II SA/Rz 479/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ryszard Bryk Sędziowie NSA Anna Lechowska /spr./ WSA Robert Sawuła Protokolant: sekr. sąd. Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w dniu 25 stycznia 2006 r. na rozprawie sprawy ze skargi A. Holding S.A. w Rz. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] kwietnia 2005 r. Nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania gruntów -skargę oddala- SA/Rz II SA 479/05 U Z A S A D N I E N I E Postanowieniem z dnia [...] listopada 2004 r. Nr [...] Prezydent Miasta Rz. zawiesił postępowania z wniosku Przedsiębiorstwa Odzieżowego "C." z/s w Rz.w przedmiocie wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji pn.: "zmiana sposobu użytkowania części budynku (część I kondygnacji) z pomieszczeń biurowych na część handlową" na działce nr 1095/1 i 1096/3 obr. 208 przy ulicy R. w Rz., do czasu uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru obejmującego wnioskowany teren - powołując w jego podstawie prawnej art. 101 §1 i 3 i 123 kpa oraz art.62 ust. l ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz.U. Nr 80, poz. 717) W jego uzasadnieniu stwierdził, że w budynku objętym wnioskiem znajduje się sklep z artykułami przemysłowymi o pow. sprzedażowej 1945,64 m2. Obiekt handlowy to zarówno jeden budynek, jak i zespół budynków o takim przeznaczeniu, jeżeli stanowią one całość techniczno- użytkową, są połączone jedną nieruchomością gruntowa oraz osobą inwestora. Skoro tak, to wnioskowana zmiana spowodowałby powstanie obiektu handlowego o łącznej powierzchni sprzedażowej przekraczającej 2000m2. Lokalizacja zaś takich obiektów wymaga w świetle ustawy dopuszczających taką lokalizację ustaleń w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. To zaś oznacza, że w odniesieniu do tego obiektu istnieje obowiązek sporządzenia planu miejscowego. Zaznaczył, iż zwróci się prośbą do Rady Miasta o ewentualne podjecie uchwały o zmianie ustaleń studium oraz o przystąpienie do opracowania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru obejmującego wnioskowany teren. Na to postanowienie zażalenie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego złożył pośrednictwem ustanowionego na tę okoliczność pełnomocnika inwestor domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W zażaleniu zarzucono, iż pogląd tegoż organu, jakoby w odniesieniu do omawianego obiektu handlowego istniał obowiązek sporządzenia planu miejscowego jest błędny. Stosownie bowiem do treści powołanego w postanowieniu art. 62 ust. l ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym organ administracji może postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia warunków zabudowy zawiesić, przy czym za konieczne przesłanki należy uznać - nie podjęcie uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego albo nie uchwalenie miejscowego planu lub jego zmiany. W sprawie nie zaistniała żadna z powyższych przesłanek, a zatem zawieszenie postępowania jest nieuzasadnione. Nadto zgodnie z przepisem art. 10 ust. 2 pkt. 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym "w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy określa się obszary, dla których obowiązkowe jest sporządzenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na podstawie przepisów odrębnych, w tym obszary wymagające przeprowadzenia scaleń i podziału nieruchomości, a także obszary rozmieszczenia obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2 oraz obszary przestrzeni publicznej". Z cytowanego przepisu nie sposób wywieść, że istnieje obowiązek sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w sprawie. Postanowieniem z dnia 19 stycznia 2005 r. Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy zaskarżone zażaleniem postanowienie. Jako podstawę prawną swego rozstrzygnięcia wskazało art. 138 § l pkt l w zw. z art 144 Kpa oraz art. 62 ust. l ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Nie podzieliło ono poglądów strony żalącej a w motywach postanowienia stwierdziło , że postanowienie zaskarżone zostało oparte o art. 62 ust. l cyt. ustawy, który stanowi, że postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia warunków zabudowy można zawiesić na czas nie dłuższy niż 12 miesięcy od dnia złożenia wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Wójt, burmistrz albo prezydent miasta podejmuje postępowanie i wydaje decyzję w sprawie ustalenia warunków zabudowy, jeżeli: 1) w ciągu dwóch miesięcy od dnia zawieszenia postępowania rada gminy nie podjęła uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego albo 2) w okresie zawieszenia postępowania nie uchwalono miejscowego planu lub jego zmiany. Z całokształtu tej regulacji wynika, że organy decyzyjne w zakresie ustalania warunków zabudowy otrzymały znaczną swobodę w zakresie zawieszania postępowań administracyjnych. Zawieszenie to winno jednak w zasadzie być związane z perspektywą ustanowienia warunków ewentualnej zabudowy terenu przez organ stanowiący, jakim jest Rada Gminy, w drodze ustanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co w efekcie wykluczy możliwość wydania decyzji o warunkach zabudowy. Taki też cel zawieszenia postępowania wskazał Prezydent Miasta Rz. w zaskarżonym postanowieniu, w którego uzasadnieniu zawarto oświadczenie, zwróci się on z prośbą od Rady Miasta Rz. o podjęcie uchwały o zmianie ustaleń w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz o przystąpieniu do opracowania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru obejmującego wnioskowany teren. W tym stanie sprawy zawieszenie postępowania w trybie art. 62 ust. l cyt. ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym należało uznać za uzasadnione. Organ II instancji wyjaśnił, że odnosi się do wywodów postanowienia i zarzutów zażalenia w kwestii obligatoryjności sporządzenia planu zagospodarowania przestrzennego, bowiem na gruncie powołanego w zaskarżonym postanowieniu przepisu art. 62 ust. l ustawy kwestia ta nie posiada żadnej doniosłości prawnej co czyni jej rozważanie zbytecznym. Wywody te miałyby istotne znaczenie, gdyby organ pierwszej instancji powołał w podstawie swojego postanowienia art. 62 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym dotyczący inwestycji objętych obowiązkiem sporządzenia planu zagospodarowania przestrzennego - tak się jednak nie stało. Organ pierwszej instancji dla wskazania terminu zawieszenia postępowania użył wprawdzie określenia opisowego, ale należy uznać to za dopuszczalne, zważywszy na precyzyjnie określone w ustawie przesłanki podjęcia postępowania po zawieszeniu oraz ściśle określone ku temu terminy ograniczające okres zawieszenia. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie na to postanowienie złożyło Przedsiębiorstwo Odzieżowe "C." Spółka Akcyjna w Rz. reprezentowane przez pełnomocnika radcę prawnego A. M., który zarzucił - naruszenie art. 62 ust. l ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez przyjęcie, że organ administracji może w sposób zupełnie dowolny zastosować ten przepis w sprawie, naruszenie art. 62 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 tej ustawy poprzez przyjęcie, że organ I instancji nie zawiesił postępowanie w trybie tego przepisu pomimo, że z sentencji i uzasadnienia postanowienia z dnia 25 listopada 2004 r. wynika, że Prezydent Miasta Rz. ten przepis zastosował, jak też poprzez przyjęcie, że organ I instancji miał prawo zawiesić postępowanie do "czasu uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego", pomimo, że przepis art. 62 ust. 2 cyt. ustawy do wniosku strony w tej sprawie nie ma zastosowania a także naruszenie art. 7 k.p.a., art. 75 k.p.a., art. 77 § l k.p.a. w związku z art. 78 § l k.p.a. przez nie zebranie w sprawie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego lub oczywiście sprzeczne z rzeczywistością twierdzenie, co do przedmiotu wniosku strony i toczącej się z tego wniosku sprawy i wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia. W uzasadnieniu skargi podniesiono , że zawarte w uzasadnieniu postanowienia motywy zawieszenia nie odpowiadają stanowi faktycznemu, bowiem w sprawie nie chodzi o lokalizację obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży przekraczającej 2000 m2. Przepis art. 62 ust. l ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowi, że organ administracji może postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia warunków zabudowy zawiesić, przy czym za konieczne przesłanki należy uznać - nie podjęcie uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego albo nie uchwalenie miejscowego planu lub jego zmiany. Nie jest to przy tym obowiązek zawieszenia postępowania lecz prawo organu administracji z którego ten powinien korzystać z największą rozwagą. Organ II instancji doczytał się wprawdzie w zażaleniu argumentu, iż inwestycja nie dotyczy lokalizacji obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży przekraczającej 2000m2 , jednak uznał, ze okoliczność ta nie ma żadnej doniosłości prawnej. Stwierdził też, iż sentencja postanowienia jest ważniejsza od uzasadnienia i nie uznał za błędne opisowego określenie czasu zawieszenia, choć wnioskodawca zatrudniający 500 pracowników poprzez takie określenie tego terminu nie może prawidłowo planować swego rozwoju. Strona żaląca zwróciła też uwagę, że organ I instancji zawieszając postępowanie snuje domysły, co planów inwestycyjnych przedsiębiorstwa, stwierdzając, że zmiana sposobu użytkowania spowodowałaby powstanie powierzchni sprzedażowej przekraczającej 2000m2. Snucie domysłów , co do intencji wnioskodawcy nie znajduje oparcia w prawie. Czyni to niezasadnym ustalenie organów obu instancji, że w sprawie ma zastosowanie przepis art. 10 ust. 2 pkt 8 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpatrzeniu skargi - powołując się na art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) i art. 138 § 2 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14.06.1960 r. – Kpa oraz art. 62 ust. l i 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym postanowiło uwzględnić w całości skargę Przedsiębiorstwa Odzieżowego "C." S.A. Rz., ul. R. 36, i uchylić postanowienie własne z dnia 19. 01. 2005 r. Nr [...], jak również uchylić w całości postanowienie Prezydenta Miasta Rz. z dnia [...] listopada 2004 r. sygn. [...] w sprawie zawieszenia postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji pn.: "zmiana sposobu użytkowania części budynku (część I kondygnacji) z pomieszczeń biurowych na część handlową" na działce nr 1095/1 i 1096/3 obr. 208 przy ulicy R. w Rz. i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu postanowienia opisało przebieg postępowania w sprawie i stwierdziło, że skarga zasługuje na uwzględnienie a postanowienia zarówno pierwszej jak i drugiej instancji winny zostać uchylone. Postanowienie Prezydenta Miasta Rz. zostało sformułowane w sposób budzący wątpliwości, co prawidłowości zastosowania przywołanych w nim przepisów prawa. Co prawda podstawę prawną tego postanowienia stanowi art. 62 ust. l ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym umożliwiający zawieszanie postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy przez organ prowadzący postępowanie w sposób uznaniowy, ale nie sposób nie zauważyć, że treść tego postanowienia bliżej koresponduje z art. 62 ust. 2 tejże ustawy, który zawiera zgoła inną normę. Przepis ten odnosi się bowiem do sytuacji, gdy wniosek o ustalenie warunków zabudowy dotyczy obszaru, w odniesieniu, do którego istnieje obowiązek sporządzenia planu miejscowego. W takiej bowiem sytuacji postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia warunków zabudowy zawiesza się do czasu uchwalenia planu. Jest to przy tym czynność obligatoryjna. Organ pierwszej instancji, użył w sentencji postanowienia dla określenia terminu zawieszenia określenia "do czasu uchwalenia planu zagospodarowania przestrzennego". Ta okoliczność oraz szerokie wywody w uzasadnieniu wskazujące na obowiązek sporządzeniu planu zagospodarowania przestrzennego dla danej inwestycji, wskazują, że zbliża się on raczej do normy art. 62 ust. 2 cyt. wyżej ustawy. Jednocześnie w podstawie prawnej postanowienia wymieniono art. 62 ust. l . Na jego zastosowanie wskazuje, ta część uzasadnienia, w której Prezydent Miasta Rz. zapewnia, że rozpocznie starania o przystąpienie do opracowania planu zagospodarowania terenu zgodnie z wnioskiem inwestora. Taka sytuacja uzasadnia uznanie zawieszenia postępowania w trybie art. 62 ust. l ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Taką też interpretację przyjęło Samorządowego Kolegium Odwoławcze w poprzednim rozstrzygnięciu. Jednakże, zważywszy na argumenty strony skarżącej oraz dużą niepewność co do treści samego rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowiło uwzględnić skargę. Zaleciło też, by organ I pierwszej instancji, ponownie rozpatrując sprawę wziął pod uwagę przedstawione powyżej wątpliwości, co do treści uchylonego postanowienia i rozważył, jaki tryb zawieszenia postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie stosuje: czy uznaniowy z art. 62 ust. l ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, czy obligatoryjny z art. 62 ust. 2 tejże ustawy. Postanowienie swoje zarówno w pierwszym, jak i w drugim przypadku organ pierwszej instancji winien szczegółowo uzasadnić, opierając na zgromadzonych w tym celu dowodach. Kolegium zaznaczyło, że skład orzekający nie wypowiada się w kwestii, czy planowana inwestycja objęta jest obowiązkiem sporządzenia planu zagospodarowania przestrzennego, gdyż ze względu na niepewność, co do trybu zawieszenia postępowania przez organ pierwszej instancji rozważanie tej kwestii mogłoby wykraczać poza ramy sprawy. Podkreśliło jednak, że będzie to pierwszoplanowa kwestia do zbadania przez organ pierwszej instancji w ponownym postępowaniu. W tym stanie rzeczy Samorządowe Kolegium Odwoławcze .postanowiło zastosować art. 54 § 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, i uchylić własne postanowienie zgodnie z wnioskiem skargi oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji. Skargę na to postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie złożyła "A." Holding Spółka Akcyjna w Rz. wnosząc o jego uchylenie w całości z uwagi na naruszenie art. 62 ustawy o planowaniu przestrzennym. W jej uzasadnieniu strona skarżąca opisała przebieg postępowania w sprawie i zarzuciła, że skoro organ I instancji powołał w podstawie prawnej postanowienia art. 61 ust 1 ustawy, to oznacza to, iż zastosował ten przepis a nie jak twierdzi Kolegium - opierając się na argumentacji uzasadnienia postanowienia pierwszoinstancyjnego - przepis art. 62 ust 2 tej ustawy. Okoliczność, iż argumentacja uzasadnienia bliska jest innemu przepisowi nie powoduje , iż powołany w podstawie prawnej postanowienia przepis traci swą moc i można go interpretować dowolnie. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie z przyczyn wskazanych w zaskarżonym postanowieniu . W polemice ze skargą dodało, że wątpliwości, co do wyboru przyczyn zawieszenia postępowania w sprawie może rozstrzygnąć tylko Prezydent Miasta, którego postanowienie skasowane zaskarżonym postanowienie zostało sformułowane w sposób wątpliwości te budzący. Zwróciło też uwagę na kasacyjny charakter swego postanowienia, które otwiera drogę ponownego rozpatrzenia wniosku. Uczestnik postępowania Przedsiębiorstwo Odzieżowe "C." S.A. w Rz. w piśmie procesowym z dnia 28 czerwca 2005r. zatytułowanym "Odpowiedź na skargę" wniósł o oddalenie skargi i zasądzenie od skarżącego na rzecz uczestnika kosztów procesu, przy uwzględnieniu kosztów zastępstwa radcy prawnego wg norm przepisanych. W obszernym uzasadnieniu pisma zwrócono uwagę, iż konstrukcja prawidłowego uzasadnienia powinna cechować: zgodność rozstrzygnięciem, ścisłość , zwięzłość , prostota ujęcia i kompletność motywów. Do wad uzasadnienia należy jego niepełność, pozorność , brak uzasadnienia obligatoryjnego, niepowiązanie uzasadnienia z rozstrzygnięciem i wady formalne. Postanowienie organu I instancji pozostaje w sprzeczności z powołanym w nim przepisem art. 61 ust. 1, który nie pozwala zawieszać postępowania do czasu uchwalenia planu. Na poparcie swych wywodów uczestnik powołał się na poglądy doktryny i judykatury wskazując i cytując stanowiska zawarte w Kodeksie postępowania administracyjnego – Komentarz "C.H. Beck" W-wa 2005, oraz w Kodeksie postępowania administracyjnego Wyd. Prawnicze "Lexis Nexis" W-wa 2004, a także w wyrokach NSA OZ we Wrocławiu z 13 grudnia 2002r. II SA/Wr 2272/2001 i NSA OZ w Warszawie z 13 maj 1999r. IV SA 935/98. Podkreślił, że sprzeczność i brak korespondencji między rozstrzygnięciem decyzji a jej uzasadnieniem stanowi rażące naruszenie art. 107 kpa ( 124 §2 kpa). Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Po myśli art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, między innymi przez kontrolę działalności administracji publicznej (§1). Kontrola ta sprawowana jest co do zasady pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§2). Jej zakres wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270), zwanej dalej w skrócie P.p.s.a. stanowiący, że Sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną ( §1). Zgodnie z art. 145 § 1 -3 tej ustawy Sąd uwzględnia skargę na decyzję lub postanowienie, gdy stwierdzi, że jest ona (ono) dotknięte naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy ( pkt 1 lit. a), naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego ( pkt 1 lit.b), bądź innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy ( pkt 1 lit.c), jak również, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 kpa ( nieważność decyzji, ewentualnie postanowienia) lub w innych przepisach (art. 145 ust. 2 i 3) Poddawszy zaskarżoną decyzję takiej właśnie kontroli, Sąd doszedł do konkluzji, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W szczególności, Sąd nie podziela poglądu , który zdaje się wynikać ze skargi , iż postanowienie Prezydenta Miasta Rz. z dnia [...] listopada 2004r. i utrzymujące je w mocy postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] stycznia 2005r., skasowane zaskarżonym postanowieniem są niewadliwe. Postanowienie Prezydenta Miasta opisane wyżej zawiesza postępowanie z wniosku Przedsiębiorstwa Odzieżowego "C." z/s w Rz. w przedmiocie wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji pn.: "zmiana sposobu użytkowania części budynku (część I kondygnacji) z pomieszczeń biurowych na część handlową" na działce nr 1095/1 i 1096/3 obr. 208 przy ulicy R. w Rz., do czasu uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru obejmującego wnioskowany teren. Podstawa prawna wskazana w tym postanowieniu, tj. art. 62 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz.U. Nr 80, poz. 717), zwanej dalej " ustawą" nie koresponduje z jego rozstrzygnięciem , ani uzasadnieniem, co czyni to postanowienie niejasnym i stwarza możliwość różnych jego interpretacji. Wspomniana ustawa w art. 62 wprowadziła do procedury ustalenia warunków zabudowy instytucję zawieszenia postępowania, która nie mieści się w podstawach regulowanych przepisami kodeksu postępowania administracyjnego (art. 97 i 98 kpa). Przepis ten zawiera przy tym dwie odmienne regulacje co do podstaw zawieszenia postępowania i jego czasokresu a także podstaw podjęcia zawieszonego postępowania. W art. 62 ust. 1 ustawodawca przewidział bowiem zawieszenie fakultatywne, które jest odpowiednikiem regulacji ustanowionej w art. 98 kpa. Daje on organowi właściwemu w sprawach ustalania warunków zabudowy możliwość zawieszenia postępowania na czas nie dłuższy, niż 12 miesięcy od dnia złożenia wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Celem tego przepisu jest umożliwienie organom gminy przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w odniesieniu do terenów, dla których planu takiego nie uchwalono. To zaś jest konsekwencją przyjęcia w ustawie zasady kształtowania przestrzeni przede wszystkim za pomocą planu i oznacza oddania radzie gminy wyboru, czy ukształtowanie to wynikać będzie z postanowień planu ( co daje radzie gminy kontrolę nad zamierzeniami inwestycyjnymi podlegającymi decyzji o warunkach zabudowy), czy też decyzji o warunkach zabudowy ( w tym przypadku kontrola ta odbywać się będzie na warunkach określonych w ustawie a rozstrzygnięcie oddane zostanie organowi wykonawczemu rady). Zawieszenie postępowania na podstawie art.62 ust. 1 ustawy zostało pozostawione uznaniu organu , który przyjmując, że z różnych względów lepiej jest ustalić przeznaczenie danego terenu w planie dostaje instrument prawny umożliwiający realizację takiego zamiaru w postaci zawieszenia postępowania. Celem ochrony interesów inwestora, który złożył wniosek o ustalenie warunków zabudowy ustawodawca ustalił terminy, w jakich postępowanie musi być podjęte, przewidując, że decyzja o warunkach zabudowy musi być wydana, jeśli w ciągu dwóch miesięcy od dnia zawieszenia postępowania rada gminy nie podjęła uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego (pkt 1) albo jeśli w okresie zawieszenia postępowania (do 12 miesięcy) nie uchwalono miejscowego planu lub jego zmiany ( pkt2). Postanowienie zatem wydane na podstawie art. 62 ust. 1 winno wskazywać w osnowie termin, do którego następuje zawieszenie postępowania mieszczący się we wspomnianych 12 miesiącach, a jego uzasadnienie winno wskazywać na możliwość uchwalenia planu w tym terminie , po uprzednim podjęciu uchwały o przystąpieniu do jego sporządzenia w terminie do 2 miesięcy - pod rygorem podjęcia postępowania i wydania decyzji. Uznaniowy charakter postanowienia nie zwalnia przy tym organu od przestrzegania przepisów art. 7 i innych zasad sformułowanych w kodeksie postępowania administracyjnego. Odmiennie natomiast ukształtowany jest charakter zawieszenia postępowania w art. 62 ust. 2 ustawy. Jest to zawieszenie obligatoryjne, odpowiadające przewidzianemu w art. 97 §1 kpa. Wchodzi ono w grę , gdy wniosek o ustalenie warunków zabudowy dotyczy obszaru w stosunku, do którego istnieje obowiązek sporządzenia planu miejscowego. Organ, do którego wpłynął taki wniosek musi postępowanie zawiesić do czasu uchwalenia planu. Jego uchwalenie skutkuje podjęciem postępowania, które następnie powinno być umorzone , jako bezprzedmiotowe, bowiem to postanowienia planu będą rozstrzygać, czy dana inwestycja może , czy nie może być zrealizowana na terenie wnioskiem objętym . Z uwagi na odmienność obu podstaw zawieszenia i związane z tym skutki nie może funkcjonować w obrocie prawnym postanowienie, co do którego istnieją wątpliwości, czy podjęto je na podstawie art. 62 ust. 1 , czy też art. 62 ust. 2. Dla poprawności decyzji ( postanowienia) niezbędne jest, by między jej takimi elementami jak: podstawa prawna, rozstrzygnięcie, czyli osnowa oraz uzasadnienie prawne i faktyczne istniała wewnętrzna spójność. Tylko bowiem wtedy można powiedzieć, ze decyzja rozstrzyga daną sprawę ( a postanowienie reguluje kwestię poddaną w postępowaniu takiej formie jej rozstrzygnięcia ). Podstawa prawna decyzji ( postanowienia) winna być podana dokładnie a rozstrzygnięcia (osnowy ) nie można domniemywać, ani wyprowadzać z treści uzasadnienia, a tym bardziej z podanego w podstawie prawnej decyzji przepisu prawa ( patrz; wyrok NSA z dnia 31.03. 1999r. IIISA 5191/98 Komputerowy Zbiór Orzecznictwa "LEX" Nr 38160, z 12.04. 1999r IV S.A. 1886/96 LEX 48694, z 8.04. 1999r. IIISA 8192/98 LEX Nr 46242). Standardom tym nie odpowiadało postanowienie organu I instancji , które w podstawie prawnej wskazywało w art.61 ust 1 ustawy ( fakultatywne zawieszenie postępowania) , w osnowie, jako termin końcowy zawieszenia wskazywało "do czasu uchwalenia planu...," (co jest charakterystyczne dla zawieszenia obligatoryjnego), zaś w uzasadnieniu wskazywało, że wnioskowana zmiana przeznaczenia części obiektu może skutkować powstaniem obowiązku sporządzenia dla tego terenu planu zagospodarowania przestrzennego. Konstatacja ta została poczyniona bez bliższego przedstawienia ustaleń i dowodów, na podstawie których ją poczyniono a świadczących o takim obowiązku i stosownego wywodu prawnego, pogląd taki uzasadniającego. W części końcowej uzasadnienie zawierało informację o podjęciu działań zmierzających do podjęcia uchwał o zmianie w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego oraz o przystąpieniu do opracowania planu, które to działania winny towarzyszyć zawieszeniu fakultatywnemu. Oznacza to, że postanowienie to naruszało art. 7, 77 §1 , 124 i 107 §3 w zw. z art. 126 kpa i 62 ust. 1 i 2 ustawy, co w związku z zażaleniem na nie złożonym obligowało organ II instancji do jego eliminacji z obrotu prawnego. Organ II instancji , mimo tych wad, utrzymał je w mocy, przyjmując dowolnie w postanowieniu z dnia 19 stycznia 2005r. , że było to postanowienie wydane w trybie art. 62 ust. 1 ustawy. Tego rodzaju stanowisko nie zostało w żaden sposób uzasadnione. Nie znajduje też ono oparcia w orzecznictwie, bowiem podług jednolitego stanowiska w tym zakresie, w razie wątpliwości, co do osnowy decyzji a zatem i postanowienia, rozstrzygające znaczenie może mieć osnowa a nie uzasadnienie, a tym bardziej podstawa prawna decyzji. Zauważyć przy tym wypadnie, że swym postanowieniu organ II instancji nie odniósł się do zarzutów zażalenia, naruszając tym samym art. 8 i 11 kpa ( zasada zaufania do organów Państwa i przekonywania). Wady postanowień organów obu instancji czyniły skargę do wojewódzkiego sądu administracyjnego wniesioną na postanowienie drugoinstancyjne uzasadnioną. W skardze tej strona skarżąca, tj. Przedsiębiorstwo Odzieżowe "C. S.A". wnosiła o uchylenie zaskarżonego postanowienia. Organ II instancji przy zastosowaniu art. 54 §3 P.p.s.a. uwzględnił skargę i uchylił swoje postanowienie z dnia 19 stycznia 2005r. i utrzymane nim w mocy postanowienie organu I instancji oraz przekazał sprawę do ponownego rozstrzygnięcia temu organowi. Wspomniany art. 54 §3 uprawnia organ , którego działanie lub bezczynność zaskarżono do uwzględnienia zakresie swojej właściwości skargi w całości do dnia rozpoczęcia rozprawy. W sprawie jest bezsporne, że postanowienie zaskarżone podjęte z powołaniem się na art. 54 ust. 3 P.p.s.a zostało wydane przed dniem rozprawy, oraz że podjął je organ właściwy. Do rozstrzygnięcia pozostaje kwestia, czy osnowa tegoż postanowienia, które uchyla zaskarżone postanowienie własne oraz postanowienie organu I instancji i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji mieści się w pojęciu "uwzględnienie skargi" Na tle tego pojęcia, które występowało również w art. 38 ust. 2 obowiązującej przed dniem 1 stycznia 2004r. ustawy z dnia 11 maja 1995r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym ( Dz. U. Nr 74, poz. 368, ze zm.) zarysowały się dwa stanowiska w doktrynie i orzecznictwie . Podług jednego z nich, (przeważającego) uwzględnienie skargi w tym trybie nie może przynieść skutku w postaci powrotu na drogę administracyjno- prawną, bo tę możliwość wykluczało przekazanie sprawy do sądu. Łączne wykorzystanie trybu autokontroli określonego w przepisach art. 38 ust. 2 ustawy o NSA i 138§2 kpa nie jest możliwe , bowiem to ostatnie ma miejsce w administracyjnym postępowaniu odwoławczym. Możliwość tę kończy wniesienia skargi do NSA ( patrz: wyrok NSA z 1.03. 2002r V S.A. 7/01 "LEX" Nr 109316 , z 8.02. 2002r. VSA 3837/00 "LEX" 109314, z 5.02.2002r. VSA 6/01 "LEX"1093140/, podobnie T. Kiełkowski - "Uprawnienia autokontrolne organu administracji w postępowaniu sądowoadministracyjnym P.S. 2004/7-8/181 , T. Woś – Postępowanie sądowo – administracyjne Wyd. Prawnicze, PWN W-wa 1999r. str 161). Nie jest to jednak pogląd jedyny, bowiem zarówno w orzecznictwie jak i w doktrynie funkcjonuje także pogląd, że przez uwzględnienie skargi można rozumieć nie tylko jej uwzględnienie co do istoty ale także inne rozstrzygnięcie, o ile skarżącemu o takie rozstrzygniecie chodzi (patrz; wyrok NSA z dnia 27 stycznia 1998r. I S.A./Gd 1042/96 "LEX Nr 37190", wyrok z 14 stycznia 2000r. IIISA 1184/99 "LEX" Nr 47216 , J.P. Tarno - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Wyd. Prawnicze "Lexis – Nexis", Warszawa 2004, str. 106). Sąd w niniejszej sprawie opowiada się za drugim z tych poglądów, z uwagi na okoliczność, iż uwzględniona w trybie art. 54 ust.3 P.p.s.a skarga nie dotyczyła decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty a postanowienia o charakterze procesowym, obarczonego wadą niespójności, co uniemożliwiało wydanie postanowienia opartego na art. 138§ 1 pkt 2 kpa. Postanowienie wydane w trybie autokontroli odpowiadało przy tym w zakresie skutków ( ponowne rozstrzygnięcie kwestii zawieszenia) żądaniu skargi, czego dowodzi choćby pismo procesowego Przedsiębiorstwa Odzieżowego "C." S.A., występującego tym razem w charakterze uczestnika z wnioskiem o oddalenie skargi na postanowienie autokontrontrolne. Przyjęcie pierwszego z przedstawionych poglądów w niniejszej sprawie, przy wykazanej wyżej wadliwości postanowienia organu I instancji i utrzymującego go w mocy postanowienia II instancji wywołałoby ten skutek, że Sąd uwzględniwszy z tego powodu skargę i uchyliwszy postanowienie autokontrolne, musiałby w odrębnym postępowaniu ( po uprawomocnieniu się wyroku) rozpatrzyć skargę Przedsiębiorstwa Odzieżowego "C." - po jej uprzednim opłaceniu i uchylić postanowienie organu II i I instancji a to oznaczałoby konieczność ponownego rozważenia przez organ I instancji kwestii zawieszenia postępowania w sprawie wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Taki sam skutek wywołuje postanowienie autokontrolne zakwestionowane w sprawie skargą "A." Holding S.A. Zdaniem Sądu możliwość zastosowania art. 135 P.p.s.a. i uchylenia w niniejszym postępowaniu wszystkich postanowień wydanych w sprawie wyklucza okoliczność, iż skarga rozpatrywana przez Sąd została wniesiona przez inny podmiot, niż skarga uwzględniona w trybie autokontroli. Zarzuty tej skargi - wniesionej zresztą przez podmiot, którego przymiot strony w postępowaniu administracyjnym o ustalenie warunków zabudowy, polegającej na zmianie przeznaczenia części obiektu nie był przedmiotem rozważań organu I instancji - sprowadzające się do twierdzenia , iż o tym czy zawieszenie postępowania miało charakter fakultatywny, czy obligatoryjny przesądza wskazanie w postanowieniu podstawy prawnej zostały z przyczyn przedstawionych wcześniej uznane za nieuzasadnione. Z przytoczonych wyżej względów, Sąd w oparciu o art. 151 P.p.s.a. oddalił skargę. Sąd nie uwzględnił wniosku uczestnika o zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania, bowiem zgodnie z art. 200 P.p.s.a. zwrot kosztów przysługuje tylko skarżącemu w razie uwzględnienia skargi.