II SA/Rz 476/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący: NSA Stanisław Śliwa po rozpoznaniu w dniu 28 kwietnia 2022 r. w Rzeszowie na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciw A. S. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] marca 2022 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego I. uchyla zaskarżoną decyzję w całości, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego A. S. kwotę 480 (słownie: czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] marca 2022 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (SKO) uchyliło w całości decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] stycznia 2022 r. nr [...] w przedmiocie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, powołując w podstawie prawnej art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a." oraz art. 17 i art. 24 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r. poz. 111), określanej dalej jako "u.ś.r.". Działając na wniosek A. S., Wójt Gminy [...] – wskazaną decyzją z dnia [...] stycznia 2022 r. - odmówił przyznania wymienionemu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad matką W. S. Organ ustalił, że wnioskodawca jako syn podopiecznej jest osobą, na której zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży wobec niej obowiązek alimentacyjny. A. S. nie pracuje zawodowo ani nie wykonuje żadnej pracy zarobkowej. Nie jest on rolnikiem, małżonkiem rolnika ani jego domownikiem. Sprawuje opiekę nad matką, która ma 70 lat, pozostaje w stałym leczeniu oraz wymaga pomocy osób drugich w codziennym funkcjonowaniu. Porusza się na wózku inwalidzkim z uwagi na sparaliżowaną lewą stronę ciała. Syn pomaga więc wymienionej w czynnościach dnia codziennego tj. higienie osobistej, ubieraniu i przebieraniu się, przemieszczaniu się po domu, wykupuje lekarstwa, sprząta, robi zakupy, przygotowuje posiłki, pierze. Wójt ustalił również, iż A. S. nie ma ustalonego prawa do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego, świadczenia przedemerytalnego lub rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego, specjalnego zasiłku opiekuńczego, świadczenia pielęgnacyjnego czy też zasiłku dla opiekuna. W. S. nie pozostaje w związku małżeńskim, bowiem jest wdową. Nikt nie ma na nią ustalonego prawa do wcześniejszej emerytury, jak również inna osoba nie jest uprawniona za granicą do świadczenia na pokrycie wydatków związanych z opieką. Wymieniona legitymuje się orzeczeniem Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności z dnia [...] grudnia 2021 r., wydanym do 21 grudnia 2024 r., z którego wynika, że stopień niepełnosprawności datuje się od 3 grudnia 2021 r., a niepełnosprawność istnieje od 60 – go roku życia. Mając tę ostatnią okoliczność na uwadze Wójt uznał, że zaistniała negatywna przesłanka przyznania wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego określona w art. 17 ust. 1b u.ś.r. Organ zwrócił uwagę, że wyrokiem z dnia 21 października 2014 r. (sygn. akt K 38/13) Trybunał Konstytucyjny stwierdził częściową niekonstytucyjność tego przepisu tj. w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę na osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie – ze względu na moment powstania niepełnosprawności. Orzeczenie to nie spowodowało jednak derogacji powyższego przepisu, który wciąż obowiązuje. Organ administracji obowiązany jest zaś do stosowania przepisów prawa w brzmieniu aktualnie obowiązującym. A. S. odwołał się od tej decyzji. Zarzucił naruszenie prawa materialnego tj. art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zw. z art. 190 ust. 1, ust. 3 oraz art. 32 ust. 1 Konstytucji RP przez uznanie, że w stanie prawnym obowiązującym od daty wejścia w życie wyroku TK z 21 października 2014 r. przesłanką przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jest okoliczność, że niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała nie później niż do ukończenia 18. roku życia. Odwołujący się zarzucił również naruszenie art. 17 u.ś.r. w zw. z art. 6, art. 8 § 1 K.p.a. oraz art. 7 Konstytucji RP przez wydanie decyzji odmownej pomimo spełnienia przez niego wszystkich przesłanek przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. SKO, decyzją z dnia [...] marca 2022 r., uchyliło kwestionowaną decyzję organu I instancji w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. Wskazało, że Wójt niesłusznie oparł swoje rozstrzygnięcie o przepis, który w związku z wejściem w życie wskazanego wyżej orzeczenia TK został uznany za niezgodny z Konstytucją RP. Kolegium stwierdziło, że organ I instancji powinien ocenić stan faktyczny i prawny sprawy przyjmując, że data powstania niepełnosprawności nie stanowiła podstawy do odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia. A. S. złożył sprzeciw od decyzji Kolegium, wnosząc o jej uchylenie w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W jego ocenie, zebrany materiał pozwalał na wydanie merytorycznej decyzji, a brak jej podjęcia stanowi naruszenie art. 138 § 2 K.p.a. Kolegium nie wykazało naruszeń prawa procesowego, których zakres ma wpływ na prawidłowe ustalenie istotnych elementów stanu faktycznego sprawy. Organ uchylił się tym samym od rozstrzygnięcia sprawy co do istoty. W odpowiedzi na sprzeciw organ wniósł o jego oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przedmiotem badania Sądu w niniejszym postępowaniu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego uchylająca w całości decyzję Wójta Gminy [....] i przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia, powołująca w podstawie prawnej art. 138 § 2 K.p.a. W myśl art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329), od decyzji takiej nie przysługuje skarga, jednakże strona niezadowolona z jej treści, może wnieść od niej sprzeciw. Sąd rozpoznaje go na posiedzeniu niejawnym (art. 64d § 1 P.p.s.a.), przy czym ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a. (art. 65e P.p.s.a.). Kognicja sądowa jest zatem w takim przypadku ograniczona, bowiem Sąd może się odnieść do meritum sprawy tylko w takim zakresie, w jakim jest to konieczne do zbadania legalności podjęcia decyzji kasatoryjnej. Gdy stwierdzi, że organ miał prawo do takiego rozstrzygnięcia, wówczas oddala sprzeciw na podstawie art. 151a § 2 P.p.s.a. Jeśli zaś uzna, że doszło do naruszenia art. 138 § 2 K.p.a., wtedy uwzględnia złożony sprzeciw i uchyla objętą nim decyzję w całości (art. 151a § 1 P.p.s.a.). Rolą sądu administracyjnego kontrolującego decyzję o charakterze kasacyjnym jest więc przeanalizowanie przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej przepisem art. 138 § 2 K.p.a., a w przypadku uznania, że uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie mu sprawy nie wynikało z przyczyn wymienionych w tym przepisie, Sąd jest obowiązany uwzględnić sprzeciw. W myśl powołanego art. 138 § 2 K.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Jak przyjmuje się w orzecznictwie sądowym, powyższe dotyczy więc sytuacji, gdy organ I instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego [tak np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego (NSA) z 24.04.2014 r. II OSK 2846/12]. Przewidziana w art. 138 § 2 K.p.a. możliwość przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji jest zatem wyjątkiem od zasady merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy, dlatego stosując ją organ ten winien w sposób przekonujący wyjaśnić, dlaczego w uwarunkowaniach rozpoznawanej sprawy nie było możliwe wydanie rozstrzygnięcia co do istoty w oparciu o art. 138 § 1 K.p.a., przy uwzględnieniu zebranego już w sprawie materiału dowodowego bądź też rozstrzygnięcie takie nie było realne z wykorzystaniem przewidzianej w art. 136 § 1 K.p.a. możliwości uzupełnienia tego materiału. W sytuacji bowiem, gdy organ odwoławczy ma możliwość skorzystania z art. 136 K.p.a., to występujące w sprawie braki dowodowe nie mogą stanowić podstawy do zastosowania art. 138 § 2 K.p.a. Dopiero, gdy wykazane zostanie, że prowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego w oparciu o art. 136 K.p.a. nie jest w uwarunkowaniach sprawy uzasadnione, organ II instancji uprawniony jest do uchylenia zaskarżonej decyzji oraz przekazania sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Uzasadnienie decyzji SKO z dnia [...] marca 2022 r. w zakresie motywów skasowania decyzji Wójta Gminy [...] jest niezmiernie lakoniczne. Kolegium skoncentrowało swoją uwagę na niezasadności oparcia przez organ I instancji odmowy przyznania wnioskodawcy świadczenia pielęgnacyjnego o art. 17 ust. 1b u.ś.r., którego niekonstytucyjność w istotnym dla sprawy zakresie stwierdził Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 21 października 2014 r. (K. 38/13). Jest to jednak okoliczność związana ze sposobem rozumienia powyższego uregulowania, a więc z pewnością, przyjęcie przez Wójta nieprawidłowej jego wykładni nie mogło stanowić powodu wydania przez SKO decyzji kasatoryjnej, bowiem nie stanowiło o naruszeniu przepisów postępowania. Kolegium podniosło następnie, że organ I instancji powinien dokonać oceny stanu faktycznego i prawnego sprawy przyjmując, że data powstania niepełnosprawności nie stanowiła podstawy odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia. Tym samym, należy stwierdzić, że SKO niewątpliwie przekroczyło wynikające z brzmienia art. 138 § 2 K.p.a. uprawnienia do wydania przewidzianej tym przepisem decyzji. Nie wskazało bowiem jakichkolwiek naruszeń przez Wójta Gminy [...] przepisów proceduralnych. Nie podało więc, czego konkretnie zabrakło w zebranym w sprawie materiale dowodowym, a zatem, co winno być jeszcze przedmiotem ustaleń w ponownym postępowaniu. Nie wykazując konieczności uzupełnienia przeprowadzonych dowodów Kolegium naruszyło art. 138 § 2 K.p.a., bowiem w sytuacji, gdy zebrany w sprawie materiał pozwalał na rozstrzygnięcie w przedmiocie zasadności wniosku strony, SKO winno było dokonać jego analizy pod kątem mających w sprawie znaczenie regulacji materialnoprawnych i wydać stosowną decyzję tj. przyznającą bądź odmawiającą przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, a nie bezzasadnie przedłużać niniejsze postępowanie. Przyczyny, dla których organ odwoławczy uznał za niezbędne skorzystanie z możliwości przewidzianej w art. 138 § 2 K.p.a. winny znaleźć wyraz w uzasadnieniu jego decyzji, co wynika z brzmienia art. 107 § 1 pkt 6 K.p.a., ale także z powołanego wyżej art. 138 § 2 zd. 2 K.p.a. Przy czym, niewątpliwie muszą być to przyczyny mieszczące się w przewidzianej w tej ostatniej regulacji możliwości wyeliminowania decyzji organu I instancji z obrotu prawnego, bo tylko takie mogą stanowić podstawę podjęcia tego rodzaju decyzji, jako mającej charakter wyjątkowy. Jak już zaznaczono, SKO nie wskazało wymaganych art. 138 § 2 K.p.a. powodów, dla których decyzja Wójta Gminy [...] mogłaby być uchylona, a sprawa przekazana do ponownego rozpoznania. Sam bowiem błędny sposób wykładni przepisu prawa materialnego tj. art. 17 ust. 1b u.ś.r. nie mógł stanowić tego rodzaju przyczyny. Z tych względów uchylono w całości zakwestionowaną sprzeciwem decyzję w oparciu o art. 151a § 1 P.p.s.a. Nadto, na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a., zasądzono od organu na rzecz strony skarżącej kwotę 480 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Jest to wynagrodzenie pełnomocnika – adwokata reprezentującego skarżącego, w wysokości wynikającej z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (poz. 1800 ze zm.).