego ciśnienia wraz z infrastrukturą towarzyszącą. Podstawą wydania decyzji był prawidłowo złożony wniosek inwestora, dołączone do wniosku negatywne wyniki rokowań oraz ostateczna decyzja Wójta Gminy [...] z [...] listopada 2012 r. nr [...], o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. A. B. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skargę na decyzję Wojewody [...] wnosząc o jej uchylenie i zasądzenie kosztów postępowania sądowego. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie: I. przepisów prawa materialnego: 1) art. 124 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm., zwanej dalej u.g.n.), polegające na błędnej ocenie organu administracji, że zostały wyczerpane możliwości uzyskania zgody skarżącego na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, 2) art. 124 ust. 3 u.g.n. polegającą na błędnym uznaniu przez organ, że rokowania między stronami zostały przeprowadzone i zakończone, 3) art. 112 ust. 3 w zw. z art. 118 ust. 1 u.g.n. przez pominięcie rozpatrzenia na rozprawie administracyjnej przedmiotowo istotnych elementów wywłaszczenia tj. uzgodnienia między stronami postępowania czy zachodzą wszystkie przesłanki realizacji art. 124 ust. 1 u.g.n., 4) art. 64 ust. 3 Konstytucji RP przez nadmierne ograniczenie prawa własności skarżącego oraz zbyt ogólne zapisy decyzji utrzymanej w mocy przez zaskarżoną decyzję, pozwalającej w istocie na umieszczanie na nieruchomości skarżącego wszelkich urządzeń niezbędnych do korzystania z gazociągu, bez określenia, czasu oraz miejsca umieszczenia tych innych urządzeń, II. przepisów prawa procesowego: 1) art. 7, 77 § 1, 80 k.p.a. przez podjęcie zaskarżonej decyzji z pominięciem całokształtu okoliczności sprawy i zgromadzonego materiału dowodowego, nieprawidłowe rozpatrzenie odwołania skarżącego polegające na niewystarczającym odniesieniu się w uzasadnieniu decyzji do wszystkich zarzutów podniesionych w odwołaniu, brak należytego wyjaśnienia przez organ zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy oraz nieprzedstawienie wystarczającej argumentacji przemawiającej za utrzymaniem w mocy decyzji organu w tym w szczególności w zakresie treści tej decyzji, zezwalającej na umieszczanie na nieruchomości skarżącego i wszelkich urządzeń niezbędnych do korzystania z gazociągu, bez określenia, czasu oraz miejsca umieszczenia tych innych urządzeń, 2) art. 8 k.p.a. w zw. z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP przez prowadzenie postępowania odwoławczego w sposób naruszający zaufanie obywateli do organów państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywateli. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie z przyczyn podniesionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Postanowieniem z [...] kwietnia 2014 r. nr [...], Wojewoda [...] wstrzymał z urzędu wykonanie własnej decyzji z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...] (objętej skargą), do czasu rozstrzygnięcia sprawy przez sąd administracyjny. Postanowieniem referendarza sądowego z 23 maja 2014 r. zwolniono skarżącego od obowiązku uiszczenia kosztów sądowych w połowie pełnej ich wysokości, odmawiając przyznania prawa pomocy w pozostałym zakresie. WSA postanowieniem z 17 czerwca 2014 r. zwolnił skarżącego od kosztów sadowych w 3/4 częściach. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje; Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) Sąd sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji, obejmującą badanie zaskarżonych aktów pod względem ich zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) – zwanej dalej w skrócie P.p.s.a., stanowiący, że Sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W przypadku decyzji, Sąd może ją uchylić lub stwierdzić jej nieważność wyłącznie w przypadkach określonych w art. 145 § 1 P.p.s.a. – tj. gdy stwierdzi naruszenie prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono wpływ na wynik sprawy lub gdy wystąpią przyczyny nieważności wskazane w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach. Zaskarżona decyzja i decyzja organu I instancji obarczone są wadami, które skutkują koniecznością wyeliminowania ich z obrotu prawnego. Decyzja wydana na podstawie art. 124 Ugn winna zawierać wszystkie wskazane w tym przepisie elementy. W szczególności jasno powinien z niej wynikać przebieg planowanego gazociągu, pasa budowlano-montażowego czy strefy kontrolowanej. Wskazują one bowiem na zakres i charakter ingerencji we własność właściciela gruntu. W niniejszej sprawie treść decyzji pierwszoinstancyjnej odwołuje się w podanym wyżej zakresie do "załącznika graficznego stanowiącego integralną część decyzji". Załącznika takiego brak w aktach sprawy. Za decyzją I instancji w aktach sprawy zalega załącznik, ale jest to załącznik graficzny do wniosku podpisany przez pełnomocnika inwestora. Z pewnością nie jest więc to załącznik graficzny do decyzji z [...].10.2013 r. Starosty nr [...], nic w jego treści bowiem na to nie wskazuje. Nie można twierdzić, że nie zachodzą wątpliwości co do faktu, iż załącznik graficzny do wniosku jest w istocie załącznikiem graficznym do decyzji (patrz. wyrok NSA z 6.06.2013 r., II OSK 346/12). Oznacza to, że decyzja organu I instancji nie jest kompletna. Odwołuje się ona bowiem w istotnym zakresie do nieistniejącego załącznika. Jej treść nie jest pewna ani jednoznaczna. W realiach niniejszej sprawy ma to szczególnie istotne znaczenie z uwagi na władczą i de facto trwałą ingerencję w prywatną własność przedmiotową decyzją. Zakresu tejże ingerencji domniemywać nie można. Załącznik do decyzji jest jej integralną częścią w rozumieniu art. 107 § 1 k.p.a. Jego brak stanowi o istotnym naruszeniu tegoż przepisu, mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Niemożliwe jest nadto z tej przyczyny skonfrontowanie wynikającego z treści decyzji przebiegu planowanej inwestycji wraz z infrastrukturą, z treścią decyzji o lokalizacji celu publicznego, co wyłącza jakąkolwiek jej merytoryczną kontrolę w świetle art. 124 ust. 1 in fine Ugn. Zaskarżona decyzja jest wadliwa także z tego powodu, iż w jej treści zawarte jest wątpliwe stwierdzenie, którego interpretacja może mieć wpływ na ocenę jej skutków a w szczególności zakresu ograniczenia własności właściciela gruntu. Chodzi tu o passus "wzdłuż osi projektowanego gazociągu zostanie wyznaczony pas budowlano-montażowy o szerokości 22 m umożliwiający prowadzenie robót ziemnych, montażowych i komunikację pojazdów oraz strefa kontrolowana o szerokości 12 m (po 6 m od osi gazociągu), na której po ustanowieniu służebności nie wolno będzie wznosić budynków, urządzać trwałych składów, sadzić drzew". Jak wynika z uzasadnienia uchwały SN z dnia 6 czerwca 2014 r. sygn. akt III CZP 107/13 dominujące było zapatrywanie, że decyzja wydana na podstawie art. 35 ust. 1 u.z.t.w.n. oraz art. 70 ust. 1 u.g.g. i art. 124 ust. 1 u.g.n. była aktem kształtującym treść prawa własności, zgodnie z art. 140 k.c. Nie powodowała powstania służebności w ścisłym znaczeniu, ponieważ skutki ograniczenia własności różnią się od skutków wywołanych obciążeniem nieruchomości służebnością, a wspólny jest obowiązek znoszenia przez właściciela zmian w przysługującym mu prawie własności nieruchomości. Z decyzji wynikają uprawnienia o charakterze administracyjnym. Przeważało w orzecznictwie stanowisko, że decyzje wydane na podstawie art. 35 ust. 1 u.z.t.w.n., art. 70 ust. 1 u.g.g. lub art. 124 ust. 1 u.g.n. prowadziły do trwałego ograniczenia prawa własności nieruchomości, ukształtowanego przebiegiem urządzeń przez obszar, w którym nie mogło być wykonywane to prawo. Wskazane ustawy nie przewidywały czasowego ograniczenia uprawnień właściciela (por. uchwałę Sądu Najwyższego z dnia 20 stycznia 2010 r., III CZP 116/09, OSNC – ZD 2010, nr 3, poz. 92; wyroki: z dnia 9 marca 2007 r., II CSK 457/06, niepubl.; z dnia 5 lipca 2007 r., II CSK 156/07, OSNC 2008, nr 9, poz. 103; z dnia z dnia 9 stycznia 2008 r., II CSK 432/07, niepubl.) Pogląd o czasowym charakterze trwałości ograniczeń wyrażony w wyroku z dnia 24 lutego 2006 r., II CSK 139/05 (niepubl.) uznać należy za odosobniony. Prawa i obowiązki powstałe w następstwie wydania decyzji są wprawdzie zbliżone do tych będących konsekwencją obciążenia nieruchomości służebnością gruntową, ale źródłem ich powstania jest ustawa i wydana na jej podstawie decyzja administracyjna, należące do sfery publicznoprawnej (por. uchwałę Sądu Najwyższego z dnia 10 listopada 2005 r., III CZP 80/05, OSNC 2006, nr 9, poz. 146; wyroki Sądu Najwyższego: z dnia 20 marca 2002 r., V CKN 1863/00; z dnia 10 lipca 2002 r., II CKN 1316/00; z dnia 8 czerwca 2005 r., V CK 680/04; z dnia 9 marca 2007 r., II CSK 457/06; z dnia 21 stycznia 2009 r., II CSK 394/08, niepublikowane). W postanowieniu z dnia 17 grudnia 2008 r., I CSK 171/08 (OSNC 2020, nr 1, poz. 15) Sąd Najwyższy określił skutki wywołane decyzją administracyjną, wydaną na podstawie art. 35 ust. 1 u.z.t.w.n. jako swego rodzaju służebność, nazywaną służebnością publiczną lub przesyłową. Organ w treści decyzji nie powinien był posłużyć się tak niedookreślonym zwrotem. Nie wiadomo bowiem, czy chodziło mu o skutki wydanej przez siebie decyzji czy też o służebność (jaką?) mającą zostać ustanowioną w przyszłości. Jeżeli zamiarem organu było określenie skutków wydanej przez siebie decyzji mianem służebności to winien był to precyzyjnie wskazać w treści decyzji, wyjaśniając jej publiczny charakter, źródło i fakt, że nie jest to służebność w rozumieniu kodeksu cywilnego. Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że także w tej części treść decyzji jest wątpliwa, co świadczy o naruszeniu art. 107 § 1 k.p.a. w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Sąd stwierdza ponadto, że postępowanie w sprawie przeprowadzone było niedbale. W aktach sprawy zalegają dwa wnioski inwestora: - pierwszy (k.1) z 4.06.2013 r. dotyczy działek 1351, 1746/2, 2384/94, 1274/1 poł. w miejscowości T. i dz. 4172, 4175 w H. i dz. 613, 633 w B., - drugi z dnia 3.06.2013 r. dotyczy wyłącznie dz. 1274/1 poł. w miejscowości T. Oba wnioski wpłynęły w dniu 5.06.2013 r. do Starostwa [...], pierwszemu nadano sygnaturę [...], drugiemu [...]. Decyzję w sprawie niniejszej wydał Starosta w rozpoznaniu wniosku o sygnaturze [...] ale na skutek pisma z dnia 4.06.2013 r. znak [...] obejmującego kilka działek w różnych miejscowościach. Nie wiadomo więc na pewno, czy kontrolowaną decyzją rozpoznano który wniosek i jakiej treści. Przesądza to o naruszeniu przez organy także w tym zakresie przepisów art. 7, 77, 64 i 107 § 3 k.p.a. w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. orzekł jak w pkt I wyroku. W pkt II Sąd orzekł stosując na podstawie art. 152 p.p.s.a. obligatoryjną klauzulę ochronną. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. Wobec powyższego odnoszenie się przez Sąd do merytorycznych zarzutów skargi byłoby przedwczesne.