II SA/Rz 48/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Wolska Sędziowie NSA Jerzy Solarski AWSA Joanna Zdrzałka /spr./ Protokolant: sekr. sąd. Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w dniu 9 lutego 2006 r. na rozprawie sprawy ze skargi Ł. K. na decyzję Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej z dnia [...] listopada 2004 r. Nr [...] w przedmiocie zwrotu równoważnika za brak lokalu mieszkalnego I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Dyrektora Zakładu Karnego z dnia [...] sierpnia 2004 r. Nr [...]; II. stwierdza nieważność decyzji Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej z dnia [...] lipca 2004 r. Nr [...]; III. uchyla decyzję Dyrektora Zakładu Karnego z dnia [...] maja 2004 r. Nr [...]; IV. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. II SA/Rz 48/05 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] maja 2004 r. Nr [...]Dyrektor Zakładu Karnego cofnął Ł. K. uprawnienie do pobierania równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania od dnia 1 maja 2004 r. z mocą wsteczną od dnia 2 kwietnia 2003 r. W uzasadnieniu wskazał, że Ł. K. - oddziałowy działu ochrony Zakładu Karnego [...] będąc funkcjonariuszem w służbie stałej pobierał równoważnik z tytułu braku mieszkania na podstawie art. 89 ust. 1 ustawy z dnia 26 kwietnia 1996 r. o Służbie Więziennej (tekst jedn. Dz. U. z 2002 r., Nr 207, poz. 1761, ze zm.). Dnia 14.05.2004 r., informując o wybudowaniu własnego domu, Ł. K. stwierdził, że wprowadził się do niego 8.05.2004 r., nie mogąc tego zrobić wcześniej z powodów finansowych. Dołączył również pismo Starosty Powiatu [...], w którym organ ten potwierdza, że 2.04.2003 r. Ł. K. zawiadomił go o zakończeniu budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr ewid. 66/12 w miejscowości C., a nadto stwierdza, że do złożonego zawiadomienia nie wnosi sprzeciwu. W ocenie Dyrektora Zakładu Karnego fakt wprowadzenia się do wybudowanego domu w dniu 8.05.2004 r., jak też uniemożliwiająca według strony wcześniejszą przeprowadzkę sytuacja materialna nie mogą stanowić podstawy do ustalenia faktycznej możliwości zamieszkania w wybudowanym budynku mieszkalnym. Uwarunkowania o charakterze osobistym nie stanowią bowiem w świetle przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r., Nr 207, poz. 2016, ze zm.) przesłanek uniemożliwiających przystąpienie do użytkowania wybudowanego budynku, a to właśnie art. 54 ust. 1 i 2 tej ustawy określa możliwość użytkowania czyli faktycznego zamieszkania. Możliwość taka istnieje po zawiadomieniu właściwego organu o zakończeniu budowy, jeżeli organ ten w ciągu 21 dni nie zgłosi sprzeciwu. Uwzględniając zatem przepisy art. 89 ust. 1 ustawy o Służbie Więziennej, art. 54 ust. 1 i 2 ustawy Prawo budowlane oraz przedłożone dokumenty i dokonane ustalenia organ stwierdził, że Ł. K. uzyskał faktyczną możliwość zamieszkania w wybudowanym budynku mieszkalnym od 2.04.2003 r. i tym samym utracił uprawnienie do pobierania równoważnika za brak lokalu mieszkalnego. Wstrzymania wypłaty równoważnika dokonano zatem od dnia 1 maja 2004 r., tj. od pierwszego dnia rozpoczynającego najbliższy miesięczny okres jego płatności, z mocą wsteczną od dnia 2 kwietnia 2003 r. Dyrektor Zakładu Karnego stwierdził również w uzasadnieniu, że traci ważność jego decyzja z dnia [...] listopada 2003 r. Nr [...], potwierdzająca spełnienie warunków do otrzymywania od dnia jej wydania równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania w wysokości określonej w § 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 20 października 2003 r. w sprawie równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania funkcjonariuszy Służby Więziennej (Dz. U. Nr 187, poz. 1831). Od decyzji z [...] maja 2004 r. odwołał się Ł. K., wnioskując o wstrzymanie wypłaty równoważnika od 8.05.2004 r., tj. od dnia faktycznego zamieszkania w wybudowanym domu. Zdaniem odwołującego w sprawie nie mają zastosowania przepisy Prawa budowlanego, jako że w rozporządzeniu brak jest odesłania do nich. § 3 powołanego rozporządzenia odwołuje się natomiast do pojęcia "nabycie", które rozumiane szeroko jako uzyskanie lokalu nie jest automatycznie podstawą do wydania decyzji o utracie równoważnika za brak lokalu, podstawą taką jest "posiadanie" lokalu i możliwość faktycznego w nim zamieszkania – tu odwołujący powołał się na pismo Biura Prawnego Centralnego Zarządu Służby Więziennej z 28.01.2004 r. Po rozpatrzeniu tego odwołania Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej decyzją z dnia [...] lipca 2004 r. Nr [...] uchylił zaskarżoną nim decyzję w całości. W jej motywach stwierdził, że decyzja organu I instancji wykracza poza uprawnienia określone w przepisach ustawy o Służbie Więziennej i rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 20 października 2003 r. Dokonane ustalenia odnośnie utraty przez odwołującego uprawnienia do pobierania równoważnika winny stanowić podstawę do zaniechania jego dalszej wypłaty, zaś o ewentualnym obowiązku zwrotu wyliczonej kwoty nienależnie pobranego świadczenia należało, po przeprowadzeniu postępowania, orzec w drodze decyzji opartej na § 6 cyt. rozporządzenia. W dalszej kolejności Dyrektor Zakładu Karnego wydał decyzję z dnia [...] sierpnia 2004 r. Nr [...] orzekającą o zwrocie nienależnie pobranego równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania za okres od 10 kwietnia 2003 r. do 30 kwietnia 2004 r. w kwocie 4 050,44 zł. W podstawie prawnej powołał art. 89 ust. 1 ustawy o Służbie Więziennej, art. 54 ust. 1 i 2 ustawy Prawo budowlane oraz § 4 pkt 4 i § 6 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 20 października 2003 r. W jej uzasadnieniu powtórzył argumentację swojej decyzji z [...].05.2004 r., akcentując, iż faktyczną możliwość zamieszkania w nowo wybudowanym budynku, jak też dzień utraty uprawnienia do pobierania równoważnika ustalono w oparciu o przepisy art. 54 ust. 1 i 2 ustawy Prawo budowlane. Również potwierdzenie zameldowania się w dniu 29.04.2004 r. w wybudowanym budynku nie może stanowić podstawy do ustalenia terminu faktycznej możliwości zamieszkania, a jedynie potwierdza formalne zamieszkiwanie w określonej miejscowości pod oznaczonym adresem z zamiarem stałego przebywania. W powołanym przez Ł. K. stanowisku Biura Prawnego Centralnego Zarządu Służby Więziennej stwierdzono, że podstawą do wstrzymania wypłaty równoważnika jest posiadanie lokalu i możliwość faktycznego w nim zamieszkania, a wątpliwości nie budzi fakt, że wybudowany budynek mieszkalny stanowi własność Ł. K. Wstrzymania wypłaty równoważnika dokonano od dnia 1 maja 2004 r., tj. od pierwszego dnia rozpoczynającego najbliższy miesięczny okres płatności równoważnika po dniu złożenia raportu o wstrzymanie jego wypłaty. Natomiast kwotę podlegającą zwrotowi wyliczono w rozbiciu na okresy od 10.04.2003 r. do 18.11.2003 r. – kiedy jej wysokość ustalało rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 13 czerwca 2001 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad przyznawania i wypłaty funkcjonariuszom Służby Więziennej równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania (Dz. U. Nr 67, poz. 712) oraz od 19.11.2003 r. do 30.04.2004 r. – kiedy wysokość tę ustalało rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 20 października 2003 r. w sprawie równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania funkcjonariuszy Służby Więziennej (Dz. U. Nr 187, poz. 1831). Z treścią tej decyzji nie zgodził się Ł. K., podnosząc, że z dniem 8.05.2004 r. wyprowadził się do własnego domu i że od tej daty winna być wstrzymana wypłata równoważnika. Zdaniem odwołującego przepis art. 54 ustawy Prawo budowlane daje możliwość prowadzenia dalszych prac wykończeniowych po odebraniu budynku przez nadzór budowlany, co miało miejsce w jego przypadku. Odwołujący uważa, że podstawą wydania decyzji o utracie uprawnienia do równoważnika za brak lokalu jest "posiadanie" lokalu i jednoczesna możliwość faktycznego w nim zamieszkania. Po rozpatrzeniu tego odwołania Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej decyzją z dnia [...] listopada 2004 r Nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. W uzasadnieniu podtrzymał argumentację organu I instancji, stwierdzając, że Ł. K. miał świadomość własnego postępowania i wynikających zeń konsekwencji, kiedy dokonał formalnego zgłoszenia do właściwego starosty o zakończeniu budowy i zamiarze użytkowania obiektu budowlanego. Argumentacja odwołującego w zakresie braku możliwości zamieszkania w zgłoszonym do użytkowania domu, powodowana złożoną sytuacją materialną uniemożliwiającą m. in. umeblowanie mieszkania, pomalowanie ścian czy wykonanie innych prac wykończeniowych, ma indywidualny i subiektywny charakter i nie znajduje oparcia w przepisach prawa. Utrata uprawnienia do równoważnika z tytułu braku mieszkania następuje w momencie uzyskania przez funkcjonariusza możliwości zamieszkania w uzyskiwanym lokalu czy domu, a nie dopiero po jego fizycznym zasiedleniu. Natomiast o tym, czy dany obiekt odpowiada warunkom, jakim w myśl obowiązujących przepisów musi czynić zadość obiekt przeznaczony na potrzeby mieszkaniowe, decyduje właściwy organ administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego, stosownie do zapisów art. 54 ustawy Prawo budowlane. Podnoszony przez zainteresowanego fakt zameldowania się w dniu 29.06.2004 r. w nowym domu nie ma w sprawie znaczenia z uwagi na charakter jaki przydają temu faktowi przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych. Meldunek służy bowiem wyłącznie celom ewidencyjnym i stanowi dowód miejsca zamieszkania danej osoby z zamiarem stałego przebywania. W ocenie organu odwoławczego Ł. K. w momencie zaakceptowania przez organy nadzoru budowlanego zgłoszenia zakończenia budowy i zamiaru użytkowania domu czyli korzystania z niego, używania go i eksploatowania, jako posiadacz lokalu stosownie do art. 89 ust. 1 ustawy o Służbie Więziennej, nie był uprawniony do pobierania równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania. Nadto zgłaszając obiekt do użytkowania 2.04.2003 r. odwołujący winien był zgłosić ten fakt Dyrektorowi Zakładu Karnego, zgodnie z pouczeniem w decyzji przyznającej uprawnienie, czego nie uczynił. Podobnie we wniosku z 19.11.2003 r. nie poruszył tej kwestii, podając, że zarówno on jak i małżonka nie posiadają własnego lokalu mieszkalnego i zamieszkują w domu rodziców. Ł. K. zaskarżył tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, wnosząc o jej uchylenie oraz uchylenie poprzedzającej ją decyzji Dyrektora Zakładu Karnego. W zarzutach skargi powołuje się na naruszenia – art. 89 ustawy o Służbie Więziennej, § 3 cyt. wcześniej rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 20.10.2003 r., art. 54 ustawy Prawo budowlane oraz art. 107 § 3 i 138 k.p.a. Według skarżącego decyzja organu I instancji nie rozstrzyga o całości sprawy, ponieważ orzeka wyłącznie o zwrocie równoważnika, natomiast nie rozstrzyga o wstrzymaniu (utracie) prawa do niego, do czego zobowiązuje § 4 powoływanego rozporządzenia z 20.10.2003 r. W ten sposób doszło do naruszenia art. 107 § 3 i 138 k.p.a. Jeśli zaś chodzi o naruszenia przepisów prawa materialnego, skarżący wywodzi, że zarówno ustawa, posługując się pojęciem "posiadania" lokalu, jak i rozporządzenie, używając sformułowania "nabycie" lokalu, nie zawierają słowniczka użytych w nich pojęć. W takiej sytuacji pojęcia te należy odnieść do stosunków cywilnoprawnych i poszukiwać ich znaczenia w oparciu o przepisy Kodeksu cywilnego, a nie jak to zrobiły organy orzekające w sprawie - w oparciu o przepisy prawa budowlanego. Przytaczając definicję posiadania zawartą w art. 336 k.c. skarżący wyeksponował element faktycznego władania rzeczą, co w przełożeniu na okoliczności sprawy oznacza możliwość faktycznego zamieszkania. Takiej zaś możliwości skarżący nie miał ze względu na prowadzenie prac wykończeniowych oraz brak środków finansowych. Poza tym zgłoszenie domu do użytkowania nastąpiło wcześniej niż zaistniała możliwość faktycznego w nim zamieszkania z uwagi na mające nastąpić w tym czasie zmiany przepisów prawa budowlanego i kary za przystąpienie do użytkowania domu przed dopełnieniem formalności budowlanych. Gdyby nawet jednak przyjąć, że zasadne jest zastosowanie art. 54 ustawy Prawo budowlane, to przepis ten odwołuje się do "użytkowania" domu, a nie do jego posiadania, mówi także o zamierzonym terminie przystąpienia do użytkowania. Zamiar przystąpienia do korzystania nie oznacza faktycznego jego używania. W przedmiotowej sprawie faktyczne użytkowanie nastąpiło z dniem wprowadzenia się do domu, co miało miejsce 8.05.2004 r. i od tego momentu skarżący utracił prawo do pobierania równoważnika. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej wniósł o jej oddalenie, powtarzając argumentację zaskarżonej decyzji i podkreślając, że nieistotna jest okoliczność kiedy skarżący wyraził wolę przeprowadzki do wybudowanego domu lecz fakt, czy dom nadawał się do zasiedlenia bez naruszenia obowiązujących przepisów. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), Sąd ten sprawuje kontrolę działalności administracji, obejmującą badanie zaskarżonych aktów pod względem ich zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) – zwanej dalej w skrócie P.p.s.a., stanowiący, że Sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Art. 135 P.p.s.a. umożliwia natomiast Sądowi stosowanie przewidzianych prawem środków w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Dokonując tak określonej kontroli w niniejszej sprawie, Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek nie ze wszystkich przyczyn w niej podniesionych. Zaskarżona decyzja dotyczy równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania. Tego rodzaju pomoc finansowa dla funkcjonariuszy służb państwowych, w tym Służby Więziennej, stanowi jedną z form zaspokajania ich potrzeb mieszkaniowych. Będąca materialnoprawną podstawą decyzji wydanych w niniejszej sprawie ustawa z dnia 26 kwietnia 1996 r. o Służbie Więziennej (tekst jedn. Dz. U. z 2002 r., Nr 207, poz. 1761, ze zm.) – zwana dalej ustawą – w art. 85 ust. 1 wprowadziła zasadę, że funkcjonariuszowi w służbie stałej przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę lub w miejscowości pobliskiej. Podstawową formą realizacji tej zasady jest uprawnienie funkcjonariusza do otrzymania lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji o przydziale z zasobów, o jakich mowa w art. 87 cyt. ustawy. Inne formy to przyznanie określonych w ustawie świadczeń pieniężnych, których celem jest zrekompensowanie potrzeb mieszkaniowych funkcjonariusza. Wśród tych świadczeń, obok równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu i pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość, domu jednorodzinnego albo lokalu lub domu w ramach spółdzielni budownictwa mieszkaniowego, ustawa przewiduje także równoważnik pieniężny z tytułu braku mieszkania. Uregulowany on został w jej art. 89 ust. 1, stanowiącym, że funkcjonariuszowi w służbie stałej przysługuje równoważnik pieniężny z tytułu braku mieszkania, jeżeli on sam lub jego małżonek, nie posiadają lokalu mieszkalnego lub domu, a także jeżeli nie przydzielono funkcjonariuszowi kwatery tymczasowej. Przyznanie równoważnika z tytułu braku mieszkania uzależnione zatem zostało od łącznego spełnienia trzech przesłanek. Po pierwsze – funkcjonariusz pozostaje w służbie stałej, po drugie – nie posiada mieszkania lub domu i nie przydzielono mu kwatery tymczasowej, po trzecie – mieszkania lub domu nie posiada jego małżonek. Ustawodawca nie wprowadził żadnych elementów uznaniowości w procesie przyznawania równoważnika. Należy zatem przyjąć, że decyzja przyznająca równoważnik ma charakter decyzji związanej, a podmiot spełniający przesłanki, od których zależy prawo do tego świadczenia, nabywa je z mocy samego prawa. Taki pogląd, dotyczący kwestii przyznania równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania funkcjonariusza Policji, uregulowanej w podobny sposób w ustawie z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (tekst jedn. Dz. U. z 2002 r. Nr 7, poz. 58, ze zm.) –– wyraził Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 29 listopada 2004 r., sygn akt K 7/04, OTK-A 2004/10/109, w którym orzekł o zgodności z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP przepisu art. 92 ust. 2 ustawy o Policji w zakresie w jakim zawiera upoważnienie dla ministra właściwego do spraw wewnętrznych do określenia, w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw finansów publicznych, w drodze rozporządzenia, szczegółowych zasad cofania i zwracania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Na gruncie ustawy o Służbie Więziennej szczegółowe kwestie związane z wysokością i wypłatą równoważnika uregulowane zostały w rozporządzeniu wydanym na podstawie art. 89 ust. 3 ustawy. W brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji przepis ten stanowił, że Minister Sprawiedliwości, w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw finansów publicznych, określi, w drodze rozporządzenia, wysokość oraz szczegółowe zasady przyznawania i wypłaty równoważnika, o którym mowa w ust. 1, uwzględniając właściwość organów w tych sprawach, a także zasady zwrotu nienależnie pobranego równoważnika pieniężnego. W rozporządzeniu Ministra Sprawiedliwości z dnia 20 października 2003 r. w sprawie równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania funkcjonariuszy Służby Więziennej (Dz. U. Nr 187, poz. 1831), w § 3 ust. 1 wskazano, że równoważnik pieniężny przyznaje się na pisemny wniosek funkcjonariusza, natomiast w § 4 określone zostały organy właściwe do wydania decyzji w sprawach potwierdzania spełnienia warunków do otrzymania równoważnika pieniężnego oraz w sprawie zwrotu. Analizując treść rozporządzenia i art. 89 ustawy zauważyć wypadnie, że w ustawie posłużono się pojęciem "przyznawanie", podczas gdy w rozporządzeniu używa się go na przemian ze sformułowaniem "potwierdzanie spełnienia warunków do otrzymania równoważnika pieniężnego". Biorąc jednak pod uwagę całość uregulowania dotyczącego równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania, a w szczególności treść upoważnienia zawartego w art. 89 ust. 3 ustawy, stwierdzić należy, że przyznanie równoważnika dokonuje się decyzją o potwierdzeniu spełniania warunków do jego otrzymania, o jakiej mowa w § 4 rozporządzenia. Taki sposób rozumowania pozostaje też zgodny z zaprezentowanym wcześniej stanowiskiem o nabyciu tego świadczenia z mocy samego prawa po spełnieniu przez określony podmiot przesłanek ustawowych. A contrario, w sytuacji kiedy nie zostały spełnione przesłanki istnieją podstawy do wydania decyzji o niespełnieniu warunków do otrzymania równoważnika pieniężnego. Sytuacja taka może zaistnieć zarówno po stwierdzeniu braku przesłanek w wyniku analizy wniosku funkcjonariusza, czyli jeśli świadczenie nie przysługuje od początku, jak i w przypadku, kiedy w późniejszym czasie pojawiły się nowe okoliczności wyłączające prawo do dalszego świadczenia, czyli de facto przyznane świadczenie ulega cofnięciu. Konsekwencją tej ostatniej sytuacji jest obowiązek zwrotu nienależnie pobranego świadczenia. Należy się więc zgodzić z poglądem przyjętym przez Trybunał Konstytucyjny w cytowanym wcześniej orzeczeniu, że zarówno cofnięcie, jak i zwrot świadczenia odbywa się na podstawie zasad obowiązujących przy jego przydziale. Wobec powyższego zasady cofania oraz zwrotu równoważnika są ściśle związane z zasadami przyznawania (stwierdzania) prawa do świadczenia i stanowią ich pochodną. W takiej sytuacji zdefiniowanie w ustawie przesłanek przyznania równoważnika jest równoczesnym określeniem okoliczności, które mogą uzasadniać cofnięcie i zwrot tego świadczenia. Reasumując stwierdzić należy, że zarówno decyzja o przyznaniu równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania, czyli jak precyzują to przepisy wykonawcze – decyzja potwierdzająca spełnienie warunków do jego otrzymania, jak i decyzja o cofnięciu uprawnień do pobierania równoważnika (stwierdzająca brak spełnienia warunków do jego otrzymania) oraz decyzja o zwrocie nienależnie pobranego równoważnika znajdują oparcie w art. 89 ustawy, a kwestie techniczno-proceduralne w tych sprawach normuje rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z 20 października 2003 r. W rozpatrywanej sprawie organy obu instancji, zaskarżoną decyzją i poprzedzającą ją decyzją z dnia [...] sierpnia 2004 r. orzekły jedynie o zwrocie nienależnie pobranego równoważnika, pomijając zupełnie kwestie utraty uprawnień. Uznając, iż tak sformułowana sentencja decyzji nie rozstrzyga o całości sprawy, Sąd podziela podnoszone w tym względzie zarzuty skargi. Nawiązując do poczynionych wcześniej wywodów należy raz jeszcze stwierdzić, że obowiązek zwrotu nienależnie pobranych świadczeń jest zawsze następstwem stwierdzenia nieistnienia od początku uprawnień do ich pobierania lub następstwem utraty tych uprawnień. Ta ostatnia sytuacja zaistniała w przedmiotowej sprawie, skarżący przestał bowiem spełniać przesłanki do pobierania równoważnika z tytułu braku mieszkania w związku z posiadaniem domu. Konieczne więc było orzeczenie w oparciu o art. 89 ustawy w zw. z § 4 rozporządzenia o braku spełnienia warunków do jego dalszego pobierania z konkretną datą, a dopiero wówczas możliwe było stwierdzenie, że wypłacony po tej dacie równoważnik pieniężny ma charakter świadczenia nienależnie pobranego i jako taki podlega zwrotowi, zgodnie z § 6 rozporządzenia. Sąd uznał wskazane wyżej naruszenia prawa materialnego za mające wpływ na wynik sprawy, co uzasadnia uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Dyrektora Zakładu Karnego z dnia [...] sierpnia 2004 r. Nr [...]. Korzystając z przytoczonego na wstępie unormowania art. 135 P.p.s.a., umożliwiającego objęcie kontrolą wszystkich rozstrzygnięć wydanych w sprawie, niezależnie od tego w jakiej fazie postępowania administracyjnego zapadły, jeżeli umieszczą się one w granicach stosunku administracyjnoprawnego wyznaczającego daną sprawę, Sąd wyeliminował także z obrotu decyzję Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej z dnia [...] lipca 2004 r. Nr [...] i poprzedzającą ją decyzję Dyrektora Zakładu Karnego z dnia [...] maja 2004 r. Nr [...]. Pierwsza z wymienionych narusza przepisy postępowania, art. 138 k.p.a., przy czym Sąd zakwalifikował te naruszenia jako rażące. Rozstrzygnięcie zawarte w tej decyzji nie mieści się bowiem w katalogu rozstrzygnięć określonym w art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., który to przepis organ wskazał w podstawie prawnej. Osnowa decyzji wydanej na podstawie tego przepisu składa się z dwóch części: w pierwszej organ odwoławczy uchyla decyzję organu I instancji (w całości lub w części), a w drugiej rozstrzyga sprawę co do istoty, bądź umarza postępowanie I instancji. Decyzją z dnia [...] lipca 2004 r. Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej uchylił jedynie decyzję organu I instancji w całości, bez rozstrzygania co do istoty, naruszając przepis art. 138 k.p.a. w sposób rażący, co uzasadnia stwierdzenie nieważności decyzji organu odwoławczego. Uchyleniu podlega także decyzja Dyrektora Zakładu Karnego z dnia [...] maja 2004 r. orzekająca "o cofnięciu od dnia 1 maja 2004 r. uprawnienia do pobierania równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania, z mocą wsteczną od dnia 2 kwietnia 2003 r.". Wadą tej decyzji jest niejasność w sformułowaniu daty cofnięcia uprawnień. Precyzyjne określenie terminu, od którego strona nie spełnia warunków do dalszego pobierania świadczenia ma bowiem znaczenie dla ustalenia od kiedy pobrane świadczenie ma charakter świadczenia nienależnego. Sąd nie podzielił natomiast poglądów skargi, które faktyczne posiadanie lokalu lub domu łączą z subiektywnie pojmowaną możliwością zamieszkania w nim. Słusznie wywodzą organy, że "posiadanie" lokalu lub domu, z którym przepisy wiążą skutek prawny w postaci przyznania równoważnika oznacza możliwość użytkowania go jako lokalu mieszkalnego, czyli de facto możliwość zamieszkania w nim. Tę możliwość rozumianą obiektywnie określają przepisy ustawy Prawo budowlane, ustalając w przypadku obiektu mieszkalnego jakie niezbędne warunki i czynności przewidziane dla tego typu obiektu muszą zostać spełnione, aby budynek mógł zostać uznany za nadający się użytkowania czyli zamieszkania. Nieistotna jest więc okoliczność kiedy skarżący wyraził wolę przeprowadzki do wybudowanego domu lecz fakt, czy dom nadawał się do zasiedlenia bez naruszenia obowiązujących przepisów. Takie zresztą pojmowanie pojęcia "posiadanie" jest zgodne z zaprezentowaną przez skarżącego interpretacją tego pojęcia przez Biuro Prawne Centralnego Zarządu Służby Więziennej. Nie ma przy tym znaczenia fakt, że skarżący "przyspieszył" niejako moment zgłoszenia obiektu do użytkowania, nie czekając na zakończenie urządzania nowego domu z uwagi na mające nastąpić zmiany w prawie budowlanym i kary za przystąpienie do użytkowania przed dopełnieniem formalności budowlanych. Jeśli bowiem działania skarżącego zmierzały do obejścia prawa, musiał się liczyć z ich konsekwencjami. W postępowaniu ponownym rzeczą organu będzie wydanie w oparciu o art. 89 ustawy w zw. z § 4 rozporządzenia z 20.10.2003 r. decyzji o braku spełnienia warunków do dalszego pobierania równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania ze wskazaniem daty, od której skarżący przestał spełniać warunki, a dopiero wówczas możliwe będzie stwierdzenie, że wypłacony po tej dacie równoważnik pieniężny ma charakter świadczenia nienależnie pobranego i jako taki podlega zwrotowi, zgodnie z § 6 rozporządzenia. Biorąc pod uwagę przytoczone wyżej okoliczności, Sąd w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, a także decyzję Dyrektora Zakładu Karnego z dnia [...] maja 2004 r. Stwierdzenie nieważności decyzji Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej z dnia [...] lipca 2004 r. nastąpiło w oparciu o art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. Na podstawie art. 152 tej ustawy Sąd określił, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku. Wobec faktu, iż skarżący zwolniony był z mocy art. 239 pkt 1 lit. d) P.p.s.a. z obowiązku uiszczenia wpisu od skargi, w działająca w jego imieniu pełnomocnik nie zgłosiła żądania zwrotu innych kosztów, Sąd w oparciu o art. 200 w zw. z art. 210 § 1 P.p.s.a. odstąpił od orzekania o kosztach.