II SA/Rz 481/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Paweł Zaborniak Sędziowie NSA Małgorzata Wolska /spr./ WSA Elżbieta Mazur - Selwa Protokolant starszy sekretarz sądowy Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 października 2015 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie zajęcia pasa drogowego uchyla zaskarżoną decyzję. Przedmiotem skargi Prokuratora Prokuratury Rejonowej w [...] jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] grudnia 2014 r. Nr [...], którą uchylono decyzję Zarządu Powiatu [...], w imieniu którego działał Powiatowy Zarządu Dróg w [...], z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...] wydaną w przedmiocie zajęcia pasa drogowego i związanej z tym opłaty i jednocześnie przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W podstawie prawnej zaskarżonej decyzji organ wskazał art. 17 pkt 1, art. 138 § 2, art. 7, art. 77 K.p.a. oraz art. 54 ust. 8 ustawy z 7.05.2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz. U. z 2010 r. Nr 106, poz. 675 ze zm.) i art. 40 ust. 1-6 ustawy z dnia 21.03.1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 260 ze zm.). Z uzasadnienia i akt administracyjnych sprawy wynika, że Zarząd Powiatu [...], w imieniu którego działał Powiatowy Zarządu Dróg w [...], po rozpoznaniu wniosku Województwa [...] (inwestor), decyzją z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...] zezwolił na zajęcie pasa drogowego drogi powiatowej nr [...] do drogi nr [...] w miejscowości M. w celu prowadzenia robót i umieszczenia projektowanej linii światłowodowej tj. 2 sztuk podwiertów, 2 sztuk studni i 732 mb urządzeń wzdłuż pasa drogowego w zieleńcu, zgodnie z załączoną dokumentacją i decyzją z dnia [...] lipca 2014 r., znak: [...] na warunkach określonych w decyzji. Jednocześnie w decyzji tej ustalono wysokość opłat w pkt 2 za zajęcie pasa drogowego na prowadzenie robót w łącznej kwocie 1464,00 zł; w pkt 3.1) za zajecie pasa drogowego na umieszczenie urządzeń obcych w pasie drogowym drogi powiatowej opłata roczna wynosi: 373,67 zł do końca roku kalendarzowego 2014; pkt 3.2) za zajecie pasa drogowego na umieszczenie urządzeń obcych w pasie drogowym drogi powiatowej opłata roczna wynosi 3171,50 zł. W odwołaniu od powyższej decyzji inwestor – Województwo [...] wniosło o uchylenie decyzji I instancji w całości i umorzenie postępowania, ewentualnie o przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Zdaniem inwestora decyzja jest wadliwa z uwagi na naruszenie art. 54 ust. 8 i art. 60 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych. Przepisy stanowią lex specialis do art. 40 ustawy o drogach publicznych, przewidując nieodpłatne zajęcie terenów dróg publicznych na czas realizacji inwestycji bez konieczności posiadania przez inwestora decyzji o ustaleniu lokalizacji regionalnej sieci szerokopasmowej, koniczności naliczania opłat za zajęcie pasa drogowego pod inwestycję. Wymieniono na wstępie decyzją z dnia [...] grudnia 20414 r. SKO w [...] uchyliło decyzję organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu wyjaśniło, że kwestionowana decyzja wydana została z naruszeniem przepisów K.p.a i art. 54 ust. 8 ustawy o wspieraniu usług (...) i art. 40 ustawy o drogach publicznych. Spór sprowadza się do rozważenia, czy organ I instancji prawidłowo ustalił warunki odpłatności inwestorowi za zajęcie pasa drogowego na czas realizacji inwestycji. Organ wyjaśnił, że podstawę prawą decyzji stanowił art. 40 ustawy o drogach publicznych, który reguluje kwestię zajęcia pasa drogowego na czas prowadzonej inwestycji oraz ustalania i zasad pobierania opłat z tym związanych. Właściwy organ ustala dwa rodzaje opłat za czas prowadzenia robót w pasie drogowym i za umieszczenie urządzeń obcych w pasie drogowym. Kolegium wskazało, że organ I instancji kwestionowaną decyzji ustalił dwa rodzaje opłat, ich wysokość oraz terminy płatności. Jednakże nie uwzględnił faktu, że inwestycja której dotyczy sprawa polega na budowie linii światłowodowej i kanalizacji teletechnicznej 4 x HDPE 40/3,7 w relacji POSZ [...] – WD [...] w ramach projektu Sieci Szerokopasmowej Polski Wschodniej – Województwo [...], która to inwestycja realizowana jest na podstawie przepisów ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych. Zgodnie z art. 49 ust. 1 tej ustawy regionalną sieć szerokopasmowa lokalizuje się w drodze decyzji o ustaleniu lokalizacji regionalnej sieci szerokopasmowej. SKO zaznaczyło, że regionalna sieć szerokopasmowa, zgodnie z art. 49a ust. 1 cyt. ustawy może być także realizowana bez konieczności uzyskiwania decyzji o ustaleniu lokalizacji regionalnej sieci szerokopasmowej, na warunkach określonych w ustawie z 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz w ustawie z 7.07.1994 r. Prawo budowlane. W takiej sytuacji zastosowanie znajdują przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i rozdział 6 "szczególne zasady lokalizowania regionalnych sieci szerokopasmowych". SKO zaznaczyło, że inne rozumienie tego przepisu prowadziłoby do luki prawnej i niemożności ustalenia w oparciu o jakie przepisy inwestycja ma być prowadzona. SKO cytując treść art. 54 ust. 8 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych, podało, że w przypadku, gdy lokalizacja regionalnej sieci szerokopasmowej wymaga przejścia m. in. przez tereny dróg publicznych, inwestor uprawniony jest do nieodpłatnego zajęcia tego terenu na czas realizacji inwestycji. Przepis ten jest uregulowaniem szczególnym wobec art. 40 ust. 1 ustawy o drogach publicznych i wyklucza możność pobierania opłat przez zarządcę drogi za zajęcie pasa drogi na czas realizacji inwestycji. SKO uznało zatem, że organ I instancji błędnie naliczył opłatę za zajęcie pasa drogowego na czas prowadzenia robót. Powyższe zaś uzasadnia uchylenie decyzji organu I instancji i ponowne naliczenie opłat, z uwzględnieniem ustawowego zwolnienia. Skargę na powyżej opisaną decyzję Kolegium złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie Prokurator Prokuratury Rejonowej w [...], wnosząc o jej uchylenie. Kwestionowanej decyzji zarzucił istotne naruszenie przepisów prawa materialnego – art. 40 ust. 1, 3 i 5 ustawy o drogach publicznych oraz art. 54 ust. 8 ustawy o wspieraniu rozwoju usług (...), poprzez uznanie, że zarządca drogi Powiatowy Zarząd Dróg w [...] decyzją z [...].11.2014 r. błędnie naliczył inwestorowi opłatę za zajęcie pasa drogowego na czas realizacji inwestycji, podczas gdy inwestor nie legitymuje się decyzją o ustaleniu lokalizacji regionalnej sieci szerokopasmowej i zamierza realizować inwestycję w trybie określonym w art. 49a tej ustawy, tj. na podstawie zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych, w trybie ustawy Prawo budowlane. W uzasadnieniu skargi Prokurator podkreślił, że art. 54 ustawy o wspieraniu rozwoju usług (...) dotyczy sytuacji, gdy inwestor realizuje regionalną sieć szerokopasmową na postawie decyzji o ustaleniu lokalizacji takiej sieci. Ma on wówczas prawo wejść w teren i rozpocząć roboty budowlane, posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i jest uprawniony do nieodpłatnego korzystania. Natomiast w okolicznościach rozpoznawanej sprawy inwestycja realizowana jest na podstawie art. 49a ust. 1 ustawy o wspieraniu rozwoju usług (...), tj. bez konieczności uzyskiwania decyzji lokalizacyjnej, na warunkach określonych w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i w ustawie Prawo budowlane a zatem na podstawie zgłoszenia zamiaru wykonywania robót budowlanych. Prokurator zauważył, że art. 49a został dodany z dniem 16.12.2012 r., a zatem w czasie, gdy obowiązywał już art. 54 ust. 8 ustawy. Ustawa nowelizująca nie modyfikowała treści ww. przepisu, z którego wprost wynikałoby sporne zwolnienie. Zdaniem strony skarżącej zamiarem ustawodawcy było zastrzeżenie przedmiotowego zwolnienia wyłącznie dla przypadków realizacji sieci szerokopasmowej w specjalnym trybie, w drodze uzyskania decyzji o ustaleniu lokalizacji regionalnej sieci szerokopasmowej. Końcowo podkreślono, że wszelkie przepisy przepisujące zwolnienie i ulgi dotyczące należności publicznoprawnych należy interpretować ściśle. W odpowiedzi na skargę SKO w [...] wniosło o jej oddalenie z przyczyn podniesionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Nie zgodziło się z argumentacją skargi dotyczącą późniejszego dodania art. 49a ustawy. Nowelizacja wprowadziła ten przepis i miała na celu "ułatwienie" inwestorom prowadzenie takiej inwestycji. Przepis ten został umiejscowiony w rozdziale 6 ustawy o wspieraniu rozwoju usług (...), czyli tam gdzie sporne zwolnienie już istniało. Nowelizacja dodała więc do trybu realizacji inwestycji w drodze "decyzji lokalizacyjnej" tryb z art. 49a – tj. bez takiej decyzji, nie czyniąc jednakże żadnych zastrzeżeń co do wyłączenia zwolnienia z art. 54 ust. 8 w odniesieniu do trybu opisanego w art. 49a ustawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.). Wspomniane kryterium legalności umożliwia sadowi administracyjnemu usunięcie z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji, jeżeli m.in. stwierdzi on naruszenie prawa materialnego o wpływie na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., zwanej dalej "P.p.s.a."). Trzeba też wskazać, że stosownie do przepisu art. 134 § 1 P.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną; z możliwości normatywnej przewidzianej w tym przepisie skorzystał Sąd przy rozpoznawaniu sprawy niniejszej. Zaskarżoną decyzją, na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. została uchylona decyzja Zarządu Powiatu [...], w imieniu którego działał Powiatowy Zarząd Dróg w [...] z dnia [...] listopada 2014 r. ([...]), którą wymieniony ostatnio organ zezwolił inwestorowi na zajęcie pasa drogowego drogi powiatowej nr [...] do drogi nr [..] w [...] i ustalił wysokość związanych z tym opłat i jednocześnie przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W ocenie Sądu, zastosowanie przez organ odwoławczy art. 138 § 2 K.p.a. nie odpowiada prawu. Stosownie do treści tej regulacji organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Rozstrzygnięcie to nosi nazwę "kasacyjnego" połączonego z przekazaniem sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. Jak z powyższego wynika wydanie decyzji kasacyjnej połączonej z przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji uzależnione jest od wystąpienia dwóch przesłanek, a które powinny znaleźć potwierdzenie w zebranym materiale dowodowym. Po pierwsze więc organ odwoławczy jest obowiązany wykazać, że postępowanie przed organem I instancji, w którym została wydana decyzja, było prowadzone z naruszeniem przepisów postępowania (i tu należy wskazać jakie przepisy i w jaki sposób zostały naruszone), a po drugie – niezbędnym jest wskazanie istnienia niewyjaśnionego przez organ I instancji zakresu sprawy, który ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Należy więc podkreślić, że ten rodzaj rozstrzygnięcia jest dopuszczalny wyjątkowo (z woli ustawodawcy), stanowiąc wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy; nie jest więc dopuszczalna wykładnia rozszerzająca omawianego przepisu (zob. wyrok NSA z dnia 22 września 1981 r., II SA 400/81). Niedopuszczalność wykładni rozszerzającej powoduje zatem, że organ odwoławczy może powołać się na przepis art. 138 § 2 K.p.a. tylko wówczas, gdy wykaże, że przeprowadzenie przez niego dodatkowego postępowania wyjaśniającego w granicach art. 136 K.p.a. nie jest wystarczające dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. Organ ten, w razie uchylenia decyzji wydanej w pierwszej instancji, obowiązany jest do wykazania przyczyn, które uniemożliwiły mu skorzystanie z art. 136 K.p.a. Wymieniony ostatnio przepis pozwala bowiem organowi odwoławczemu na przeprowadzenie na żądanie strony lub z urzędu dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo na zlecenie przeprowadzenia takiego postępowania organowi, który wydał decyzję. W ocenie Sądu, uzasadnienie zaskarżonej decyzji w żadnym stopniu nie przekonuje do skasowania decyzji organu pierwszej instancji z dnia [...] listopada 2014 r., w szczególności bowiem nie wykazuje przyczyn warunkujących skasowanie tej decyzji. W treści tegoż uzasadnienia nie można doszukać się stwierdzenia (oceny), iż powołane w podstawie prawnej skarżonej decyzji przepisy proceduralne, tj. art. 7 i art. 77 K.p.a. zostały naruszone i w jaki sposób te konkretne przepisy zostały naruszone, ani też nie określono w tym uzasadnieniu zakresu postępowania dowodowego, który wymaga wyjaśnienia (dla prawidłowego zastosowania normy prawa materialnego). Przy aktualnym brzmieniu art. 138 § 2 K.p.a. należy bowiem nie tylko powołać naruszenie przepisów postępowania aby uchylić decyzję wydaną w pierwszej instancji i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia, ale należy też wskazać na okoliczności faktyczne wpływające na sposób rozstrzygnięcia sprawy, a nie wyjaśnione przez organ pierwszej instancji w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Należy więc podkreślić, że użycie w art. 138 § 2 K.p.a. spójnika "a" oznacza, iż samo stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, chociaż jest konieczną przesłanką uchylenia zaskarżonej decyzji nie jest przesłanką wystarczającą; konieczne jest dodatkowo wykazanie, że "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" (zob. wyrok WSA w Krakowie z dnia 26 lipca 2013 r., sygn. akt II SA/Kr 665/13). W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy zgodził się z inwestorem (wnoszącym odwołanie) powołując się przy tym na "szczególne unormowania" ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu usług i sieci telekomunikacyjnych, iż organ pierwszej instancji błędnie naliczył opłatę za zajęcie pasa drogowego na czas przeprowadzenia robót. Nie stwierdzając jednakże potrzeby przeprowadzenia dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów, organ odwoławczy bez wątpienia nieprawidłowo wskazał na konieczność postępowania w trybie instancji i tym samym skorzystanie przez niego z kompetencji przewidzianych w art. 138 § 2 K.p.a. nie odpowiada prawu. Niewykazanie podstaw zastosowania wspomnianego wyżej przepisu nakazuje stwierdzić, iż dopuszczono się naruszenia przepisów w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Z tych przyczyn i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1lit. c P.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie orzekł jak w sentencji.