II SA/Rz 475/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SNSA Jerzy Solarski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 17 maja 2022 r. sprawy ze sprzeciwu B. K. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] marca 2022 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego -uchyla zaskarżoną decyzję- Decyzją z dnia 21 marca 2022 r., nr SKO.4111/123/2022, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Rzeszowie (dalej: "Kolegium"), po rozpatrzeniu odwołania B.K. (dalej: "Skarżący") od decyzji Burmistrza (dalej: "Burmistrz") z dnia 28 stycznia 2022 r., nr MGOPS/R/RK/5222/6/22, w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad matką legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, na podstawie art. 138 § 2 i ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r., poz. 735, dalej: "K.p.a."), uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu stwierdzone zostało, że Burmistrz odmówił Skarżącemu przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad matką legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Jako przyczynę odmowy wskazał brak spełnienia warunku co do czasookresu powstania niepełnosprawności (art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - Dz.U z 2018 r. poz. 2220 ze zm., dalej: "u.ś.r."). Kolegium, rozpatrując odwołanie, dokonało wykładni art. 17 u.ś.r., uwzględniającej skutki orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. sygn. K 38/13. Uznało, że Burmistrz niesłusznie oparł zaskarżoną decyzję na podstawie przepisu, który w związku z wejściem w życie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego został uznany za niezgodny z Konstytucją. Nieprawidłowa wykładnia art. 17 ust.1b u.ś.r. doprowadziła w konsekwencji do wydania decyzji odmownej. Organ nie rozważył całości okoliczności faktycznych mających wpływ na przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, a decyzję oparł na przesłance negatywnej (art. 17 ust. 1b), która nie mogła stanowić podstawy odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad chorym członkiem rodziny. W konsekwencji decyzja została wydana przedwcześnie, bez prawidłowego wyjaśnienia istotnych w sprawie okoliczności, zatem z naruszeniem art. 7 K.p.a., art. 77 § 1 K.p.a. oraz art. 107 § 3 K.p.a. Ponadto Kolegium podniosło, że w aktach sprawy brak jest orzeczenia o stopniu niepełnosprawności złożonego w przewidzianej przez prawo formie, a zalega jedynie niepotwierdzona za zgodność z oryginałem kserokopia tegoż orzeczenia wydanego w dniu 28 października 2021 r., co nie stanowi dokumentu w rozumieniu art. 75 § 1 K.p.a. Kolegium stwierdziło, że nie może uchylić zaskarżonej decyzji w całości i orzec co do istoty sprawy w trybie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. Przyczyną takiego stanu rzeczy jest to, że co do pozostałych przesłanek, o których mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., Burmistrz powinien we właściwym trybie ustalić stan faktyczny sprawy, zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy sprawy w sposób zgodny z przepisami prawa oraz dokonać jego analizy i szczegółowego opisu w uzasadnieniu decyzji. Burmistrz nie przeprowadził bowiem postępowania dowodowego w kierunku wykazania czy wnioskodawca zrezygnował z zatrudnienia, bądź go nie podejmuje celem sprawowania opieki nad matką. Zgromadzony materiał dowodowy, jak również uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie wskazuje na to, aby organ pierwszej instancji ustalił w sposób wymagany przez prawo zaistnienie związku przyczynowo - skutkowego pomiędzy koniecznością sprawowania opieki nad matką, a brakiem aktywności zawodowej. Nie wykazano bowiem czy wnioskodawca uprzednio pracował i rozwiązał umowę o pracę (za porozumieniem stron lub za wypowiedzeniem) w celu sprawowania opieki nad matką i czy zachodzi ewentualny związek z rezygnacją z zatrudnienia, bądź nie podejmowaniem zatrudnienia, a faktycznym podjęciem się sprawowania opieki. Zawarty w art. 17 ust. 1 u.ś.r. warunek rezygnacji z zatrudnienia lub jego niepodejmowania może być bowiem uwzględniany wyłącznie wobec osób w istocie czynnych zawodowo, zdolnych i gotowych do podejmowania zatrudnienia, których rezygnacja z aktywności zawodowej wykazuje ścisły związek z rozpoczęciem sprawowania opieki. W wytycznych Kolegium wskazało, że Burmistrz będzie zobowiązany wyjaśnić i prawidłowo udokumentować fakt zaistnienia, bądź nie zaistnienia związku przyczynowo - skutkowego pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia, bądź nie podejmowania zatrudnienia przez wnioskodawcę w celu sprawowania opieki nad matką oraz wyjaśni, czy sprawowanie opieki wyklucza możliwość wykonywania przez wnioskodawcę pracy zarobkowej. W konkluzji Kolegium stwierdziło, że zgromadzony przez Burmistrza materiał dowodowy nie pozwala na ustalenie czy wnioskodawca spełnia wszystkie warunki określone w art. 17 ust. 1 u.ś.r. niezbędne do przyjęcia rezygnacji z zatrudnienia celem sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. W sprzeciwie Skarżący domagał się wydania rozstrzygnięcia merytorycznego i przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Podniósł, że wszystkie dowody zostały już zebrane i wyjaśniono wszystkie okoliczności niezbędne do rozstrzygnięcia sprawy. Do sprzeciwu Skarżący dołączył potwierdzoną za zgodność z oryginałem kopię orzeczenia o niepełnosprawności. W odpowiedzi na sprzeciw Kolegium wniosło o jego oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: sprzeciw jest uzasadniony. I. Stan sprawy jest następujący. Wnioskiem z dnia 17 stycznia 2022 r. (data wpływu do organu) Skarżący wystąpił o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaniem opieki nad matką legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Do wniosku dołączył m.in. kserokopię orzeczenia o stopniu niepełnosprawności matki. Procedując w tej sprawie organ uzyskał z Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności informację, że dnia 28 października 2021 r. na posiedzeniu zespołu wydane zostało orzeczenie dotyczące matki Skarżącego. Zgodnie z tym orzeczeniem, matka zaliczona została do znacznego stopnia niepełnosprawności, na stałe, od dnia 28 września 2021 r. (k. 13 akt adm.). Następnie przeprowadzony został wywiad środowiskowy, po czym organ zawiadomił Skarżącego, w trybie art. 10 § 1 K.p.a. i poinformował o treści art. 17 ust. 1b u.ś.r. zastrzegając, że w przypadku niespełnienia przesłanek określonych tym przepisem, może być wydana decyzja niezgodna z żądaniem wniosku. Skarżący zrezygnował z możliwości zapoznania się z aktami sprawy. W tym stanie sprawy Burmistrz, decyzją z dnia 28 stycznia 2022 r., odmówił przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką na niepełnosprawną w stopniu znacznym matką, gdyż nie da się ustalić, kiedy powstała niepełnosprawność. Po rozpoznaniu odwołania Skarżącego, Kolegium orzekło kasatoryjnie, przy czym nie podzieliło argumentacji odnośnie do wykładni art. 17 ust. 1b u.ś.r. Natomiast stwierdziło, że zgromadzony przez Burmistrza materiał dowodowy nie pozwala na ustalenie czy wnioskodawca spełnia wszystkie warunki określone w art. 17 ust. 1 u.ś.r. niezbędne do przyjęcia rezygnacji z zatrudnienia celem sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Decyzja ta stanowi przedmiot sprzeciwu. II. Zgodnie z art. 64a P.p.s.a., rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a. Wobec tego w ramach kontroli zgodności z prawem decyzji kasacyjnej sąd ma za zadanie odpowiedzieć na pytanie czy organ odwoławczy miał obowiązek podjąć merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, czy też zaszła konieczność wyjaśnienia podstawowych okoliczności stanu faktycznego sprawy wobec istotnych uchybień natury proceduralnej skutkujących koniecznością uzupełnienia postępowania dowodowego w takim zakresie, który - z uwagi na obowiązek dochowania zasady dwuinstancyjności postępowania, wynikającej z art. 15 K.p.a. - uzasadniał uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Zaznaczyć w tym miejscu należy, że wyrażona w art. 15 K.p.a. zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego nie może być rozumiana w ten sposób, że wszystkie istotne dowody powinny zostać przeprowadzone w postępowaniu przed organem I instancji, a rolą organu odwoławczego jest tylko dokonanie kontroli rozstrzygnięcia tego organu. Stosownie do art. 138 § 2 K.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Wydając decyzję na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., organ powinien w jej uzasadnieniu nie tylko przekonująco uzasadnić istnienie przesłanek wymienionych w tym przepisie, lecz także wskazać, z jakich przyczyn nie zastosował przepisu art. 136 K.p.a. Organ odwoławczy ma bowiem, w świetle art. 138 § 1 i 2 K.p.a., w pierwszej kolejności obowiązek wydać decyzję o charakterze merytorycznym, choćby wymagało to przeprowadzenia dodatkowego postępowania dowodowego. Postępowanie odwoławcze prowadzone przez organ administracji nie różni się – co do zasady – pod względem ciążących na organie obowiązków ustalenia stanu faktycznego sprawy od postępowania prowadzonego przez organ I instancji. W przypadku stwierdzenia, że organ I instancji wydał kwestionowane rozstrzygnięcie w oparciu o wadliwie zgromadzony stan faktyczny sprawy, rzeczą organu odwoławczego jest przeprowadzenie w tym zakresie postępowania wyjaśniającego, względnie zlecenie przeprowadzenia takiego postępowania organowi I instancji. Wydając decyzję kasatoryjną na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. organ ma obowiązek uzasadnienia nie tylko niezastosowania § 1 tego artykułu, lecz także niezastosowania art. 136 K.p.a., tj. nieprzeprowadzenia uzupełniającego postępowania wyjaśniającego. Tylko bowiem uzasadnione i umotywowane niezastosowanie przez organ odwoławczy przepisu art. 136 K.p.a. otwiera drogę do zastosowania art. 138 § 2 K.p.a. (zob. A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. VII. Wolters Kluwer, 2018 r., komentarz do art. 138). III. W rozpoznawanej sprawie Kolegium wskazało na trzy przyczyny kasatoryjnego rozstrzygnięcie. Pierwsza - braki dowodowe związane z dołączonym do wniosku w kserokopii orzeczeniem o niepełnosprawności matki, które nie jest dokumentem urzędowym, druga – wadliwa wykładnia art. 17 ust. 1b u.ś.r. i trzecia - braki w zakresie postępowania dowodowego w celu wykazania, czy Skarżący zrezygnował z zatrudnienia, bądź go nie podejmuje, celem sprawowania opieki nad matką. W odniesieniu do pierwszej przyczyny wskazać należy, że Kolegium czyniąc teoretyczne rozważania na temat dokumentu urzędowego i nawiązując do kserokopii orzeczenia o niepełnosprawności matki Skarżącego nie dostrzegło, że Burmistrz wyjaśnił istniejące w tym zakresie wątpliwości. Wystąpił do Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności o informację dotyczącą załączonego do wniosku orzeczenia. W piśmie z dnia 17 stycznia 2022 r. wskazał, że w systemie Empatia, w którym Skarżący złożył wniosek o oświadczenie pielęgnacyjne, nie ma możliwości elektronicznej weryfikacji załączonego do wniosku orzeczenia o niepełnosprawności matki. W odpowiedzi, Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w piśmie z dnia 18 stycznia 2022 r. potwierdził nie tylko fakt wydania w dniu 28 października 2021 r. orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności matki Skarżącego, ale potwierdził również inne elementy dotyczące treści orzeczenia (vide: k. 13 akt adm.). W świetle tego dokumentu argumentacja Kolegium wskazująca na nieprawidłowości dowodowe, jest chybiona. W zakresie drugiej przyczyny, tj. wykładni art. 17 ust. 1b u.ś.r., Kolegium zajęło stanowisko. Sąd stwierdza, że na pełną aprobatę zasługuje argumentacja co do skutków wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13. W orzecznictwie sądowym jednolicie przyjmuje się, że oparcie decyzji odmawiającej przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na tej części przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r., która została uznana za niezgodną z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, jest niedopuszczalne. Dokonując prawidłowej wykładni prawa materialnego Kolegium jednocześnie uznało, że Burmistrz odmawiając przyznania świadczenia pielęgnacyjnego naruszył przepisy postępowania administracyjnego (str. 8 zaskarżonej decyzji, in fine). Tymczasem wadliwa wykładnia prawa materialnego nie może być utożsamiana z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego co oznacza, że również druga przyczyna orzeczenia kasatoryjnego nie występuje. Zdaniem Kolegium, trzecim powodem uchylenia decyzji Burmistrza były braki w postępowaniu dowodowym w kierunku wykazania, czy Skarżący zrezygnował z zatrudnienia, bądź go nie podejmuje, celem sprawowania opieki nad matką. Zauważyć należy, że jeżeli w ocenie Kolegium braki takie występują, to nic nie stało na przeszkodzie, aby postępowanie dowodowe w tym zakresie zostało uzupełnione przez organ odwoławczy, zgodnie z przepisem art. 136 K.p.a. Kolegium nie skorzystało z wynikających z tego przepisu możliwości i nie wyjaśniło, że nie może we własnym zakresie uzupełnić dowodów. Nie podało również, że tego rodzaju postępowanie byłoby nadmiernie utrudnione w zakresie wykazania kwestii związku przyczynowo – skutkowego pomiędzy koniecznością opieki przez Skarżącego nad matką a rezygnacją z aktywności zawodowej. Przypomnieć w tym miejscu należy, że zgodnie z art. 12 § 1 K.p.a. organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Kolegium było więc zobowiązane dokonać pełnej oceny materiału dowodowego, a w razie wątpliwości co do określonych elementów stanu faktycznego, przeprowadzić uzupełniające postępowanie dowodowe. Reasumując: zaskarżona sprzeciwem decyzja wydana została z istotnym naruszeniem art. 138 § 2 K.p.a. Z tych przyczyn Sąd orzekł, jak w wyroku, na podstawie art. 151a § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym (Dz.U. z 2022 r., poz. 329).